闾小波：论近代中国宪政期成之争

        摘 要：西方政治文明中的宪政作为舶来品于清末输入中国。自20世纪初梁启超率先揭示宪政的意涵并提出中国20年宪政期成的方案以来，宪政很快由民间话语转为官方话语，宪政之期成遂成为朝野纷争的焦点。清末、民初及南京国民政府时期均发布过宪政期成的路线图，朝野围绕这一议题的论辩与对抗从未停息。宪法是处常之法，而非处变之法。于处变之际立处常之法，不仅更具挑战性，且考验着一个民族的政治智慧，而政治智慧离不开历史的积累。
        
        关键词：预备立宪；训政；宪政运动
        
        清亡民兴，启开了民国宪政努力的进程，但这一议题的由来与设置当追溯到晚清。近世以降，面临“千古未有之奇变”的中华帝国遂开始了一个由“天下”向“国家”转变的艰难历程，中国被动地卷入了与西方民族国家间的竞争。《南京条约》签订后，朝野视其为“万年和约”，故并未因此而产生具有现代性意义的回应。20年后，第二次鸦片战争导致京师沦陷，朝中有识之士遂发动了师法西洋的自强运动，其目标是富国强兵，其后30余年国人乐道“中兴”之伟业。然而，甲午一役使国人原有的期待与自信顷刻如梦幻般破灭。巨大的耻辱感催生了短命的百日维新运动。维新时期因为复杂而险恶的政治生态，维新派出于策略上的考量，其政治目标含混隐晦。进入20世纪，梁启超率先设置了一个通向现代民族国家与民主宪政的路线图，国人由此而产生了对民主宪政的期待，其后有关宪政之期成及宪法文本的设计可谓林林总总，宪政也成了20世纪前半期中国政治生活中一个经久不衰的话题。
        
        与宪政期成相伴的是宪政运动。其中影响最大的是清末立宪运动和抗战时期的宪政运动(此外还有护法运动、《新月》时期“人权派”制定约法的努力等)。然而，长期以来在革命史叙事范式下，宪政运动通常被视为一个与革命反向而行的事件。近十余年来，随着研究视角与研究方法日趋多元，国内有关清末宪政史的研究渐成显学，而有关抗战时期宪政运动的研究近年来也在升温，史学、政治学及法学界皆有涉入其中的学者①。就前者而言，标志性的成果当推侯宜杰的《二十世纪初中国政治改革风潮———清末立宪运动史》(北京：人民出版社， 1993年)。该书运用了大量史料尤其是清末报纸杂志，展现了清末立宪运动史的全貌，既有对相关史实的厘定，也有对清廷当局、立宪派客观平实的评价。微观层面的研究集中于相关的主要当事人及新政的某个领域或某个区域①。“点”上的突破，为从整体上更好地把握这一事件提供了有益的知识增量。
        
        而对清末宪政作整体性的梳理与反思②，有助于人们更确切地把握这一事件的得与失。有关抗战时期宪政运动的研究亦已引起学者的关注。围绕抗战期间的“临时国会”——国民参政会及与此相关的两次宪政运动的研究备受学界的关注，其中学术水准较高的两部专著分别是邓野的《联合政府与一党训政》(北京：社会科学文献出版社，2003年)和闻黎明的《第三种力量与抗战时期的中国政治》(上海：上海书店， 2004年)。宪政运动虽然不是这两部著作研究的重点，但作者运用大量的报刊及档案史料，详析此间政治生态的变化、剖析各派政治力量对宪政的态度，为人们加深对此间两次宪政运动的理解提供了一个有参考价值的宏观背景。
        
        自宪政成为中国的政治议题后，经过一定时期的有计划的筹备进而实现宪政目标几乎是所有主张宪政人士的共识，论辩的焦点在于设计何种宪政期成的路线图。宪政期成议题自1901年提出至1948年国民党政权的所谓“行宪”有其内在的逻辑联系，也在很大程度上反映出国人追求宪政的心路历程。已有的研究多偏重于某一宪政运动、重要人物或宪草文本，鲜有将不同时期的宪政期成之争作为一个割不断的议题从整体上加以研究。有鉴于此，本文从历史学与政治学的角度对近代中国的宪政期成之争作一梳理与分析，以期深化对近代中国宪政史的认识。
        
        一、梁启超首倡宪政并提出20年宪政期成
        
        梁启超是最早较全面而准确地界定宪法与宪政的意涵并提出明确的宪政期成时间表的思想家，但并不是使用“宪法”与“宪政”一词的第一人。近代中国思想家在对西方民主制度的诸多表征体认的过程中，对宪法的辨识时间较晚。魏源时代曾朦胧地发现西方少数服从多数的选举制及任期制。60年代以后，评介及追求议会制度的人越来越多，但甲午之前言宪法与宪政者甚少，郑观应是较早言及宪法的思想家之一。1895年他明确提出了“开国会，定宪法”的主张，稍后在诗文中多次讲到宪法。“政归立宪始文明”，“变政有先后，维新立宪纲”③。
        
        将立宪提上“国是”议程的是康有为。1898年1月康有为在上清帝第五书中，吁请光绪帝“采择万国律例，定宪法公私之分”④。6月17日，康有为上书皇上：“中国之在大地，为数十国中之一国，非复汉唐宋明大一统之时。其为治，当用诸国并列流通比较之法，不能用分毫一统闭关卧治之旧。……考泰西论政，有三权鼎立之义。三权者，有议政之官，有行政之官，有司法之官也。”传统政治的积弊是行政与议政不分，“是以手足代谋思之任”。他认为当务之急是：“开立法院于内廷，选天下通才入院办事。皇上每日亲临，王大臣派为参议，相与商榷，一意维新。草定章程，酌定宪法。”⑤但平心而论，作为维新派的精神领袖，其最迫切的政治诉求是要求朝廷开放政权，设立供官绅议政的机构(议会)，制定宪法只是其政治理想，而非当务之急。
        
