郑雪昭：我说中国宪政之难

中国的宪政变革从维新变法算起已经进行了100多年；从辛亥革命算起也将近100年。回顾其中的形形色色的运动和革命。其惨烈的成本让人痛心疾首。然而所取得的成果却又寥寥无几。可以说是"无量头颅无量血，可怜购得假共和"。中国宪政岂是一个"难"字所能解！然而除了"难"字，我实在想不出更好的字来形容中国的宪政改革。

宪政之难，难于上青天。然而宪政难，难在哪里呢？

宪政难，难在的传统。

纵观全球，伊斯兰文明区，印度文明区，东正教文明区，中华文明区，各个文明都有其强大的传统。而其传统无不是对宪政制度形成了强大的抵触作用，因而宪政在这些文明区都无不步履蹒跚。

伊斯兰文明区因强大的宗教势力全面控制世俗生活，自由思想无立锥之地，民主只会激发纳粹宗教势力，所以宪政制度在伊斯兰文明区是最难建立和持久存在的。如果宪政制度没能有效保护自由思想，仅有的土耳其和印尼的虚弱宪政制度必然要倒在宗教势力的血泊中。伊斯兰文明缺的是世俗生活、思想自由和人权。

印度文明区，强大的种姓制度和印度教思想，使得人们过于关注来世，而轻视今生。人们对今生的苦难和不公，淡定而麻木。仿佛都是入定的老僧，无欲无求。宪政制度对印度人来说是得之不觉喜，失之不觉痛。目前的印度宪政制度仅仅像一层薄薄的衣服，借助英国的殖民制度遗留半裸半露地罩在身上。传统和宪政制度维持着脆弱的平衡。印度文明缺的是推动宪政稳定发展的力量和解除宗教种姓制度桎梏的思想运动。

东正教文明区，专制主义传统悠久而强大。宪政制度和专制制度反复较量，始终难以制服专制主义传统。目前的俄罗斯虽然表面上宪政制度取得了初步胜利，但一旦发生社会经济危机和大民族沙文主义的崛起，有魅力的独裁者可以轻易地摧毁缺乏根基的宪政制度。东正教文明缺的是人们对宪政制度的忠程度和大民族沙文主义的清算。

而中华文明区，情况比较复杂，但大而言之，缺的是对权力的制约和人们之间的有效联合。

这个传统很难说不是中国的固有的传统，这个传统发轫于秦皇汉武光大于满清王朝。但是毫无疑问，是满清王朝为防汉制汉有意识地将这种传统发挥到极致。满清时期，中国一只从春秋时期到明朝末年活跃了三千年的重要力量销声匿迹，即士人阶层彻底退出历史舞台；导致中国只剩下两种人，即主子和奴才。社会结构变成了强大的政权和苟活的个体两个极。中国不缺乏世俗精神，不缺乏自由思想，也不缺乏人权意识，没有宗教的桎梏，更不缺乏人们对宪政的孜孜追求。但是人们缺乏力量，缺乏有效而持久的联合，缺乏对权力的有效分割和制约。

明朝中后期，士人集团的强烈抵制使得强大的皇权受到极大制约，以致发展到内阁专权的地步，在大一统的格局下士人集团的力量能发展到在制度层威胁皇权的地步，真是难能可贵。明朝时期皇权被严重削弱，而士人集团亦受到儒家思想的严格制约。只在悄悄等待即将到来的社会裂变。

然而随着王朝更迭和外族入侵的同步共振，这个临盆的近代社会不无遗憾地死胎腹中。随着社会中枢被有强烈危机感的外族窃取，士人集团被当作政权的威胁力量，被排斥在政权之外。该政权通过文字狱不断地追剿士人集团，通过剃发易服禁止社团活动和鼓励告密等手段追剿民间的独立精神。终于造成了士人阶层的全面消亡和奴才文化的兴盛。

所以中国人的精神、中国的传统实际上有两个，而且是极不相同的两个。一个精神是威武不能屈、贫贱不能移，富贵不能淫；而传统是风声雨声读书声，声声入耳，家事、国事、天下事，事事关心。一个精神是好死不如烂活着、有奶便是娘，而传统是各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜，家事、国事、天下事，关我屁事。很明显一个是国士，一个是奴才。形象地说一个是猫的传统和精神，一个是狗的传统和精神。满清王朝魔术般地把我们从猫变成了狗。我们必须批判满清的种种劣迹而不可回避。必须革掉人们心中的辫子而重组人们间的联合，从而塑造独立精神。必须对强大的权力进行分割和限制，从而成就宪政。

