李扬 武力：回顾：三个重要的“五年规划”

一部五年规划编制史，就是一部浓缩的新中国经济史，每一个规划都印刻着治国理政的智慧与经验。新中国从1953年开始实施第一个五年计划，迄今已走过十四个五年规划周期，并已开启“十五五”规划新征程，为2035年基本实现社会主义现代化奠定坚实基础。

其中，“一五”计划在中华人民共和国成立之初的艰难条件下，为中国工业化奠定了基础框架；“六五”计划在改革开放的转折点上，引领了经济体制的平稳转型；“十一五”规划则在科学发展观的指导下，中国特色社会主义规划制度更加成熟。每一次规划的制定，都是时代要求与现实条件结合的产物，其编制过程中的争论、调整与最终定案，无不折射出不同历史时期的发展理念与治国方略。

在白纸上绘制图画的“一五”计划

中华人民共和国成立之初，国民经济基础极为薄弱，现代工业几乎一片空白。迅速建立起独立的工业体系，特别是重工业体系，关乎国家生存与民族独立。正是在这样的背景下，编制一个全国性的经济发展计划，集中力量进行工业化建设，成为新生共和国的必然选择。

早在1951年，当国民经济从战争创伤中初步恢复，“一五”计划的编制就已经启动。这年2月，中共中央政治局扩大会议决定：自1953年起实施第一个五年计划，立即成立由周恩来、陈云、薄一波、李富春、聂荣臻、宋劭文组成的六人小组，统筹“一五”计划编制全局。在六人小组的带领下，中财委开展了“一五”计划的粗线条试编。

1951年7月，朝鲜停战谈判开始，战争进入相持阶段，制定“一五”计划、迎接大规模经济建设，成为中共中央的核心关切。苏联主动提出援助中国，给我们提供了难得的机遇。与苏联谈判前，中国须拿出一份明确的计划轮廓，作为争取援助的依据。1952年6—8月，“一五”计划的第二次编制紧锣密鼓地展开。

陈云、李富春牵头组织编写了20多本专题小册子，内容涵盖钢铁、煤炭、电力、机械制造等关键行业，作为向苏联提出请求的依据。周恩来亲自主持起草了《中国经济状况和五年建设的任务》，系统阐明五年计划的方针、核心指标与长远规划，为访苏做好了准备。周恩来提出：“今后五年是中国长期建设的第一个阶段，其基本任务是：为国家工业化打下基础，以巩固国防、逐步提高人民的物质生活和文化生活，并保证中国经济向社会主义前进。”［中共中央文献研究室编：《周恩来年谱（1949—1976）》（上卷），中央文献出版社1997年版，第255页］

1952年8月15日，以周恩来为首席代表，陈云、李富春、张闻天、粟裕为代表的中国政府代表团，登上了访苏的飞机。8月17日，代表团抵达莫斯科，受到苏联党政领导人热烈欢迎。斯大林在8月20日和9月3日两次会见代表团，提出了自己的建议，表示在工业资源勘察、设计、设备供应、技术资料共享，以及接纳中国留学生等方面，愿意“尽力之所及予以帮助”（中共中央文献研究室编：《李富春传》，中央文献出版社2021年版，第387页）。代表团还参观了莫斯科的汽车厂、机械制造厂，随后又乘飞机前往斯大林格勒考察，还乘船沿伏尔加—顿河航线参观。所到之处，苏联经济建设的丰硕成果、先进的技术与管理方法，以及工人群众高昂的劳动热情，给代表团留下了深刻印象。

9月22日，周恩来、陈云安排好后续谈判议程与方针后先行回国。接下来的近十个月里，李富春带领代表团继续与苏联有关部门深入对接，反复磋商援助项目细节。中共中央则根据代表团传回的消息，结合国内调研的最新情况，第一时间调整计划思路。1953年1、2月间，陈云等人综合各种信息，完成了“一五”计划轮廓草案的第三次编制。

1953年4月，经过半年多的磋商，中苏双方终于在援助项目上达成一致。5月15日，《关于苏维埃社会主义共和国联盟政府援助中华人民共和国政府发展中国国民经济的协定》正式签署。根据协定，苏联将援助中国新建和改建91个项目，加上此前已确定的50个项目，共计141个项目。6月，带着苏联的援助承诺与建设经验，代表团启程回国。

代表团回国后，国家计委立即根据带回的意见，对“一五”计划轮廓草案进行总结修改——这已是计划的第四次编制。此时，“一五”计划其实已经进入实施阶段，但完整的计划文本仍未定稿，时间紧迫。