        立宪，在戊戌变法期间充其量不过是维新思潮中的一个子概念，立宪成为社会思潮则是进入20世纪以后的事。戊戌政变后流亡日本留心考察日本及西方自强之道的梁启超，于1899年发表了《各国宪法异同论》后，很快将政改的重点锁定在宪法上，立宪渐成为时代思潮。
        
        旅日期间的梁启超首先感触到民族主义与现代民族国家的冲击。梁启超认为，西方世界大致也经历过一个由“天下”向国家转变的过程：“自中古以前欧洲之政治家，常视其国为天下。……近四百年来，民族主义日渐发生，日渐发达，遂至磅礴郁积，为近世史之中心点。……故今日欲救中国，无他术焉，亦先建设一民族主义之国家而已。”①与传统帝国不同，民族国家的公民应是享有民主权利的“国民”：“以一国之民，治一国之事，定一国之法，谋一国之利，捍一国之患，其民不可得而侮，其国不可得而亡，是之谓国民。”②
        
        以分权制衡为核心的宪政原则与制度安排既是西方民主政治发展的产物，也是西方民主的保护神及进一步提升民主质量的有效的制度框架。在中国传统政治文化中虽然也能找到某种制约皇权的主张，但“并不足以动摇专制政体的根本”③。仁政之施行靠的是皇帝个人德性的自觉与自律。限制国家权力和保障公民权利的宪政观念对中国人来说是非常陌生的。梁启超于1901年发表的《立宪法议》④首次较全面阐述了宪政常识。
        
        宪法者何物也？立万世不易之宪典，而一国之人，无论为君主、为官吏、为人民，皆共守之者也，为国家一切法度之根源。此后无论出何令，更何法，百变而不许离其宗者也。西语原字为the constitution，译意犹言元气也。盖谓宪法者，一国之元气也。政体之分，在王韬时期即有所谓君主之国、民主之国和君民共主之国之说，但以宪法为尺度，厘清政体之别始于梁启超。
        
        世界之政有二种：一曰有宪法之政(亦名立宪之政)，二曰无宪法之政(亦名专制之政)。采一定之政治以治国民谓之政体。世界之政体有三种：一曰君主专制政体，二曰君主立宪政体，三曰民主立宪政体。今日全地球号称强国者十数，除俄罗斯为君主专制政体，美利坚、法兰西为民主立宪政体外，自余各国则皆君主立宪政体也。
        
        有限政府是立宪政体的基本特征。
        
        立宪政体，亦名为有限权之政体；专制政体，亦名为无限权之政体。有限权云者，君有君之权，权有限；官有官之权，权有限；民有民之权，权有限。故各国宪法，皆首言君主统治之大权及皇位继袭之典例，明君之权限也；次言政府及地方政治之职分，明官之权限也；次言议会职分及人民自由之事件，明民之权限也。
        
        保障民权是立宪政体的要义与根基。
        
        民权者，所以拥护宪法而不使败坏者也。……苟无民权，则虽有至良极美之宪法，亦不过一纸空文，毫无补济，其事至易明也。不特此也，即使代代之君主，圣皆如汤、禹，明皆如高、光，然一国之大，非能一人独治之也，必假手于官吏。官吏又非区区少数之人已也，乃至千万焉、亿兆焉。天下上圣少而中材多，是故勉善难而从恶易，其所以不敢为非者，有法以限之而已；其所以不敢不守法者，有人以监之而已。……是故欲君权之有限也，不可不用民权；欲官权之有限也，更不可不用民权。
        
        囿于对皇权的敬畏或国人的接受限度，梁启超虽未明言西方立宪思想中的“普遍性恶”原则，但对必行民权的论证同样有较强的说服力。故得出了如下的结论：“宪法与民权，二者不可相离，此实不易之理，而万国所经验而得之也。”
        
        唯宪法可保国家的长治久安。
        
        专制之国，遇令辟则治，遇中主则衰，遇暴君即乱，即不遇暴君，而中主与中主相续，因循废弛之既久，而亦足以致乱。……若立宪之国，则无虑是。君位之承袭，主权之所属，皆有一定，而岂有全壬得乘隙以为奸者乎？大臣之进退，一由议院赞助之多寡，君主察民心之所向，然后授之，岂有操、莽、安、史之徒，能坐大于其间者乎？且君主之发一政、施一令，必谋及庶人，因国民之所欲，经议院之协赞，其有民所未喻者，则由大臣反复宣布于议院，必求多数之共赞而后行。民间有疾苦之事，皆得提诉于议院，更张而利便之，而岂有民之怨其上者乎？故立宪政体者，永绝乱萌之政体也。
        
        此论虽不免有“宪政万能”之嫌，但在客观上可启导国人对宪政的热情期待与无限想象，并更新传统的治乱相袭的循环史观。
        
        行宪是中国至强的必由之路，行立宪乃势所必至。
        
        抑今日之世界，实专制、立宪两政体新陈嬗代之时也。按之公理，凡两种反比例之事物相嬗代必有争，争则旧者必败而新者必胜。故地球各国，必一切同归于立宪而后已，此理势所必至也。以人力而欲与理势为敌，譬犹以卵投石，以蜉撼树，徒见其不知量耳。
        