宪政难，难在民族问题众多。

中国是一个单一制的多民族国家。所谓56个民族56朵花，然而56个花也在挣营养，挣阳光、争地盘。而且是明争暗抢，甚至大打出手。不能平抑甚至间接鼓励民族分离势力始终是民主制度的一大缺陷。所以中国要强调宪政而非民主；民主是宪政环境下的民主，宪政是民主支援下的宪政，但要更多地强调宪政而非民主。宪政难，难在民族作为人的第二属性，要比国家来的亲切。人的本性先认同自己的家庭，再认识自己的族属，然后再是宗教和国家。民族的属性在目前的国际国内情况下，不可能磨灭。汉族倒是有淡化民族的倾向，但树欲静而风不止，在其他兄弟民族民族意思强烈的情况下，汉族也不得不保持最低限度的民族意识。

民族分离势力始终是中国实现宪政的一大障碍，而且近年民族分离势力越来越活跃，我们必须反思现行的民族政策。我们必须打击民族分离势力为宪政的实行扫平道路。

现行的民族政策，实际在鼓励少数民族的民族意识，打击和分化汉族，制造民族差异和隔阂。而不是淡化民族差异，抚平民族隔阂。现行民族政策，不得不说很失败。而且现行民族政策明显违宪。当然宪政未实行之前，违宪的政策不胜枚举。

国家的法律和政策，不应因民族而有不同；汉族的个体不比少数民族的个体多长一双手，一个脑袋。汉族的个体一样是付出艰辛的个人努力才能获得成功；同样少数民族个体不比汉族少双手，少根脑筋；少数民族个体通过努力一样能取得成功。现行的民族优待政策，一方面不公平对待汉族个体，另一方面侮辱少数民族个体。制造了民族隔阂，挑动了民族对立。小的方面优惠政策，可能大家都不在意，但是涉及到民族根本的只针对汉族的计划生育政策，却能有效地挑动汉族的民族意识。

很明显，我们应该强调法律。而法律不得有民族差别。我们可以因城乡差别而采取不同的政策，而不能因民族差别而采取不同政策。

对少数民族的个体的违法案件不能因法律意识不强而姑息迁就，我们要用公平执法，来努力帮助少数民族提高法律意识和平等意识。减少部落部族头人、阿訇的影响，并且要通过法律打击头人、阿訇的不法行为。

少数民族广泛分布在我国的西北西南地区，民族差异很大。民族是历史形成的，不可能在短期之内改变民族差异。而民族问题始终是实行宪政的巨大障碍。而只有寄希望，能尽快改正鼓励民族差异的政策，多强调共性，模糊差异，促进融合。

宪政难，难在宗教问题多。

宗教问题和民族问题是互为里表，两面一体的问题。很多少数民族是全族信教的。宗教势力影响巨大。并且少数民族所信宗教很多没有经过宗教改革，这些宗教都强烈地干涉世俗生活和宪政精神是格格不入的。比如伊斯兰教和喇嘛教。而宗教改革显然是个艰巨的任务，而且有个别宗教的改革是个世界性的难题；比如伊斯兰教。

而中国要实现宪政，必须解决宗教问题。最起码不能让宗教问题拖宪政的后腿。宗教问题影响大，而宗教改革比较难，那只有依靠法律来解决。用法律来打击极端宗教势力，打击宗教神棍；要让宗教势力明白，宗教的归宗教，政府的归政府。应让宗教势力相信，人们的精神生活归上帝，归真主，归活佛上师，但是世俗的生活要归法律和政府；莫要把神抓伸太长，胆敢干涉世俗生活和世俗政治，就要遭到无情的打击。只有让宗教势力树立法律意识，不敢干涉世俗生活，才能避免其拖宪政的后腿。

宪政难，难在国土辽阔人口众多。

中国国土辽阔，人口众多。远非小国的宪政化所能相比。中国的一个中等省区的人口就相当于一个中等国家的人口，中等省区的面积也和欧洲的大国相当。中国政府首脑如果按西方国家那样搞全民选举，即使在现代化的技术条件下都是一个难以想像的事情。而且全民选举动员成本和选举纠纷解决的成本都大到难以想象；当然随着社会和技术的发展，也许我们会有更好的技术支持和更好组织技术从而解决以上问题。但是目前，我们没有更好的解决方法。

而要实现宪政，必须解决这个问题。所以我们只能在目前的情况下，尽可能地减少这个问题对宪政制度的影响。

为此，我们可以采取把问题解决在基层的办法，尽可能地减少中央政府的不必要职能；同时在中央政府的最大管理跨度下，增加省级行政区划；缩小省区面积。特别是西北民族区域的行政区划面积要尽可能地缩小。本着便于管理和风俗相近的原则，调整行政区划。但民族地区尽可能分化管理，以免影响全国形势。对此，应采取增加直辖市、特别行政区等方法缩减省区面积。

同时减少管理层级，把全国分为中央、省市区、县镇乡三个层级。中央政府和省级政府应精简机构，增加管理跨度。应增加乡镇区市的实力，弱化省县的权力，和民主化及现代化后的形势相配合。根据欧美及台湾的经验，随着经济的发展和民主化的推进，省县的行政功能在逐渐弱化，更多地起到联络上下，协调地方以及选举统计的作用。