1954年初，毛泽东下达了“军令”：从2月15日起，一个月内拿出五年计划纲要草案粗稿。国家计委觉得时间太紧，请求延长，最终也只争取到5天宽限。那段时间，国家计委进入“战时状态”，反复测算数据，修改方案，终于在3月20日将粗稿交给了陈云。陈云立即牵头组织人员归纳国家计委和政务院各部委的意见，用了15天时间，开了14次协调会，逐字逐句推敲。到4月初，《一九五三—一九五七国民经济发展计划纲要初稿》终于成型，并在4月15日送到了毛泽东手中。

但“初稿”也远非终点，它还需要“精雕细琢”。1954年4月19日，中共中央正式发出关于成立编制五年计划纲要草案八人工作小组的决定，由陈云任组长，成员包括高岗、李富春、邓小平、邓子恢、习仲勋、贾拓夫、陈伯达。工作小组先后三次讨论初稿，提出大量修改意见。随后，陈云、李富春、贾拓夫、张玺等人按问题分类研究，研究到哪个领域，就请哪个领域的负责人参与，又用了一个多月时间完善初稿。正如陈云向中央汇报时所说：“我们编制计划的经验很少，资料也不足，所以计划带有控制数字的性质，需要边做边改。”（《陈云文选》第二卷，人民出版社1995年版，第235页）6月29日至7月1日，中共中央政治局扩大会议专门讨论“一五”计划。会后，陈云又组织人员逐章逐节讨论草案初稿，使之更趋成熟。

就在这时，苏联又送来了“惊喜”。1954年9月29日至10月12日，赫鲁晓夫等苏联领导人来华参加中华人民共和国成立五周年庆典，承诺再援助中国15项工业企业。至此，中苏确定的援建项目达到156个——这就是后来闻名的“156项”重点工程，包括鞍钢、长春一汽、洛阳拖拉机厂等骨干项目，它们构成了20世纪50年代中国工业建设的“脊梁”。

援建项目全部确定后，八人工作小组全力投入草案的最后修改。毛泽东、刘少奇、周恩来也集中精力研究初稿，1954年10月底至11月初，他们特意前往广州，用近1个月时间逐章审议、细致修改，让计划更贴合国家发展实际。

1954年11月15—25日，陈云主持召开中共中央讨论五年计划草案会议。参会人员除了在京中央政治局委员以外，还有中央委员、候补委员，以及中央有关部门负责人、国务院各部党组书记。十多天里，大家逐章逐节审阅草案，集思广益，甚至激烈争论，共同完善计划。与此同时，地方也在行动。1954年10月29日，中共中央将草案下发各地区、各部门征求意见，各地结合实际提出了不少修改建议，这些来自基层的经验受到了高度重视。汇总中央与地方的意见后，陈云、李富春等人对草案作了最后一次补充修正。1955年2月，也就是“一五”计划已经执行两年后，这份精心打磨的正式计划才编制完成。

1955年3月，中国共产党全国代表会议通过《关于中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划草案的决议》；6月，国务院全体会议审议通过草案，提请全国人大审议；7月，一届全国人大二次会议最终表决通过《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划（一九五三—一九五七）》。至此，历时四年、数易其稿，凝结着全党全国人民智慧与期待的“一五”计划，终于正式面世。

计划虽延迟通过，却没有影响执行。对于来之不易的项目，中共中央高度重视：党和国家领导人亲赴工地考察调研，科学规划开工顺序；计划人员精打细算资源投入，严格监督施工质量；一线劳动者们艰苦奋战，用汗水甚至生命创造一个又一个建设奇迹。最终，“一五”计划的指标大多大幅超额完成，为中国社会主义工业化打下了坚实基础。这份计划，也因此被人们亲切地称为“我国计划史上的春天”。

在改革开放中探索新路的“六五”计划

“六五”计划是改革开放后制定的首个五年计划，具有承前启后的重要意义。它既承担着调整国民经济的紧迫任务，又肩负着为改革开放探索道路的历史使命。“六五”计划的编制与实施，标志着我国经济发展从片面追求高速度向注重综合平衡和经济效益的重大转变。

“六五”计划的编制背景较为特殊。它最初是作为《1976—1985年发展国民经济十年规划纲要》的后五年计划来设计的。1977年11月，全国计划工作会议讨论了该规划草案。然而，当时经济工作中仍然存在急于求成、盲目追求高速度和高指标的倾向，提出的目标明显超出了国民经济的实际能力。按照草案设想，要在“六五”期间（1981—1985）基本建成六个大区，极大地改变经济落后状态，到2000年全面实现现代化。这些脱离实际的目标，导致国民经济继续沿着高积累、高速度、低效益的轨迹运行，比例失调问题进一步加剧。