        立宪如此重要，且势所必然，中国可否立即行宪政？梁启超观察各国宪政历史，认为行宪是有条件的，必须“慎之又慎、豫之又豫”。“日本之实行宪法也，在明治二十三年；其颁布宪法也，在明治十三年；而其草创宪法也，在明治五年。当其草创之始，特派大臣五人，游历欧洲，考察各国宪法之同异，斟酌其得失；既归而后，开局以制作之。”他强调立宪政体必待民智稍开后才能行之。那么，“今日既不可遽行，而子汲汲然论之何也？曰：行之在十年以后，则定之当在十年以前。”此论虽与其在《时务报》时期谈民智与民权的关系如出一辙，但认识视野较此前更为开阔。为此，梁启超特开列了一个中国20年宪政期成的路线图，其间应办之事如下：一、首请皇上涣降明诏，普告臣民，定中国为君主立宪之帝国。二、宜派重臣三人，游历欧洲各国及美国、日本，考其宪法之同异得失，何者宜于中国，何者当增，何者当弃。三、所派之员既归，即当开一立法局于宫中，草定宪法，随时进呈御览。四、各国宪法原文及解释宪法之名著，当由立法局译出，颁布天下，使国民咸知其来由，亦得增长学识，以为献替之助。五、草稿既成，未即以为定本，先颁之于官报局，令全国士民皆得辩难讨论，或著书，或登新闻纸，或演说，或上书于立法局，逐条析辩，如是者五年或十年，然后损益制定之。定本既颁，则以后非经全国人投票，不得擅行更改宪法。六、自下诏定政体之日始，以20年为实行宪法之期。
        
        二、清末朝廷的九年宪政期成之争
        
        如果说民间学者最早提出宪政期成问题的是梁启超的话，那么代表朝廷最早回应并钦定宪政期成方案的则是慈禧太后。义和团事变后，朝廷面临前所未有的信任危机。慈禧太后于1901年初宣布厉行“新政”，此举使朝野间的对立出现了消解的趋向。从当时舆论来看，官绅们大多不怀疑朝廷“新政”诚意，由此人们议政的言论空间越来越大。最早向朝廷进呈立宪的是出使日本国大臣李盛铎。就在梁氏发表《立宪法议》的当月，李氏上奏朝廷：“查各国变法，无不首重宪纲，以为立国基础。惟国体、政体有所谓君主、民主之分，但其变迁沿改，百折千回，必归依于立宪而后底定。”他吁请清廷，命督办政务大臣参考各国宪法，“撷诸国之精华，体中国之情形，参酌变通，会同商拟，勒为定章，恭候睿裁，请旨颁行，垂为万世法守。大纲既立，然后条目可得而言”①。
        
        1902年康有为以数百万侨民的名义上书朝廷，请下诏“立定宪法，世垂后世，立与民权，以保国祚”②。此举开民间群体上书立宪之先河。
        
        宪政始为民间话语，由于梁氏提出的宪政议题很快得到了官绅的回应，进而通过开明的官僚渐渐成为被朝廷接受的官方话语。其间，1904年爆发的日俄战争成了话语转换的关节点。当一个国家深处内忧或革命的前夜，国际议题很容易转变为国内的政治议题。斯考切波通过对法国、俄国和中国革命的比较分析发现：“跨国性关系不但会促成所有社会革命危机的出现，而且必然会有助于塑造革命的过程和后果。事实上，对所有现代社会革命而言，其原因与成就都与世界范围内的资本主义经济发展和民族国家形成的不均衡状况有着紧密的关系。”③
        
        在日俄战争初期，由上海立宪派人士主导的报刊就大肆渲染日俄对决就是立宪政体与专制政体、黄种与白种优劣的较量。以这场战争的胜负来验证政体及人种之优劣，不仅说明自近代以来由于中国自强的努力受挫，民族自信心受到重创，也表明中国推行宪政的内驱力尚未集聚。1905年5月沙俄战败，谜底揭开后，立宪获得了学理与事实上的正当性。同年7月，朝廷决定派大臣出国考察宪政，宪政话语之转换遂告完成。
        
        在朝野基本达成“救危亡之方只在立宪”的共识基础上，同年7月2日，张之洞、袁世凯、周馥就联名奏请朝廷于12年期成宪政④。7月16日，清廷下达考察政治谕，派员分赴东西洋各国考求一切政治，以期择善而从。五大臣历时半年，先后考察了15个国家，他们传回的信息是立宪有百利而无一害。载泽等人在考察途中，便迫不及待地吁请朝廷“期以五年改行立宪政体”⑤。而端方考察回京后，上奏朝廷，建议预备立宪以15-20年为期⑥。1906年9月1日，清政府发布了预备立宪的上谕，宣布仿行宪政：“各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，君主一体，呼吸相通。……今日惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。”⑦次日即成立官制编制馆，期成宪政成了王朝的国策。
        
        然而，朝廷接下来的所为令朝野大失所望，慈禧太后拒绝对中央官制进行具有实质意义的改革，不满情绪迅速在全社会弥散。在杨度的鼓动下，湘省青年率先以群体的姿态表达了强烈的宪政诉求。1907年9月湖南宪政讲习会选派熊范舆、雷光宇、沈钧儒等为代表自长沙赴京，将有百余人签名的请愿书交都察院代奏。请愿书开宗明义，痛陈开民选议院之必要：“国家不可以孤立，政治不可以独裁。孤立者国必亡，独裁者民必乱。……中国国家所以成为孤立，政体之所以成为独裁者，皆由于无民选议院之所致耳。”①请愿书明确要求朝廷于一、二年内即开民选议院。年底，宪政公会、政闻社、预备立宪公会和宪政研究会等酝酿成立“国会期成会”，次年7月12日在沪宣告成立，19日致电宪政编查馆，要求立即宣布召开国会的“最短年限，以安民心”②。
        