同时应大大加强最基层政权解决问题的能力，把权力下放到基层，把问题问题解决到基层。毕竟人们更多地和基层政府打交道。

宪政制度实现后，政府的不必要职能部门会大大缩减，政府只为公民提供需要的公共服务，其他的不必要的管理职能会逐步虚化乃至取消。

因为中国目前还没有完成工业化，农民仍然占大多数，所以中国的宪政民主在现阶段，也可以称作"县政民主"。但这应该只是一种过渡形态，随着经济的发展和工业化的推进，人们必然会往乡镇区市集中，县的职能必然退化，从而把权力让渡给乡镇。但在现阶段应着力推进县政民主。以县为单位推进宪政民主在基层尽快建立。

宪政难，难在彻底地颠覆了权力授予方向。

众所周知，中国自有史以来，权力都是由统治集团通过暴力取得政权，然后再把权力自上而下，逐级授予下级。然而宪政却是由人民授权代议士制定规则，并授权人们挑选的政府首脑把政府权力授予执法者，并由人们授权的司法机构督促执法者按照代议士制定的规则进行执法。两者权力产生的方式和运作规则都完全不一致。而实现宪政的过程，就是要把这原来上下顺流的权力，颠倒成下上逆流的权力。

这个过程使现行的权力掌握者和授予者感到巨大的陌生和恐惧感。很多现行权力流转线上的官僚们都从来没有想过权力还可以这样流转，一旦权力由下而上流转，体制中人都会产生权力被剥夺的感觉。仅仅巨大的陌生感就足以促使习惯于按部就班悠然悠哉生活的官僚们全力抵制宪政民主，更何况震撼的权力被剥夺感。足以促使体制中人极尽所能抵制宪政制度。

而且这个过程有个悖论，颠倒权力流转方向，必须要由现行权力的授予者通过手中的权力推动，而权力授予者手中的权力，又是颠倒流转方向所必须要颠倒的。这个悖论让很多人束手无策。以致对和平实现权力授予方向的改变失去信心。而且中国和俄罗斯不一样，俄罗斯人口少，是先通过剧烈事变改变原权力中枢，然后把权力交给全体公民，通过公投确认新的权力中枢，然后这个新权力中枢再推动权力的新的流转。中国不存在俄罗斯的那些情况，而且即使通过改变权力中枢，这个权力中枢也会毫无疑问地被现有的官僚阶层击败。因为中国目前的官僚阶层实在是太强大了，底层不变，高层根本无力改变整个官僚系统。

难解的悖论，体制中人的抵制，庞大强壮的官僚阶层。使得宪政与原体制对接的过程难度之大超乎想象。这个问题不解决宪政制度始终是海市蜃楼，可望而不可得。

这个悖论，理论上是无法消解的。只能从下而上，逐级置换。置换过程的某些混乱也许是难免的，但是这是必须付出的。最高政治层因为要为宪政提供一个整体的稳定的社会环境和必须的权威。如果最高政治层发生混乱，这个权力流转的颠倒就没有了推力，失去了支持的环境。所以一开始通过全民选举，全民授权最高政治层来颠倒权力流转方向，在目前的情况下是不可能的，也是风险最大的。但在最高政治层稳定的情况下，下层权力流转的置换过程中造成的某些混乱是可以消解的。

理想的设计是，先进行缩省（甚至废省建州，恢复古代的州）强县（市），要在缩省的过程中强县（市），因为这个过程中打破了原有的利益格局，省级权力还不稳固，可以趁机增加县级的权力。然后再县（市）级进行宪政改革，颠倒权力流转过程。在这个过程中县（市）级政府肯定要和省级政府产生一些矛盾，但是在有中央政府提供裁判的情况下，情况不至于太混乱。然后当县（市）级宪政制度已经稳固后（当然县（市）级宪政的稳固也就大体解决了基层的矛盾，中国宪政的迫切性和危险性也大大降低，同时也为中国提供了一个稳固的基础，即无论上层怎么混乱，也不会乱及下层），然后直接启动中央政府的权利流转置换，即由县（市）级推出的民意代表，直接授权给中央政府。最后由接受人民授权后的中央政府推动省级政府落实宪政制度。

所以，打破这个悖论的理想过程是，先县（市）政府宪政化，其次中央政府宪政化，最后是省级政府宪政化。为什么要最后省级政府宪政化呢？因为和省级政府的实力和所处特殊位置有关。名义上中央政府授权给省级政府，实际上是中央政府要从省级政府获得合法性，以稳固统治基础，而且省级政府目前地域广阔、经济实力雄厚，可以说是一方诸侯，能量较大，胡闹起来，中央政府也受不了。对省级政府只有先缩小面积，弱化权力，把权力下放到县（市）级，弱化后的省级政府没有能量挑战中央权威，才不至于在宪政化的过程中发生不可控制的混乱。然而如果中央政府没有足够的权威，仍然无力大面积推动省级政府的宪政化，只有通过县（市）级授权后的中央政府，权威大大增加。并且抽空了省级政府的合法性和能量。然后省级政府宪政化的过程就会水到渠成。