1979年1月，邓小平、陈云先后对1979年及“六五”计划指标提出了重要意见。陈云在1月1日、5日两次作出指示，针对1979年计划中的物资缺口指出：“我认为不要留缺口，宁可降低指标。宁可减建某些项目。”（中共中央文献研究室编：《陈云年谱》下卷，中央文献出版社2015年版，第261页）1月6日，邓小平在一次谈话中指出：“我们要从总方针来一个调整，减少一些钢铁厂和一些大项目。引进的重点要放在见效快、赚钱多的项目上。今年计划有些指标要压缩一下，不然不踏实，不可靠。”（中共中央文献研究室编：《陈云年谱》下卷，中央文献出版社2015年版，第261页）根据指示精神，国家计委会同有关部门，着手调整1979年国民经济计划。

3月14日，陈云、李先念就当前的财经工作写信给中央，指出国民经济比例失调的情况相当严重，要用两三年时间对国民经济进行调整。他们在信中提出了六条意见，强调前进的步子要稳、要讲求综合平衡，同时指出钢产量等指标必须可靠，应注重质量和品种，外债规模也要与偿还能力相适应。

3月21日，中央政治局开会讨论1979年计划和国民经济调整问题。陈云在会上提出，搞四个现代化必须从国情出发，“按比例发展是最快的速度”；“要有两三年调整时间，最好三年，把各方面比例失调的状况大体上调整过来”（中共中央文献研究室编：《陈云传》，中央文献出版社2005年版，第1558页）。3月23日，邓小平出席政治局会议并讲话，针对国民经济比例失调更加严重的情况，指出：中心任务是三年调整，这是个大方针、大政策。经过调整，会更快地形成新的生产能力。这次调整，首先要有决心，东照顾西照顾不行，决心很大才干得成。［中共中央文献研究室编：《邓小平年谱（一九七五—一九九七）》上卷，中央文献出版社2004年版，第497页］陈云、邓小平的讲话，为修改原计划指明了方向。会议决定成立财政经济委员会，由陈云、李先念挂帅，统一管理全国的财政经济工作和目前的调整工作。

1979年4月，中共中央在京召开有各省、市、自治区和中央党政机关主要负责人参加的工作会议，讨论国民经济调整问题。受中共中央和国务院委托，李先念作关于国民经济调整问题的讲话。他分析了国民经济重大比例严重失调的问题，提出必须下最大决心，对国民经济采取“调整、改革、整顿、提高”的方针。从1979年起要用3年时间进行调整，“坚决地、逐步地把各方面严重失调的比例关系基本上调整过来，使整个国民经济真正纳入有计划、按比例健康发展的轨道”［《李先念论财政金融贸易（一九五〇—一九九一年）》下卷，中国财政经济出版社1992年版，第403页］。会议同意中共中央提出的“调整、改革、整顿、提高”的方针，这标志着在经济建设中坚决清除长期存在的“左”的错误的开始，是经济建设指导思想上一个重要的历史转折。

然而，调整的过程并非一帆风顺。1979年、1980年的初步调整虽然取得了一些成效，但长期形成的国民经济比例失调问题很难在短期内完全纠正过来。从中央到基层的一些负责人，还没有完全摆脱“左”的思想的影响，对调整的必要性认识不足，对调整的方针执行不力。因此，这两年的调整虽然使经济形势好转，但潜在的危险和隐患仍然存在，基本建设战线仍然过长，消费基金增长过猛，财政赤字与货币超发严重，工业改组和整顿进展不快。如果不采取有力措施，1981年的财政赤字还会增加，国民经济比例失调的状况将进一步加剧。

1980年12月，中共中央召开工作会议，对全国形势作了实事求是的估量。陈云在会上总结了两年来调整中的经验教训，提出经济工作的14条意见。他指出，调整意味着某些方面的后退，而且要退够。调整不是耽误，不调整才会造成大的耽误。邓小平在讲话中指出：“由于过去两年执行调整方针不得力，这就造成财政大量赤字，货币发行过多，物价继续上涨。如果再不认真调整，我们就不可能顺利地进行现代化建设。只有某些方面退够，才能取得全局的稳定和主动，才能使整个经济转上健全发展的轨道。”（《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第355页）邓小平将国民经济调整与“六五”计划编制结合起来，他说：“这次对经济作进一步调整，是为了站稳脚跟，稳步前进，更有把握地实现四个现代化，更有利于达到四个现代化的目标。至于走什么样的路子，采取什么样的步骤来实现现代化，这要继续摆脱一切老的和新的框框的束缚，真正摸准、摸清我们的国情和经济活动中各种因素的相互关系，据以正确决定我们的长远规划的原则，然后着手编制切实可行的第六个五年计划。”（《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第356页）这次会议统一了全党的认识，对1981年国民经济计划作了切合实际的修订，为“六五”计划实现良好开局奠定了基础。

