改革与开放
李院林 陈国权：大部门体制改革的实质与突破
发布时间：2009-05-13 00:02
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[摘 要]大部门体制改革是我国30年来前五次体制改革的延续，是在已有体制改革基础之上的一次纵深发展。前五次体制改革由于所处的时代背景不同，经历了五个不同的阶段，即改革的摸索期、探索期、发展期、深化期和稳定期。本次改革将进入稳中有进的第六发展阶段。本文认为，大部门体制是大责任制、大职能制、大服务制和小政府制“四位一体”的有效制度安排，其改革能否取得成效，有赖于五个方面的突破，即改革的性质、主体、对象、决策机制以及成果的保证。[关键词]行政体制；机构改革；大部门体制；中央政府
改革开放30年来，中央政府主导的大规模行政机构改革迄今共有6次。改革的频度之繁、力度之大、程度之深构成了近30年机构改革的鲜明特点，但是，改革的效度尚未充分彰显出来。第六次机构改革在总结既往改革经验教训的基础上，提出了推行大部门体制(亦简称大部门制或大部制)的战略构想。那么，什么是大部门体制？或者说大部门体制的实质是什么？大部门体制能否解决以往行政管理体制和机构改革所未解决的问题？大部门体制的顺利实现需要从哪些层面取得突破才得以可能？这是实行大部门体制首先需要破解的基本理论问题。如果在这些基本理论问题上没有达成共识，那么，以建立大部门体制为主题的第六次机构改革可能很难摆脱重蹈旧辙的命运。
一、1982年以来行政机构改革的成就与局限
本次体制改革不仅是先前五次改革的逻辑延续，同时也是对先前五次改革存留问题的历史突破。因此，在研究大部制改革之前，有必要回顾并梳理一下1982年以来前五次机构改革的成就与局限。近年来，学界对机构改革一直进行着动态的跟踪研究，并且取得了丰富的理论成果。李景鹏(2005)在诊断1982-2003年5次机构改革的经验教训后，直陈“要想使政府机构改革能够真正大踏步前进，必须从根本上去掉官本位和追求小团体利益”[1]的改革建议。
同年，吴江(2005)在梳理前5次机构改革的历史发展脉络后，认为“理顺公共权力关系是机构改革的难点”。[2]陈天祥(2008)在肯定前5次改革的成果后，提出了“大部门制、转变政府职能以及决策、执行、监管适度分离”[3]的设想。李军鹏(2008)指出本次改革的方向是改变目前适应计划经济体制的“小部门体制”，实行市场经济条件下的“大部门体制”。[4]贾凌民、胡仙芝(2008)讨论了大部门体制与政府职能之间的勾连问题。[5]鲍静、解亚红(2008)在将机构改革分作三个阶段的基础上，从五个方面阐述了大部门体制的改革策略。[6]早些时候，张志坚(1998)总结了1982-1993年3次机构改革的经验教训，其结论是1998年的改革依然是一次过渡性的改革，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，将不断深化机构改革，并将逐步建立起办事高效、运转协调、行为规范的政府管理体系。[7]此前，谢庆奎(1997)也回顾了前3次机构改革，并对行政机构改革的长期性进行了展望，他认为行政机构改革没有摆脱行政人员的消极循环、行政机构的合分循环以及行政权力的收放循环三大“循环圈”的主要原因有“体制失误、认识偏差和心理误区”。[8]学界的理论成果对我们全面考察历次机构改革的成效与局限不无裨益。为直观起见，在上述研究成果的基础上，我们将1982年以来的6次机构改革相应地划分为6个阶段，即摸索阶段、探索阶段、发展阶段、深化阶段、稳定阶段以及稳中有进阶段，并逐一对每个阶段的改革成效与局限进行评述。