如何化解体制中人的抵制情绪，如何结成统一战线解决这个问题，相信是我党的拿手好戏和看家本领。不用我等多加赘述。

宪政难，难在如何具体操作。

宪政对各级大陆政府和绝大多数民众来说都是个新鲜事物，俗话说大姑娘上轿头一回。我们都没有任何经验。就算流程确定了，可怎么操作呢？从哪里入手呢？就比如小小的县（市）级宪政化，怎么操作？这个问题如果都不能解决，上层的宪政化，我看就免谈了。这个操作手册，没有现成的。任何国家和地区宪政化过程都有其特殊性，只能借鉴不能照搬。

为了找到解决方案，揭示现状；这里我们必须实话实说，不能有任何避讳。

中国宪政化有什么特点呢？这和中国现阶段的特殊国情有关和党政体制有关。我们是共产党执政的社会主义国家，党领导一切。政府、人大、法院都在党的领导下工作，而且这三者又不是平行关系。而宪政化改革却既要体现党的领导，又要实现宪政化，政府、人大、法院要实现一定程度的分立。一个字"难"。

我们只能假设，党为了国家和民族的根本利益，愿意适当地分散权力。我们的解决方案只能在这个假设的前提下才能实行。

同时我们的方案必须要保证党的根本利益不能受到实质损害，道理很简单，任何人都有爱国情结，但是如果需要为国家献出自己的一切乃至生命，估计大部分人都不会同意。党也爱国，党也是由活生生的人组成，但要党和党员为国家和民族献出自己的一切我看也太勉为其难了。

现在，我们来分析一下现在的县（市）级政权的组织结构和特点。我们都知道，我们的政权有五套班子。即，党委、政府、人大、法院、政协。其中党委处于核心领导地位，以体现党的领导权和执政权。并且政府、人大、法院、政协，都有各自的党组，党的领导权更加巩固。再有，党管干部，党的领导权又加深了一层。再进一步，所有以上班子的领导层必须是党员，要受党的领导和党纪的约束。所以以上设计都体现了一个精神，即党领导一切。下面我们把以上五套班子的大体情况分别说明一下。

党委是领导核心，主管人事和其他重要事项。所有其他政府机构都受其领导。权力可以说无限大，什么事项都可以管。党委书记，俗称一把手；主持和领导党委工作。虽说是集体领导，但实际上是什么情况可以说众所周知。其他党委成员，一般是其他各班子的党组领导。豪华的领导阵容，使得党委权力几乎受不到任何制约。

人大名义上是最高权力机关，但又在党的领导下工作。且人大代表除近期极个别是为了维权通过人大组织条例选举上的外，其他都是由各行政事业单位指派，通过走过场式的程序而成为人大代表的。而且是兼职的，并且有很多官员兼任人大代表。人大常委会是人大的常设机构，负责主持人大的日常工作。人大的权力名义上很大，可以任免政府官员，制定相关法律法规，决定有重大影响的公共事项。但是人大会议一年只召开一次，而且时间短。所以人大的权力自然而然地集中到人大常委会手中。人大常委会主任主持常委会工作。而人大常委会主任一般是以前退休的党政一把手。美其名曰，发挥余热。

政府是行政机关，其机构众多，职能广泛，权力巨大。接受党委的领导。政府除了党委的事情不能管，其他的事情都可以管。政府的威力，每个人都有切身的感受，这里不复赘言。政府的机构都各自的党组，受党委领导。

法院是司法机关，但是中国的法院地位很是尴尬。法院受政法委领导，政法委书记有时候竟然由公安局局长兼任，这是尴尬的事情就出现了，法院院长要受公安局局长领导，并向其汇报工作。而且法院的经费人事都要受政府制约。法官由院长指定。办案的独立性大大降低。

政协是特定历史时期的产物，国共内战后为了统战，我们党召集了当时支持自己的所有力量共商国是召开政治协商会议，其后成为了一个政治协商机构。然而发展至却被称为花瓶，取其意好看不中用。目前的政协委员只是一个名誉头衔。其成员除了钦定的花瓶党成员外，就是一些工商界的大佬。

以上就是政权的五套班子的大体情况。虽说话说的有点尖刻，但却是实情。回避实际情况，是不可能对症下药的。

根据上面的介绍，我们可以得出这样的一个结论。即党委和政府权力在一级政权中权力最大；大到几乎没有什么力量可以制约。而且党委和政府关系紧密，集立法和执法权于一身，法院几乎变成政府的一个下属机构，独立性令人担忧。人大和政协沦为橡皮图章和花瓶，地位低下，权力孱弱。存在的象征意义大于实际意义。这样的政治安排，有很深很广的历史传统，也就是满清以来的历史传统和斯大林遗产的结合。这种政治安排的治理效果甚至不如清朝以前的王朝时期。那时候的独立御史制度和言官体制的制衡力量都比现在强很多。若不是现代生产力高度发达，社会根本承受不了这么样的一套政治制度。