1981年的经济调整取得了很大成绩，但国民经济中的潜在危险还没有完全消除。1981年11月至12月召开的五届人大四次会议分析了经济形势。会议提出，继续贯彻执行“调整、改革、整顿、提高”的方针，以使经济真正站稳脚跟，打好基础，更好地前进。会议要求，正在编制的“六五”计划，在指导思想和具体安排上充分体现“调整、改革、整顿、提高”的方针，走出一条发展国民经济的新路子。

1982年12月，“六五”计划经第五届全国人大五次会议审议通过。计划修订了原有过高的指标，强调从实际出发，讲求实效。由于方针正确、措施得力，计划实施情况总体良好，一些重要的指标提前完成。到1984年，国民经济调整任务基本完成，重大比例关系趋于协调，为全面开展经济体制改革创造了有利环境。

“六五”计划是新中国计划史上一个重要的分水岭。它告别了以往片面追求高指标、高积累的传统模式，开启了注重效益、关注民生的新发展探索。通过“六五”时期的实践，市场机制的作用被重新认识，价值规律得到尊重，单一公有制和指令性计划一统天下的局面开始改变。这一切，都为全面经济体制改革和后续计划的制定，奠定了坚实的思想和物质基础。

在集思广益中走向成熟的“十一五”规划

进入新世纪，中国的经济社会发展站上了新的历史起点。经过改革开放20余年的持续高速增长，国家综合国力实现了历史性跨越，人民生活总体上达到了小康水平。然而，长期快速发展所积累的深层次矛盾和问题也日益显现：经济增长方式较为粗放，资源环境代价高昂，城乡与区域间发展差距较大，社会事业发展相对滞后。面对这一系列新挑战，中共中央审时度势，提出了树立和落实科学发展观的重大战略思想。因此，作为科学发展观提出后的第一个五年周期，“十一五”时期（2006—2010）成为全面践行这一发展观的关键阶段。

同时，随着社会主义市场经济体制的建立与完善，政府治理经济的观念与方式也在发生深刻变革。在明确市场对资源配置起基础性作用的体制框架下，政府应当扮演何种角色？如何通过规划这一工具有效履行政府职能？这需要有一个清晰而崭新的定位，从而明确政府工作的重点领域和方向，界定政府与市场的边界，更好发挥“有形之手”对“无形之手”的补充与引导作用。

在上述背景下，“十一五”规划的编制过程实现了一系列开创性的突破，集中体现为六个具有里程碑意义的“首次”。

第一，首次实现了从“计划”到“规划”的转变。中国的中长期规划脱胎于苏联模式，初期带有浓厚的计划经济色彩，内容事无巨细，覆盖广泛，侧重于实物产品产量的增长，而对市场销售、产品质量以及民众的实际消费与福祉关注不足。新的“规划”不仅关注发展本身，而且强调发展成果的普惠性与共享性。它旨在减少政府对微观经济活动的直接干预，将更多注意力转向空间均衡布局、区域协调发展和公共服务供给等宏观领域。在计划经济时代，“计划”是指令性的，通过行政体系层层分解下达，直接配置资源。而在社会主义市场经济体制下，“规划”是战略性的，主要功能是阐明国家战略意图，明确政府在特定时期的重点工作方向，从而对社会资源和市场主体行为进行引导。从“计划”到“规划”，绝非简单的名称更替，而是折射出国家经济管理体制从指令性向战略性、从微观干预向宏观引导的根本性变革。

第二，首次将中期评估机制正式制度化。过去有种说法，叫“规划规划，墙上挂挂”，反映了部分规划因缺乏有效的实施监督和动态调整机制而流于形式的问题。在“十五”计划实施至第三年时，相关部门进行了一次中期评估，及时发现并校正了实施过程中的偏差。这次实践取得了良好效果，获得了社会各界的广泛认同和中央的充分肯定。有鉴于此，“十一五”规划进一步引入第三方评估，确保规划不再是一成不变的静态蓝图，而是能够根据实际情况进行动态跟踪、评估与调整的活文件。有学者指出，如果把五年规划的制定与实施比作车子上的两个轮子，评估就是连接两个轮子的传送带，正是有了评估环节，前一个五年规划实施轮子的转动，才推动了后一个五年规划制定轮子的转动，这样一前一后，车子才能不断前进。