        面对速行宪政的舆论压力，1908年8月27日，朝廷终于有了一个明确的承诺，颁布《九年预备立宪逐年推行筹备事宜谕》和《宪政编查馆资政院会奏宪法大纲暨议院法选举法要领及逐年筹备事宜折》，并声明：“宪法者，国家之根本法也，为君民所共守，自天子以至庶人，皆当率循，不容逾越。”依据《逐年筹备事宜清单》，各年应办之事及负责部门如表1。
 

        
        平心而论，这是一个详实有序的宪政期成方略。对一个素无宪政资源，专制传统延续数千年的国家来说，以九年建成宪政，可谓神速。然而，内忧外患日蹙，加之排满民族主义思潮日益弥张，朝廷行宪政的诚意受到越来越多的质疑，宪政期成问题很快便由有序的、理性的制度供给转为数目字之争。而先前梁启超的20年、张之洞等人的12年、五大臣的5年，已为随之而来的数目字之争埋下伏笔。
        
        其实，自中国由天朝降为万邦之一之日起就期盼能傲视环宇。百日维新期间康有为就急切期待中国早成“霸业”。“欧美以三百年而造成之治体，日本效欧美，以三十年而摹成治体，若以中国之广土众民，近采日本，三年而宏规成，五年而条理备，八年而成效举，十年而霸业定矣。”①革命青年陈天华基于“创始者难为功，因袭者易为力”的逻辑，认为“中国醒悟之后，发奋自雄，五年小成，七年大成。”中国人“具有大和民族与条顿民族之所长”，“以欧美数百年始克致者，日本以四十年追及之，吾辈独不能以同此例求之乎？”②
        
        的确，历史上不乏成功的赶超者。“八百三十年，日耳曼不尝败于法国乎？不三十年，洒耻复亡，蔚为强国。八百六十余年，法兰西不尝破于德国乎？不二十年，救敝扶伤，褎然称富，论世之士，谓其较拿破仑之日为逾强也。”然则，在秉持有限理性的严复看来，以当下中国“民智之已下，民德之已衰，与民气之已困耳，虽有圣人用事，非数十百年薄海知亡，上下同德，痛刮除而鼓舞之，终不足以有立。”③当然，在这样一个太需要激情的时代，严复的立场显然是不合时宜的。朝廷的九年期成宪政国策甫问世，遭致的批评远远多于赞誉，民间零星的及有组织的抗议此起彼伏。及1909年各省咨议局成立(次年资政院在京成立)，立宪派有了合法而强固的政治地盘。随着局际间的沟通与聚合的加深，立宪派以咨议局为据点，先后发动了四次声势颇大的要求速开国会的请愿④。
        
        国会请愿运动的初衷虽未能达到，但通过请愿使碎片化的立宪派人士得到进一步的整合。随着国人社团意识的增强，立宪派也自觉地发挥政治团体的力量。在他们的外围还有一批开明的督抚及驻外使臣。作为此次宪政运动的精神领袖梁启超，向朝廷发出了最为强烈的警告：“国民所以哀号迫切，再三吁诉者，徒以现今之政治组织，循而不改，不及三年，国必大乱，以至于亡，而宣统八年召集国会，为将来历史上必所无之事也。”⑤他号召全国人民：“今日人生第一大事，舍请愿国会，岂有他哉！”⑥
        
        制宪即规范政府与公民的权力与权利。在这过程中有分歧、对抗，也会有妥协、协商。当朝野在开国会问题上形成只有对抗而无妥协的僵局时，朝廷主导制宪的合法性就会受到质疑。立宪派人士正越来越失去耐心。1910年8月15日，请愿代表团决定采取更为强硬的措施，改代表上书为全民请愿；国会不开，各省咨议局不承认新的租税，切断中央的财源；不达目的，各咨议局同时解散⑦。面对朝野前所未有的开国会的压力， 11月3日摄政王载沣召见会议政务处王大臣垂询讨论，议定开国会的期限。会上议定1913年开国会。次日，载沣颁发上谕，并说此次缩短年限，已经折衷至当，一经宣布，万不能再议更张。载沣还令各省请愿代表即日散归。
        
        朝廷提前三年开国会的决定并不能使人相信其立宪的诚意，此时数目字的变化正变得无关紧要。颠覆朝廷正成为排满民族主义者与民主主义者共同的追求与期待。中国社会正处在一个揭竿待发的前夜，不期而至的保路运动与武昌起义则是升腾的两颗发起总攻的信号弹。其后，朝廷匆忙颁布的《重大信条十九条》，看似有放弃皇权中心主义的诚意，但已到了“人之将死，其言也善”的时刻。
        
        三、民初宪政不期而至及继起之护法之争
        
        革命之前，人们总是对革命充满太多的想象与期待。“革命这一现代概念与这样一种观念是息息相关的，这种观念认为，历史进程突然重新开始了，一个全新的故事，一个之前不为人所知、不为人所道的故事将要展开。”①清亡，是终结了一个专制的王朝，还是扫除了中国民主宪政的主要障碍并启开了一个新的时代？很多人对此作出了不加区分的肯定回答，革命领袖孙中山尤为典型。1911年12月29日孙中山在上海宣布：“今民族主义、民权主义二者虽已将达，而欲告大成，尚须多人之努力。”②1912年3月3日同盟会修改章程：“本会以巩固中华民国，实行民生主义为宗旨。”③三民主义的政纲改成一民主义。南北议和期间传来清帝逊位的消息，孙中山宣布：“从此帝制永不留存于中国之内，民国目的亦已达到。”④所谓“民国已达到”，如果仅从“总统”取代了“皇帝”这一政治符号来看或许说得通，但从宪政制度建设来看悬念尚在。
        