宪政的目的就是要把权力装进宪法的笼子里，要让权力只能为人民谋福利，而不能也无力伤害人民。这就要颠覆现有的权力结构，使各种权力都有自己的边界，不能为所欲为。

为了把权力装进宪法的笼子里，就必须把权力进行拆解，交给不同的机构和不同层级的机关掌握。这就要求对权力进行纵向和横向的拆分，并明确各自的边界。纵向拆分就是要把权力在中央、省区、县市之间进行拆分，并明确各自的边界。横向拆分就是要在一个政府中进行行政、立法、司法之间进行拆分，并明确各自的边界。而且要在拆分的各部分权力中同样进行决策、执行、监督的拆分。并且在拆分时要特意加大立法、司法和监督权力的权重，以加强权力制衡，防范权力越界。

为了把权力装进宪法的笼子里，就必须打破权力的封闭性和排他性。权力的体系里必须加入人民的力量。而且人民的力量必须足够强大，强大到能够监督和制衡行政、立法、司法权力。人民若无权，分立的三权也会合流，三权分立也就变成了三权分肥。

我理想中的中国宪政下的权力架构应是，中央要权力足够大，以应付现代化挑战，但应权力边界明确；省区权力主要服务于区域经济合作的目的，其他的权力应尽量弱化虚化；县市乡镇的权力要足够大，甚至能对抗中央政府的不合理政策，以服务于广大民众，其权力边界也更应该明确，以免伤害人民。

现在我们回过头来再看如何在县市一级平稳实现宪政化。

我的设计是要让党真正和人民站到一起，和人民并肩作战共同监督政府。即：党委的阵地要转移到人大来，党委和政协一起组成人大的上院。人大上院的权力要足够大，以保证党的领导权。人大上院改革期由党委和政府其他机关的党组成员及政协成员担任，过渡期过后，要依据党内民主化的相关制度，由该地区党员选举出的党员担任；党委书记任人大上院院长，党委书记由党员或党委会选举产生。人大下院由人民按选区选举出来的人民代表担任，下院的权力也要足够大，以监督政府及其他权力机关。人大上院和下院的代表都必须是专职的人员，不得在其他政府机关任职、不得在其他商业机构任职。

人大代表要在人大机关内部成立相关的委员会，以解决相关专业问题。人大的职权如下：在掌握确切证据的情况下弹劾相关政府官员和法官，任命地方行政首脑提名的政府班子、制定政府预算、审核预算执行情况、审核地方政府报告、决定涉及地方的重大建设和事项。

地方政府和法院内部可以成立党组织，但不得干预所在机关的具体事务。地方政府首脑不以是否党员而取舍。法院法官不得参加任何政党，不得有任何政党倾向。法官任职终身制，无不法行为任何人不得罢免和弹劾法官。法官必须具有相关资格认证，经地方政府首脑提名，由人大上院任命而产生。

人大代表和地方政府首脑由党员和人民按选区选举产生。人大下院的代表，党员和非党员都有选举权和被选举权。

党内民主化要和宪政化制度改造同步进行或者先于宪政化制度化改造。地方党委书记由本地全体党员选举产生。

宪政难，难在配套制度严重缺失。

宪政化改造是一个系统工程，需要大量的配套制度的支持。比如：选举制度，选举认证制度，人大、法院、政府工作制度及人员产生制度，党内民主化选举制度，各政府机关职权划分等等。各种制度对宪政化改造的成败都有至关重要的作用。而这些制度的制定需要大量的有宪政思想的专家研究制定。考虑到转型期的混乱，这对制度的制定者有很高的素质和能力要求。

为了解决这个问题，中央政府必须组织相关专家制定相关制度。这里简单地说一下我对相关问题的一点意见。

选举制度。要详细调查科学划分选区。参选人员最后支持的选民达到一定比例可以由财政报销部分选举经费。选举要多方监票，避免纠纷；出现纠纷要有及时的纠纷调解制度。

选举认证制度。因为现代社会对参政人员的素质要求越来越高，所以政务人员和人大代表必须参加国家和本地区编纂的有关资格认证考试。通过相关资格认证的人员才有资格参加选举。这个选举认证制度可以参考科举制度，科举制度是个很好的制度。科举制度实际上就是古老的政务官资格认定制度。希望有人能对该项制度进行发掘。

党内民主化制度。党是宪政化的领导者，同时能否实现党内民主化也是宪政化的瓶颈。最好党内民主化要先于地方的宪政化，以取得宪政化的权威。

各政府机关的职权划分，应该越细越好。明确职权，并以法律的力量来确保权力不越界，并以法律来解决权力之间的纠纷。

宪政难，难在解决宪政过程的混乱。

宪政化的过程中难免出现不同程度的混乱，难免出现各种纠纷和争夺。而这些混乱和纷争必然制造出新的无序。我们不是为宪政化而宪政化，我们宪政化是为了解决政治治理中的不合理制度安排，避免这些不合理制度制造社会不公和由不公而导致的治理混乱。如果宪政化带来的是更大的混乱那就违背宪政化的初衷。也会使使人们对宪政化的功能产生怀疑，从而失去人民的支持。宪政化只能依靠中央政府和人民的力量；人民不支持，宪政化就无法推行下去。所以我们必须想办法解决宪政化过程的混乱，最起码要把宪政化产生的混乱降到最低限度。