改革的摸索阶段。1982年国务院机构改革是“文化大革命”结束之后第一次大规模的行政机构改革，国务院组成部门裁减39个，从原来的100个部门大幅度缩减为61个，精简幅度近40%，力度之大为改革开放30年来之最。这次机构改革的时代背景，对应着党的工作重心的转移，即党的工作重心从“阶级斗争为纲”转移到经济建设上来。经济建设时代的到来，对政府职能提出了完全迥异于政治统治时代的全新要求，中央政府部门必须顺应新形势的发展而作出相应的改革和调整。但是，由于党的治国理政经验和能力在“文革”中遭受了强烈的冲击和严重的削弱，加之改革的理论准备明显不足，从而使得1982年的机构改革和十一届三中全会开启的改革开放之轮一样，在实践中“摸着石头过河”。
改革的探索阶段。1988年国务院机构改革是计划经济体制下最后一次集中性机构改革。改革之斧同样砍向膨胀的行政队伍、臃肿的行政机构和扩张的行政权力。改革之初，国务院组成部门从1982年的61个已悄然反弹至67个，因此，本次改革在一定程度上可以看作是对上次改革成果加以巩固的一次尝试，国务院部委从67个削减为60个，基本上恢复到第一次体制改革时的水平。这次改革的时代背景，呼应着国家发展形态的转型，即我国从农业占主导地位的农业国逐步向工业占主导的工业国转型。工业化是我国的必然发展趋势和客观要求，而工业化的快速发展，必然会不断地对政府职能提出新的要求和挑战，机构改革于是又一次成为新一届中央政府的重要议事日程。
改革的发展阶段。1993年国务院机构改革是市场经济条件下中央政府的首次机构改革。强调政府职能转变，是这次行政机构改革的一个新变化。而机构精简和人员裁减则一如既往，国务院组成部门、直属机构从86个减至59个，其中国务院组成部门从42个下调为41个，人员减少20%。1993年的中央政府机构改革，时值我国经济体制的转轨，即从计划经济体制向市场经济体制转轨。市场经济条件下的政府，必须是也必然是“有限政府”和有效政府。这与计划经济体制下的“无限政府”和“全能政府”有着根本的不同。市场经济体制的确立和发展，对机构改革提出了更为严格的要求，对政府职能转变提出了更加严峻的挑战。这次改革推动的政府职能转变，为市场经济体制的确立和发展创造了有利条件。
改革的深化阶段。1998年国务院机构改革是市场经济体制初步形成后一次大刀阔斧的机构改革。在这次改革中，国务院组成部门从40个骤减至29个，减幅超过25%，国务院人员编制压缩50%。这次政府机构改革，基本奠定了国务院组成部门的总体格局，并为后续机构改革准备了制度基础。1998年机构改革，正逢我国商品市场转换之时，即我国总体上从卖方市场向买方市场转换之际。买方市场时代的来临，是市场经济规律运行合乎逻辑的结果，也是自由秩序不断扩展的必然产物。尽管这次改革在夯实制度基础方面取得了积极成效，但仍然是一次准备性驿站式改革，这也告诫我们要对机构改革的长期性、复杂性和艰巨性抱有充分的认识和思想准备。
改革的稳定阶段。2003年国务院机构改革是我国加入世界贸易组织之后的一次行政改革。这次改革在人员、机构的调整方面力度不大，国务院组成部门从29个调整为28个，下调了1个部门。这次改革的时代背景是市场竞争空间的根本转变，即从国内市场转变为世界市场。为了应对融入世界市场竞争的全球挑战，中央政府设立国资委、银监会，组建商务部、国家药监局、安监总局等。此次改革使新设立和组建的部委和职能部门在经济社会发展中都扮演了并继续扮演着不可忽视的作用。
改革的稳中有进阶段。2008年国务院机构改革，是我国改革开放30周年这一特殊历史时点的一次机构改革。这次改革的时代背景，是我国市场经济发展形态的转进，即我国的市场经济从初级市场经济向现代市场经济转进。这次机构改革，以大部门体制为重点，致力于整合和优化政府职能，为现代市场经济体制的形成、发展和完善提供政治支持。因此，这是一次稳中有进的改革，力求在稳定和改革的突破之间寻求到政治平衡，因而改革的方案非常慎重，改革的步骤也十分审慎。