        宪政当然是民主主义者孙中山追求的政治目标，早在1906年孙中山制定的《中国同盟会革命方略》中就把“建立民国”的“次序”分为“循序以进”的三个时期：军法之治，“为军政府督率国民扫除旧污之时代”，时间为三年；约法之治，“为军政府授地方自治权于人民，而自总揽国事之时代”，时间为六年；宪法之治，“为军政府解除权柄，宪法上国家机关分掌国事之时代”⑤。这其实也是一个为期九年的宪政路线图。然而，从国会请愿、保路运动、武昌起义、清帝退位，再到南京临时政府的成立，通往革命目标的进程异常迅速、顺利，看起来原先设想的三年“军法之治”过于保守了。既然如此，还需要经过六年的“约法之治”吗？此时浑身洋溢着政治浪漫主义与乐观主义的孙中山将民主宪政之达至看成与推翻清廷一样容易，即所谓“毕其功于一役”。只要经过十个月的约法之治，即可开国会，制定宪法，实现宪政。在让位之前，孙中山倾其心智制定《中华民国临时约法》，“约法”一词看似循着当年设想的建国“次序”，但此前并无三年军法之治，而“约法”的有效期也只有十个月。临时大总统袁世凯必须在十个月内召集国会，制定宪法。
        
        孙中山是带着宪政速成的乐观期待辞去临时大总统一职的，然而其后政局的走势给了孙中山的政治浪漫主义以无情的嘲讽与打击。“宋案”及“二次革命”失败后，作为中国之“华盛顿”的孙中山被迫流亡日本。1914年8月孙中山改国民党为中华革命党，并重提建国程序。“本党进行之秩序分作三时期，一、军政时期，此期以积极武力，扫除一切障碍，而奠定民国基础。二、训政时期，此期以文明治理，督率国民建设地方自治。三、宪政时期，此期俟地方自治完备之后，乃由国民选举代表，组织宪法委员会，创制宪法；宪法颁布之日，即为革命成功之时。”⑥
        
        此建国“秩序”与同盟会时期的建国“次序”看似相似，其实有重要的差别。二次革命失败后，悲观情绪在革命党人内部扩散。有鉴于此，《中华革命党总章》要求党员必须“以服从命令为唯一之条件。凡入党各员，无论其前隶何党，无论其党籍之新旧，必须其宣誓服从，毫无疑义而后可”⑦。涣散的革命党没有战斗力，但过于集权的革命党又没有凝聚力。将“约法之治”改“训政时期”，表明在孙中山那里不仅对国民行使民权能力的不信任，对党员的素质也很有保留。从军政到训政，孙中山是唯一的革命领袖与民主教父。
        
        历史通常不是一元或单线的，政治人物也通常表现为多面性。其后，孙中山的政治活动并非始终坚守这一建国“秩序”，他又将维护《临时约法》视为中国民主宪政期成的另一可行的路径。袁亡段起。段祺瑞、黎元洪等迫于舆论和时势，宣布恢复《临时约法》和国会，孙中山轻信段祺瑞就像当年轻信袁世凯一样。在袁氏亡命的次日，孙中山在沪发表谈话：“若今后南北各执权者能一秉至公，尊重约法，拥护共和，去其争权夺位之私心，革其武力干政之恶习，以爱国之真诚，和平之精神，致力于奠定国基，建设国政之事业，则袁死而中国真可大治。”①
        
        话音刚落，段、黎等辈便开始践踏约法和国会，孙中山遂发动了持续6年的护法运动。他认为：“约法与国会，共和国之命脉也，命脉不存，体将安托？”②约法的效力与宪法相同。“宪法者，国家之构成法，亦即人民权利之保障书也。”③“我们有了良好底宪法，终能建立一个真正底共和国家。”④在他看来，欲巩固共和，必须维护宪法的绝对权威，舍此别无他途。从信袁到讨袁，从信段到讨段，支配孙中山政治行为的正是视约法为立宪之前提。
        
        经由这一系列的失败及目睹五四运动的兴起，孙中山对军阀政客的认识更进了一层，对原先借军阀力量来“护法”的路径产生动摇。1919年10月他在一次演讲中说：“吾人欲救民国，所可采者惟有两途：其一，则为维持原状，即恢复合法国会，以维持真正永久之和平也；其二，则重新开始革命事业，以求根本改革也。”什么是“根本改革”呢？“南北新旧国会，一概不要它，同时把那些腐败官僚、跋扈武人、作恶政客，完完全全扫干净它，免致它再出来捣乱，出来作恶，重新创造一个国民所有的新国家。”⑤
        
        为了“重新革命”，孙中山转而将精力集中于党的组织建设和心理建设上。历次失败，从反面教育了孙中山，要建立理想的共和国，必须依靠一个有革命理想的政党及受党领导的军队。1919年10月10日，孙中山发出通告将中华革命党改为中国国民党。党的改组仍未改变孙中山护法的政治目标。1920年10月，随着粤系军人、原同盟会会员陈炯明回粤征桂成功，国民党恢复了对广州的控制权。孙中山再次离沪回粤，重新组织中央政府，开始组织第二次护法运动。然而，军事强人陈炯明与孙中山各有所图，政见相左。此次北伐以孙中山被迫下野而告终。其后，因共产国际与苏俄因素对中国政治的介入，孙中山作出了“以俄为师”、“联俄”与“容共”的政治抉择，并着手改组国民党。1924年1月4日孙中山召开大本营政务特别会议，会上有人提出应继续护法事业，他愤然相告：“现在护法可算终了，护法名义已不宜援用。因数年来吾人护法之结果，曹、吴辈毁法之徒，反假护法之名恢复国会。北京国会恢复之后，议员丑态贻笑中外，实违反全国民意。……今日应以革命精神创造国家，为中华民国开一新纪元。”⑥
        