宪政化会暂时损害现权力阶层的利益。所以他们必然要对宪政化进行激烈的抵制。这就要对权力阶层的抵抗进行有效的化解。首先要发动宣传攻势，让宪政的必要性和紧迫性做到人尽皆知。其次对于不愿继续在宪政化实现后的政府中效力的人员进行赎买，以优厚的待遇换取其退出政坛。再次对于愿意继续参政的人员给予一定的优惠，以帮助其实现政治抱负。

宪政化要有筹备期、预备期和宪政期。筹备期原权力结构不变，中央政府专门在该地区成立一个宪政筹备委员会，领导前期的宣传，机构划分，选区划分，选举训练，考试认证等等相关工作。原权力机构要配合宪政筹备委员会的工作。

预备期政府人员基本不动，但要到权力和职能划分好的宪政化的机构中从事工作。以使相关人员熟悉宪政化后的权力运行方式。以使相关人员了解自己的角色和职权。预备期间，人员依旧由上级任命。但要做好相关人员的思想工作，不愿参政的要予以赎买。不再追究以前的经济过错。并推动各项配套制度的实行。

宪政期要全面启动各种选举。推动各种选举工作，并落实相关配套制度。

为了总结经验，我们很有必要设立政治实验特区，对宪政化的过程进行详细的观察和研究。我们要研究宪政化的过程会出现哪些问题，研究各利益攸关方的反应，并找到解决问题的方案。由于中国地区差异化较大，政治实验特区要一次选取几个有代表性的县市同时进行，以获得各种约束条件下宪政化的问题和解决方案。在取得宪政化经验的基础上，再分批推进县市级的宪政化。

县市级宪政化已经不可逆转的情况下，应适时启动中央级的宪政化。中央级的宪政化方案要进行充分的讨论，并交全国人大批准。中央政府宪政化的方案应该是各方力量妥协出来的多方都能接受的方案。所以我们无法闭门造车地制定出中央政府宪政化方案。但我相信，在地方宪政化已不可逆转的情势下，在地方民意代表的参与下，上层的宪政化方案肯定能制定的比较完善。中央政府宪政化方案可以借鉴民国时期的宪政化实践。中央政府宪政化的完成标志着中国宪政化已经初步成功。

中央政府宪政化已经稳固的情况下，分批对省级政府进行宪政化改造。相信那时阻力会很小。可以用水到渠成来形容。

宪政难，难在支持力量弱小，反对力量强大。

中国历史上有很多次变法，其中有两次是社会组织形式的变革。其中有成功的也有失败的。总的来看失败的多，成功的少。而且成功的变革领袖人物下场都很悲惨。这使得所有政治人物都视变法变革为一个前途不定、荆棘丛生的畏途。但是那些变革领袖人物都得到了身后之名。人们会永远记住那些英雄的。管仲、李悝、吴起、商鞅、晁错、北魏孝文帝、王安石、张居正、康有为，以及他们的助手们就是人们永远铭记的英雄人物。正是这些英雄人物的不懈努力才使我们的社会从奴隶分封制发展到现在。并在历史的大多数时期都走在人类历史的最前沿。

这里把两次社会形态变革的变法做一个简要的说明。

第一次大变革，是奴隶分封制变革为皇权郡县制。该社会变革起于管仲变法终于晁错削藩，历经600多年。

西周社会为奴隶分封制；社会形态为贵族依爵位继承社会权力，有少量的自由民，大多数人都是在贵族的田地和政府的共田（即井田）里耕作的奴隶。贵族们不事劳作却攫取了大多数的社会财富，自由民有少量耕地，但一旦有变故，就只有卖田卖地，甚至卖身为奴。奴隶们辛勤劳作却衣不遮体、食不裹腹。随着社会发展，贵族们为了调动奴隶的积极性，便于管理；也把小块田地分给奴隶耕种，条件是要替贵族耕作大块的共田。然而后来统治者发现，凡是共田的地方粮食收成都很少，私田的地方产量都很高。无论政府的共田还是贵族的共田，都是如此。并且因为随着贵族和有功之人越来越多，大肆分封的政府发现自己的收入越来越少，财政难以为继。这样变革的动力就产生了。管仲、李悝、吴起、商鞅、晁错都是在这个变革的动力驱动下，为富国强兵、应对社会危机，而研究制度促进社会形态转变的。他们主张对没有军功的贵族剥夺爵位，对有军功的人授予爵位。并且主张"废井田，解放奴隶"，把田地分给奴隶们耕作；只要奴隶交足了地租，就剩下的都是自己的。贵族不能在随意处置奴隶，干涉奴隶的自由。