第三，首次开展规划体制改革试点工作。中国幅员辽阔，行政层级较多，不同层级、不同区域的发展条件与重点差异显著。国家层面的宏观规划难以也不应面面俱到，规划的实施更不能采取“一刀切”的模式。特别是一些市县经济体量相对较小，每个五年周期内需要集中力量解决的重点问题有限，其规划无需与国家规划在领域和篇幅上完全对应。为此，规划主管部门前瞻性地选择了苏州、宁波、宜宾、大连庄河市、福建安溪县、福建青州镇等多个地区，作为规划体制改革的试点，探索如何编制更贴合本地实际、更能聚焦民生问题、更富操作性的地方规划。在“十一五”时期，我国在市县层面推行“一级政府一个规划”的模式，整合各部门分散编制的各类规划，促进政府职能协同，形成政策合力，以更有效地解决当地经济社会发展的关键问题。

第四，首次对规划前期重大研究课题采取公开招标方式。借助当时方兴未艾的互联网技术，规划编制部门通过多家主流新闻媒体和网络平台，面向全国学术界和政策研究机构进行课题公开招标。这一被新华社称为“公开买脑”的创新举措，通过专家公开评审的方式确定了重点研究课题承担方。总体而言，这批通过竞争产生的研究成果质量较高，为“十一五”规划总体思路的形成，以及其中重大目标与任务的设定，提供了扎实的理论支撑和多元的决策参考。

第五，首次组建高层次的专家委员会进行全程论证。规划编制部门遴选了全国各相关领域的代表性领军人物，包括中国科学院、中国工程院的院士，中国社会科学院的知名学者，以及富有实践经验的企业家等，组成专家委员会。专家凭借其专业知识和经验，为规划编制提出大量宝贵建议，为提升规划的科学性、前瞻性和可行性作出了贡献。

第六，首次在全国人民代表大会和政协会议召开之前，大规模、多层次地征求社会各界意见。以往的五年计划草案，从未在全国两会前进行如此广泛的意见征求。此次，“十一五”规划草案与政府工作报告一同在会前下发至全国各地，既征求地方党委、政府的意见，也广泛听取各级人大代表的意见。2005年春节过后，时任总理温家宝亲自主持召开了四次专题座谈会，分别听取了科技教育界、经济社会界、各民主党派与无党派人士以及工人农民代表的意见建议。正如温家宝在2006年政府工作报告中所说：“《纲要（草案）》的编制过程，是发扬民主、集思广益、科学决策的过程。”［《十六大以来重要文献选编（下）》，中央文献出版社2008年版，第342、343页］这一空前开放的咨询过程，极大地增强了规划的社会认同度和共识基础。

综上所述，“十一五”规划编制过程的科学化与民主化达到了前所未有的程度。在其实施期间，尽管遭遇了国际金融危机的严重冲击，但规划确定的主要目标和任务依然得以顺利完成。中国在“十一五”收官的2010年，超越日本成为世界第二大经济体，首次成为世界第一制造业大国，初步建立起覆盖城乡的社会保障体系。“十一五”规划标志着中国的规划工作，实现了从主要指导具体项目建设和生产活动的“经济计划”，向主要阐明国家战略意图、界定政府职责、引导市场预期的“战略规划”的历史性转型与全面成熟。

用中长期规划指导经济社会发展，是中国共产党治国理政的重要经验，也是中国特色社会主义的重要政治优势。回望过去，“一五”计划、“六五”计划和“十一五”规划标志着中国的五年规划制度从诞生、转型到成熟的不平凡历程。“一五”计划是白手起家的创业蓝图，它在极其困难的条件下，依靠集中统一的计划管理，奠定了国家工业化的基石。“六五”计划是伟大转折的路线指引，它伴随着改革开放的春风，将工作重心转移到经济建设上来，开启了从计划经济向社会主义市场经济探索的序幕，社会发展被纳入视野，人的需求得到更多关注。“十一五”规划则是科学发展理念的集中体现，它站在新的历史高度，以“规划”取代“计划”，以战略引导取代指令安排，以全面协调可持续取代单一经济增长，标志着中国特色社会主义规划制度的成熟定型。

五年规划制度演进历程的背后，是我们对社会主义建设规律、共产党执政规律、人类社会发展规律认识的不断深化，也是中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的生动体现。在新的历史征程上，中国的发展规划工作必将不断完善和发展，为全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的中国梦，绘就更加科学、更加民主的宏伟蓝图。

来源：《纵横》2026年第3期