        众所周知，护法者，护《临时约法》也。但孙中山对该约法并不满意，他的理想是五权宪法。早在1906年他就提出：“将来中华民国的宪法是要创一种新主义，叫做‘五权分立’。”⑦对这种“新主义”，当时“大家觉得这个事情很奇怪，以为兄弟伪造的”⑧。这表明“新主义”并非人人都接受，他本人也未及深入阐述。1921年4月他在广州教育会以“五权宪法”为主题，对此作了深入浅出的讲解，并对临时约法公开表示不满：“在南京所订民国约法，内中只有‘中华民国主权属于国民全体’一条是兄弟所主张的，其余都不是兄弟的意思。”①既不满之，何故护之？孙中山在1923年对此作了进一步的解释：制定约法时，孙中山“格于群议，不获执革命方略而见之实行”②，遂退而以北方服从约法为议和的前提条件。孙中山在民国元年果真想按先前的《革命方略》达致宪政的目标吗？这与其说是事实，不如说是后来想起来很懊恼，或为重新回到建国三阶段找一个铺垫。1924年4月，孙中山手书的《国民政府建国大纲》又重申“建国之程序”：军政、训政和宪政。但孙中山并未给自军政时期至宪政期成设定一个明确的时间表，亦未提及训政时期是否要制定约法。这给南京国民政府时期的宪政期成之争留下了一个纷争的空间。
        
        四、南京国民政府时期的宪政期成之争
        
        1928年8月，国民党在南京召开二届五次中央全会，宣告自1925年7月广州国民政府宣告成立，为期三年军政时期已经结束，中国进入训政时期。10月3日，国民党中央执行委员会第172次常务委员会通过《训政纲领》和《中华民国国民政府组织法》，是为训政初期国家政治制度安排的两个重要文件。在孙科、胡汉民等拟定《训政纲领》的说明中称：“夫以党建国也，本党为民众夺取政权，创立民国一切规模之谓也。以党治国者，本党以此规模策划训政之效能，使人民自身能确实运用政权之谓也。”③
        
        1929年3月，立法院院长胡汉民在国民党“三大”开幕词中阐述训政的要旨：“所谓训政，是以党来训政，是以国民党来训政。在训政时期中，国民大会的政权乃由本党的全国代表大会代行。”为了将来实现宪政，“最重要的就是要靠实现总理所详细规定的地方自治了。地方自治实在是人民的一种基本团结、基本组织。有了这个组织以后，众人才能变成人民，才能谈到一切民权的行使。”④“三大”通过的决议案讲得更为明了：“总理遗教确认由国民革命所产生之中华民国人民，在政治的知识与经验之幼稚上，实等于初生之婴儿；中国国民党者，即产生此婴儿之母；既产之矣，则保养之、教育之，方尽革命之责；而训政之目的，即以保养、教育此主人成年而还之政，为其全部之根本精神。”⑤此为训政时期“以党治国”、“一党专政”体制之确立。
        
        训政是否有必要？胡汉民称：“在这个时期假如我们不能尽训导的责任，就会使民权失了基础，再蹈民国元年的那种只有虚名，并无实际的共和之覆辙。”⑥中外在历史经验反复证明，民主如果仅体现在制度设计层面，而民众的责任与权利、自由与法律意识等若还停留在传统的子民阶段，民主制度是无法运作的。从这个意义上讲，国民党的训政逻辑确有部分的现实依据，但它又与中国传统政治文化中君臣、君民关系，以及民本主义中的“牧民主义”有割不断的联系。既然民智未开，“何以同一人民一入党籍便显分能训与被训呢”？⑦将国民党预设为一个具有排他性的民主的导师，由“贤”去训“不肖”，党的缔造者孙中山被推崇为一个至诚至善的民主教父，其遗教为民主及治国的圣经，这无疑与民主宪政的价值相悖。
        
        接下来围绕宪政期成的争议主要有以下几个重要的议题，一是训政时期要不要制定国法？二是在正式宪法颁布之前，拿出一部什么样的宪法草案供国民讨论？三是训政的期限应是多少年即宪政何时期成？
        
        第一，要不要制定临时国法？
        
        国民党“三大”上通过的《根据总理教义编制过去一切党之法令规章以成一贯系统，确定总理主要遗教为训政时期中华民国最高根本法案》及《对于党、政府、人民行使政权治权之实际分际与方略》规定：“举凡国家建设之规模，人民、民权之根本原则与分际，政府权力与其组织之纲要，及行使政权之方法皆须以总理遗教为依归。”①这里所谓“最高之根本法”实是党意志的体现，是以党义代替国法，这引起自由派知识分子的强烈不满。
        
        既然要训练民众行使民权，总不能无法可依。胡适为代表的“人权派”随后就呼吁制定约法：“在今日如果真要保障人权，如果真要确立法治基础，第一件应该制定一个《中华民国宪法》。至少，至少，也应该制定所谓训政时期的约法。”“快快制定约法，以保障人权！”②“人权派”有关宪政的诉求遭到当局的驳诘和查禁，但博得民主派人士的同情与支持。国民党元老蔡元培特致函胡适：“大著《人权与约法》，振聩发聋，不胜佩服。”③随后上海、天津、武汉等地的报刊纷纷刊载讨论立宪或实施约法的文章，形成了一股不小的民主宪政思潮。
        