二、大部门体制改革的实质
实行大部门体制是第六次机构改革的主题，也是第六次机构改革的重点。那么，大部门体制的实质究竟是什么？大部门体制政府形态的逻辑起点在哪里？大部门体制能否承载我国行政机构改革之重？我们认为，如果真正抓住了大部门体制的实质，那么由此派生的理论问题也将迎刃而解。前文的文献回顾和历次机构改革经验教训之总结，为我们全面认识大部门体制的实质提供了有益的理论支撑。我们认为，大部门体制是集大责任制、大职能制、大服务制以及小政府制于一体的有机整体，是现代市场经济条件下理想政府形态的长效制度安排。
首先，大部门体制是一种大责任制。政府合法性的逻辑基础源于它承担的公共责任，而非来自于它支配的公共权力。大部门体制在我国既是一种新的制度安排，又是一次新的制度尝试。如何确保这项新的制度安排获得足够的制度收益？如何规避它的制度意外和制度风险？如何保证这一新的制度尝试取得成功？如何规制新尝试的制度失败？这些问题是大部门体制必须直面的重大理论难题。我国的政府架构是沿袭“权力本位”的传统，换而言之，我国也是从权力分配的逻辑出发来构建政府的架构。加之缺乏限权理念、法治传统和宪政精神作为它的制度支撑，因而在实践中比较容易蜕变成政治市场上的权力等价或溢价交换。权力没有成为履行责任的工具，而成为利益交换和资源分配的主体，这是我国历经多次改革而难以摆脱循环怪圈的重要制度成因。因此，大部门体制作为一项新的改革，在现行政治制度的框架下，要跳出所谓的机构改革循环怪圈，可以考虑从“责任本位”[9]出发来设计大部门的政府架构，即事先明确各个大部的公共责任，根据责任的大小来配置权力，也就是说，大部门体制的确立，要预先明确大部门承担的公共责任，建立大责任制前提下的大部门体制，这或许是这次机构改革取得成功的根本。
其次，大部门体制是一种大职能制。根据机构改革方案的原则，我们不难发现，大部门体制的一个重要思路是要整合职能交叉、重叠的政府部门，通过优化政府职能，组建综合性的新部门。大职能制的实行，有利于政府为社会提供更好的公共服务，也有利于明确政府的职能与责任，从根本上破解政府部门争功诿过、争权卸责的现象。如果大部门体制下的政府职责依然普遍存在交叉、重叠的现象，那么政府问责机制就很难有效发挥作用。通常的情况是，当公共危机或公共事故发生后，相关部门的政府官员可能倾向于选择引咎不辞职，而更多官员的理性选择则是既不引咎，也不辞职；迄今为止，引咎辞职的标志性事件还非常罕见。大职能制条件下的大部门体制，为政府问责机制正常发挥作用提供了制度上的便利。
再次，大部门体制是一种大服务制。由计划经济时代传承而来的小部门体制，在提供公共服务时存在着显见的局限性。小部门体制下的公共服务职能基本上是一种碎片化服务，因而提供的公共服务具有典型的不完整性和非连续性。碎片化的公共服务职能不仅极大地增加了公共需求主体的交易费用，而且深刻地影响着政府的行政效率和治理效果。李军鹏(2008)提供的不完全统计资料显示，目前国务院部门之间有80多项职能交叉，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土资源部门等24个部门存在职能交叉，农业产前、产中、产后管理涉及14个部委(局)，劳务输出也存在多头对外的问题。[10]在计划经济时代，小部门对应着小职能，小职能对应着小服务。而随着市场经济时代的全面到来，这种小部门、小职能和小服务的公共管理远远不能满足经济社会发展的要求。换句话说，与我国经济社会发展相适应的政府机构改革方向应该是“大部门、大责任、大职能、大服务”范式。大服务的公共管理范式可以有效克服小部门体制下公共服务碎片化的局限，从而保证公共服务职能的完整性和连续性，进而降低公共需求主体的交易费用，提高政府的行政效率，增益政府的治理效果。