很显然，这样的变革极大地损害了作为当时政府统治基础的贵族的利益。贵族们没有军功就要被剥夺爵位，而且众多的奴隶作为自己的财产，却要无偿解放；不再像以前那样可以随意处置和买卖。这样一来，必然遭到贵族们的激烈反对。贵族们的经济实力强大，社会地位高，反抗决心也很大。所以这几百年来，社会的变革充满了激烈的对抗。除管仲、李悝得善终外，吴起被乱箭射死、商鞅被五马分尸，晁错被腰斩。变法精英的鲜血铺就了社会发展的道路。

北魏孝文帝、王安石、张居正变法，相对来说是皇权郡县制内部的调整完善。并没有从根本上触动既有权力系统和社会形态。阻力相对弱小，但对抗一样激烈。他们的变法要么半途而废，要么人亡政息。但是他们的变法都被后来的统治者所采纳，社会最后还是接受了他们的变革政策。

第二次大变革是皇权郡县制变为宪政民主制。这次变革从戊戌变法开始已经持续了100多年，至今尚远未完成。以康有为为代表的戊戌变法是离我们所处时代最近的一次有代表性的变法（也许有人不同意是最近的一次，但请保留意见）。这次变法以血腥的屠杀结尾，变法精英死的死、逃得逃。变革的阻力异常强大。因为这也是一次触及权力系统根本和社会形态转变的变革。

能给我们提供经验教训的"权力系统及社会形态的变革"的变法是"奴隶分封制变革为皇权郡县制"。因为这次变革很成功。虽然历时漫长，但毕竟其最后完美地实现了变革的目标。这里贡献最大的是商鞅变法、秦始皇统一六国和汉代的推恩令。商鞅变法在秦国实现了变奴隶分封制为皇权郡县制，秦始皇统一六国把皇权郡县制推广到全国；汉代晁错削藩后的推恩令彻底把分封制送进了历史博物馆。这里的变革成功，同最高层的鼎立支持有很大的关系。需要被变革的对象是作为统治基础的贵族阶层。

这里本人非常欣赏推恩令的巨大作用。把原本流血牺牲所难能达到的目的，竟然能作为几方都乐于接受的方案，在各方都愉快的情绪下兵不刃血完成既定的目的。真是化腐朽为神奇。这个推恩令的思路非常值得我们借鉴。变法不一定要流血。变法也可以变成愉快的郊游。

这个推恩令，目的直指分封制下的诸侯国。目的很明确，各方都很清楚这个法令的目的。但是在推恩令推进的过程中，没有你死我活的零和斗争。有的是各取所需。推恩令把自己的变革目的和需要被变革对象的需求结合了起来，顺利而出色地完成了任务。推恩令避免触及现实的权力基础，却随着时间的推进成功地解除了所要变革对象的武装。推恩令是时间换空间的杰作。

这里顺便介绍一下推恩令及其效果。推恩令是西汉王朝为了防止诸侯国坐大，在平定七国之乱后推行的一个旨在削弱诸侯国势力的法令。该法令规定，各诸侯国国王可以把自己的爵位和国家分成几份给自己多个儿子；只要把诸侯国划分方案和诸侯王名单报中央政府批准即可。诸侯国的继承权本来就是一个棘手的问题。中央政府推恩令出来后，各诸侯国的国君为了满足儿子们的需求，就只好把侯国拆分掉来分配。这样经过几代以后，诸侯国越来越小；再也无力挑战中央政府的权威。到了西汉末年诸侯国已经名存实亡了。

当代的变革也是深深触及权力基础和社会形态的变革，我们可以借鉴推恩令的思路。为变革找一个各方都接受的方案。我们不需要被变革对象付出多大的牺牲。甚至要让被变革对象觉得变革是个非常划算的买卖。这样我们的变革也完全可以变成一个愉快的郊游。

根据这个思路，我们可以对被变革对象予以特赦、赎买、纳入新政；几种可以随意挑选的方案。旧权力系统的个体都为旧制度操劳拼搏半生，旧制度是其懒以生存的生命线。这相当于旧制度对其权力系统中的每个体都有过一个承诺，即"只要遵守我的规则，就可以得到权力和利益"。但和平变革就相当于政府对其懒账，是权力中心违背当初对人家的承诺（暴力变革不存在这种逻辑）。所以政府要给予旧权力系统中的个体以非常优厚的待遇，以换取其手中的权力。

根据这个思路，我们可以为变革发行特别国债、制定特赦政策、制定旧权力系统个体从政的优惠政策，用来专门用来赎买旧权力系统成员手中的权力。这个方案相对于流血牺牲和生产力的大破坏、大衰退，从成本角度来说非常划算。变革者划算，被变革者也划算。这样我们的变革就变成了非常愉快的旅行。阻力会很小，成本会很划算。根据这个思路我们非常有希望创造"以金钱和新权力换取旧权力"的经典历史案例。