        1931年4月24日，国民政府颁布了《国民会议组织法》，规定出席国民会议者除各地选出的代表外，国民党中央执、监委、国民政府委员也得出席，国民党中央候补执委、监委及国民政府各部会首脑可列席会议。如此安排，是要体现国民党的执政党地位。该组织法对国民会议的法律地位、有何种权力、是常任还是一次性机构等均未作规定，这当然不是疏漏。5月5日，有447名代表参加的国民会议在宁召开， 12日国民会议三读修正通过了《中华民国训政时期约法》，6月1日由国民政府颁布，即日生效。
        
        《训政约法》的体例与现代宪法大致吻合。该约法在确认《训政纲领》中的主要内容的前提下，对“人民之权利与义务”作了详细的规定，计有21条之多。凡此，与南京临时政府所制定的《临时约法》内的人民的权利与义务大致相同。《训政约法》在人民的五项自由权后面均加上“非依法律不得停止或限制之”，而《临时约法》在《人民》一章的最后也有“本章所载人民之权利，有认为增进公益，维持治安，或非常紧急必要时，得以法律限制之”。问题是现在的国民党独享制定“停止或限制之”法律的特权，这为国民党限制民权、排斥其他党派预留了巨大的空间。正如人权派代表人物罗隆基所揭露的：“一切一切的自由‘依法律都得停止或限制之’。左手与之，右手取之，这是戏法，这是掩眼法，这是国民党脚快手灵的幻术。”④
        
        《训政约法》作为宪法公布前国家的根本大法，有总比无好。就连罗隆基也不否认：“好法律胜于恶性法律，恶法律胜于无法律。”约法生效之日，国民政府发表的宣言称：“政府当率文武官吏遵守约法，奉行约法。约法所禁止者，罔敢逾越；约法所督促者，罔敢懈怠。尤望我全体国民共明此志，养成守法之习惯，培植法治之精神，对此国家基本大法，一致以全力拥护。”⑤如果国民党当局真正循此路径去努力，也许能接近“养成守法之习惯，培植法治之精神”。然而，中国自古以来，法治传统贫瘠，更何况蒋介石政权并不想放弃个人独裁的施政理念。正因为如此，《训政约法》颁布后，中国的人权记录并无根本好转。国民党内的异议派人士伍朝枢一针见血地指出：豪强专横，官吏恣肆，对于人民自由，任意蹂躏，往往无故加以拘禁；拘时固不经法定手续，拘后则审讯无期，又不开释，致令人久羁囹圄，呼吁无门，即有戚友营救，而除请托及贿赂外，更无途径可寻。其结果有不宜宣布理由而迳予释放者，亦有始终拘禁而不释放者，甚至擅处私刑者。似此黑暗情状，计惟吾国历史上所谓乱世或欧洲中古时始有之。①国人对训政及训政纲领之不满，自然要将希望寄托在宪法草案的内容上。
        
        第二，宪法草案之争。
        
        《建国大纲》及《训政约法》均承诺在训政期内制定宪法草案。宪法草案的内容遂成为朝野纷争的焦点。1932年12月20日，在国民党四届三中全会上通过了孙科等27人联署的“集中国力挽救危亡案”：拟定于1935年3月召开国民大会，“议决宪法，并决定宪法颁布日期”；又，令“立法院应速起草宪法草案发表之，以备国民之研讨”②。旋即成立了由著名法学家和贤达40人组成的宪法草案起草委员会，新任立法院院长孙科任委员长。1933年6月，在孙科指导下，由吴经熊拟就的宪法草案初稿完成。孙科提议，以吴氏私人名义发表，征求各界意见。宪草体现了“宪法起草委员会”先前确立的原则： (1)规定总统、副总统由国民大会选出。军人非退职者，不能当任。(2)总统为国家元首，不直接负行政责任，任期四年，不得连任。(3)行政院长由总统提名经立法院同意任免。(4)省长民选。在县未完成自治前，省长暂由中央任命。初稿一经公布，围绕总统制与内阁制、总统的任期等展开了激烈的争论。3月1日，立法院将宪法起草委员会数度修改的宪法草案初稿全文刊登在《中央日报》上，征求国人意见。1934年11月9日立法院将议订的《中华民国宪法草案》呈报国民政府。年底，在国民党四届五次中央全会上提出原则性的修改意见，1936年5月1日立法院将第二次议订的《中华民国宪法草案》呈送国民党中央，经国民党中央审定通过，并提交国民政府于1936年5月5日公布(又称“五五宪草”)。
        
        历时三年半完成的宪草，从学界及民间参与讨论的程度审之，开放度是空前的，但并不能削弱国民党高层在宪草修订过程中的绝对主导权。“五五宪草”不仅将内阁制改成了总统制，而且是总统高度集权。总统任期为六年，连选得连任一次。总统对国民大会负责，国民大会任期六年，每三年由总统召集一次会议。如此众多(2000多人)的代表，开会如此之少，必然会出现“负责者何从负责？问责者何从问起？”的尴尬局面。如此“还政于民”，结果将是有名无实。宪草规定“中华民国为三民主义共和国”，这又等于宣布不以三民主义为政治信仰的政党将失去合法性。故时人批评，此宪草是假民治之名，行续行党治之实。
        
        来自其他党派及舆论对“五五宪草”的批评，不久在体制内得到表达。在1939年9月国民参政会一届四次会议上，七项提案中有多项与民主宪政相关。其中最直截了当的是左舜生、张君劢、章伯钧(领衔)等36人的《请结束党治立施宪政以安定人心发扬民力而利抗战案》。面对有“战时国会”之称的国民参政会的压力，根据会议决议，国民参政会议长蒋介石指定包括黄炎培、张君劢、左舜生、罗隆基、钱端升、褚辅成、董必武等19人组成了国民参政会宪政期成会，任务是协助政府完成制宪工作。一批自由主义者获得了宪政的话语表达权。
        
        1940年3月20日，宪政期成会完成了提交国民参政会的修宪方案——《国民参政会宪政期成会提出中华民国宪法草案(“五五宪草”)之修正案草案》(简称“期成宪草”)。同时，宪政期成会还委托黄炎培和张君劢分别起草了《宪政期成会报告书》和《宪政期成会提出〈中华民国宪法草案修正草案〉说明书》作为向国民参政会的报告文件①。
        
        由自由主义者主导的“期成宪草”与国民党主导的“五五宪草”相比较，前者信奉代议制和权力制衡，后者则推崇总统集权制。“期成宪草”所作的重大改动是设立国民大会常设机构——“国民大会议政会”，使虚置的国民大会成为名副其实的国家最高权力机关。
        
        议政会的权力既包括其中一部分本属国民大会，如“议决戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案”，“复决立法院所议决之预算案、决算案”，“创制立法原则并复决立法院之法律案”，“受理监察院依法向国民大会提出之弹劾案”等；也包括国民大会议政会本身通常情况下行使的职权，如“对行政院院长、副院长、各部部长、各委员会委员长提出不信任案”，“对国家政策或行政措施，得向总统及各院院长部长及委员会委员长提出质询，并听取报告”，以及“接受人民请愿”、“总统交议事项”和“国民大会委托之其他职权”等。
        
        此种制度设计明显是仿效西方的分权制衡，而与孙中山的“权能分治”的制宪思想相左。孙中山的宪政设计是用人民的四个政权(选举、罢免、复决、创制)，来管理政府的五个治权(行政、立法、司法、考试、监察)，后者向前者负责，接受前者的监督，以突显“主权在民”的原则，排斥相互制约关系。而现代西方民主宪政的历程昭示了这样一个真理：“为了保障自由，只是把权力简单地划分是不够的，还必须使分开的权力在其活动时能互相监督、牵制和制约。”②分权制衡是“西方立宪主义全部格局的核心”，“将权威分散于不同的决策中心，这是与极权主义和绝对主义相对立的”③。如果循此思路制宪、行宪，势必斩断了一个领袖、一个政党、打天下坐天下的政治逻辑，故1940年4月初当“期成宪草”提交国民参政会一届五次会议讨论时，蒋介石明确表示设立议政会是“袭取欧西之议会政治”，与五权宪法“完全不和”，“对执政之束缚太甚”，是“不能施行之制度”④。以中间党派等自由主义精英为主体所作的宪政努力在强权面前又一次无果而终。
        
        宪草之争显示了民间力量与国家权威之间非对等的博弈，凭借媒体，此种压力虽呈上升趋势，但不足以动摇国民党的集权及主导政治的优势地位。这在训政期限之争乃至“宪政”及蒋介石退台后的所为中同样得到验证。然而，此种优势地位并不能增强国人对其的政治认同感。
        
        第三，训政期限之争
        
        1929年国民党三届二次会议通过《训政时期之规定案》，明确规定训政时期为六年， 1935年完成。国民党内不仅军事上派系林立，政治上也存在严重的派系对立，其中也不乏具有一定民主宪政取向的追求者。因此，要求结束训政，实施宪政的压力不仅来自体制外，体制内也时有此类呼声。1931年底，国民党四届一中全会上通过了“缩短训政，行宪政案”。有着美国教育背景的孙科在国民党四届一中全会闭幕词中大声疾呼：“以党救国并非以党专政来支配国家，使中华民族永远在党的训政之下讨生活，是要实现宪政，使人民能够运用直接民权，完成民主政治。训政不过是一种革命的手段，宪政才是革命的目的。这是我们党的唯一使命。”⑤当然，孙科的宪政并非是要国民党放弃执政权或推崇多党轮替。他称一党执政的苏俄也是宪政国家，并断言，实施宪政，“国民党必能受全国人的拥戴，国民党的政权，一定可以更加稳固的”⑥。此论颇似清末出国考察宪政的五大臣向朝廷的说辞。
        
        1935年是国民党兑现“还政于民”的最后一年。自由派人士不时提醒当局：“六年结束训政的期票，如今到期了，到期就应兑现。”①年底，国民党召开的第五次全国代表大会却给出一个似是而非的答复。
        
        自训政开始之后，内忧外患，接踵而来，全党精力，悉用于救亡图存，无暇及于训政工作。故至训政时期届满，而地方自治尚未能如期完成，此诚本党所引为遗憾者也。为今之计，苟延长训政时期，则使党失信于民；苟贸然如开国民大会，实施宪法，则宪政之基础未立，国家之根本未固，躐等求功，亦非国家前途之福。本党处此两难关头，惟一出路，剬在一方如何能避去训政之名，而他方却能收训政之实。诚欲如此，则惟有在训政与宪政之间另划出一过渡时期，承上启下，以竟全功。②
        
        此过渡期名为“宪政开始时期”。会议决定，次年召开国民大会。然而，其后国民党则是一而再、再而三地推迟召开国大及制宪的时间表，训政时期长达20年，这无疑引起民主派人士的强烈不满。训政期间国民党七次宣布召开“国大”及借故延期情况详见表2：