宪政难，难在时不我待。

有人把宪政改革比喻成医生给重症患者确定治疗方案，病情很紧迫，不开刀可能马上要死或者错过时机酿成更严重的病情，可开刀病人身体太虚弱，会因为开刀而丧命。这称作"重症效应下的两难政治选择"，即社会形势逼人，不改革可能就错过改革的大好时机，使和平改革成为泡影；而改革，却又发现改革的很多条件还不成熟，猝然改革会激化矛盾，使形势恶化为不可控。难，真是难。

要解决这个问题必须要对社会形势有个准确的判断。现在的社会形势究竟如何，是否到了非改革不可的地步了？现在的改革条件是否成熟，社会能否承受住宪政改革带来的混乱？这个问题必须解决。这个问题实际已经困扰了中国100多年了。我们百年前的前辈们和我们一样面对这个难解的问题，并对该问题进行了富有意义的辨析，为我们提供了非常重要的思考问题的思路。然而他们并没有看清当时的社会形势，找到解决的方法；遗憾地把这个问题留给百年后的我们。今天我们必须解答这个问题，并实现中国的宪政化。不要再把这个困难的问题遗留给我们的后人了。

百年前，救亡图存，形势逼人；然而经历两百多年的文字狱和闭关锁国的愚民政策，当时民智愚钝，而且在内外交困的形势下中央权威已经极端衰弱，政府没有足够的力量保持立宪维新能平稳进行的情况下，中国应该选择的是增加中央权威的开明专制，由开明专制政权的力量"外缓国危，内开民智"；为立宪维新提供必要支持条件。遗憾的是救亡图存，压倒一切，在各种条件都不具备的情况下开启了立宪改革，而且是高层地方一起启动。立宪一开，全国士民政治参与爆炸，出现严重政治整合危机，本来就虚弱的中央政府权威更是一落千丈；武昌首义，庞然大物便一朝瓦解。

百年过去了，我们又面临同样的问题。现在是开启宪政的好时机吗？各种宪政的约束条件解决了吗？我的回答是肯定的。现在的形势同百年前的形势有着本质的不同，现在正是启动宪政改革的大好时机，时不我待，机不可失，失不再来。我们必须尽快启动宪政化改革，以解决危机。

当今时代经过二战洗礼，国际丛林法则已经不复存在；我们再没有亡国灭种的危险。而且国际环境对我们的宪政化一直持支持的态度。国际社会不怕强大的中国，而怕失控的中国。国际社会虽不会鼎立支持中国宪政化，但也不至于处心积虑阻碍中国的宪政化。现代中国国力相对强盛，也会有效吓阻部分图谋不轨的国家。

当代中国，中央政府经济实力和权威依然很强大；政治整合能力强。能够为底层的宪政改革提供必要的支持环境。而发生在底层的逐步进行的宪政改革，不用担心因参与爆炸而发生政治整合危机。而且底层宪政化改革会大大提振国民精神，增强中央政权的权威，提高政府政治整合能力，从而形成良性循环。

当代中国，民智已开。由于现代社会资讯发达，民众获取信息异常迅捷。宪政知识及国外宪政运作方式实际已多有了解。一旦辅以宣传及底层宪政化训练，会很快适应新的制度变革。

然而如果不改革，由近三十年改革开放的经济成就而凝聚的政府权威很有可能在经济危机的打击下迅速流失。而且辉煌了近三十年的奇迹，自身的发展动力也日渐枯竭，奇迹的黄昏已若隐若现。若经济衰退，掩盖的社会矛盾就会立刻呈现出来。到那时政府只有四处救火，疲于奔命了；哪里还有精力进行宪政改革。

而一旦社会矛盾激化，很有可能会使社会形势向不可控的方向发展。中国宪政化的进程会被就此打断。中国悲剧还要重演多久？

宪政难，难在高层政治决心不坚定。

也许不当家不知柴米油盐贵，我们无法体会最高层所面临的种种困难。但是我们只知道一些常识，我们知道最高层也是凡人。人，都是自私的，名、利是人从事各项活动的驱动力。任何人都不例外。是否启动宪政变革，我想也应该有着很明确的利益计算。

以目前的情况看，驱动最高层变革决心的只有历史评价和近在眼前的危机。也就是变革的动力有两个类型：即历史评价驱动型和危机推动型。然而为了历史评价，而要承受多大的成本呢？这个问题我想只有最高政治层能算清楚了。危机推动型却是来不及算成本的，可以说不计成本的。哪种社会成本和个人成本低，我想也只有最高政治层能算清楚。

不过回顾清末新政，我想能帮助大家算清楚其中的成本和利益。这里不再多说，多说无益。

本人小草民一个。79年出生，从心理来说也差不多算是80后吧。宪政研究是本人的业余爱好。没有经过专业的训练，行文难免幼稚；并且语言尖刻。以上是我的一家之言，中国宪政化应该怎么走，我想每个热爱宪政研究的同仁都有自己的观点和方案；不对之处还望多多批评指正。这里先拜谢了。