最后，大部门体制是一种小政府制。大部门体制的一个重要功能，是能够显著地缩减政府组成部门的规模，从而精简政府内阁成员的队伍。西方发达国家的政府内阁部门一般不超过20个，但它们的治理能力和治理效果表现出较高的水准。本次启动的体制改革按党的十七大的规划，将会延续到2020年，届时将基本建立中国特色社会主义行政管理体制。因此，我国大部门体制改革还仅仅是开始，可以设想，到2020年，再经过数次国务院机构改革，政府组成部门可能会稳定在15个左右。到那时，大部门体制的小政府制构想也就基本实现了。当然，中央政府组成部门的规模，不见得是越小越好，而应是越适应本国经济社会发展的客观要求越好；但是，相对于我国目前庞大的政府规模，小政府制将会是一种发展趋势，而且也是为实践所证明的比较有效的一种制度安排。因此，后续行政体制改革的一个方向，会向小政府制靠近。
三、大部门体制改革的突破
大部门体制的改革方案已经分步付诸实践。相对于以往的5次改革大部门体制改革是认识能力和理论水平进一步深化的必然结果。但是，以大部门体制作为改革的重点，并不等于化解了行政机构改革中的难题。中央政府的前五次改革，迄今没有取得决定性胜利的根本原因，在于这些改革始终没有找准问题的实质，因而无法探秘问题的根源。我们认为，大部制要胜任行政改革之重，必须从如下五个方面取得突破性进展才有可能。
1.大部门体制改革的突破需要政治体制改革的推进。进行大部制改革可以减少机构与领导职数、整合编制和公共人力资源，避免部门职能交叉、权责不清导致的政出多门、相互推诿，从而减少因部门利益突出而导致公共利益受侵犯的现象。因此，大部门体制改革将涉及机构部门利益与公共利益的关系，而这一重大利益调整不是行政体制改革所能解决的，它最终会涉及政治体制问题。所以，大部制改革本质上是一次政治改革，必须从政治的高度来把握改革的意义和价值。
2.中央主导与社会支持的协同才能形成改革的强劲推动力量。中央政府发动和主导的行政机构改革，要依靠社会力量的全面参与和普遍支持。改革改革者，本身就是一个两难问题。因此，改革的主体必须拓展到全社会，而不能局限于政府自身。能否在改革的主体上取得认识的突破，在很大程度上决定了大部制改革的成败。
3.改革的对象要从机构扩展到制度。机构改革的真正对象是制度和体制。大部制改革只有牢牢抓住真正的改革对象，即把政治制度和政治体制以及行政制度和行政体制作为改革的对象，才可能取得实质性的进展。
4.改革的决策机制应从神秘的精英决策转向公开的民主决策。在民主政治体制下，决策的过程一般会比较长，而一旦作出决策之后，执行的效率都会较高，效果也较好。相反，在高度保密式决策机制下，决策的效率会很高，但执行决策的效率一般都不太理想，效果也不是很好，甚至经常出现阳奉阴违的现象。可以想见的是，大部制改革根本意义上的成功，有赖于社会主义民主政治的健全和完善。
5.运用法治巩固改革的成果，实现大部门体制改革的长效性。往次的机构改革在当时都取得了相当的成果，但改革的成果都是依靠政策宣示的方式加以确认，而没有采行具有长期效力和强大约束力的法律加以保证，如此一来，政策随着时间的推移而自动失去它的效力和约束力。改革成果的这种结局，可以从改革的初始动力机制上找到它的根源。从动力机制上来看，既往的机构改革实际上都是政策发动的，而非制度驱动的，改革成果得不到巩固和保证也就不难以想象了。因此，如果在成果的保证机制上实现突破，即不但有法律保证，而且有法治保障改革的成果，那么大部制改革将是一次值得期待的行政改革。
我们透过对6次机构改革的回顾，重点剖析了大部门体制的实质，即大部门体制首先是一种大责任制，这是大部门体制的根本；其次，大部门体制是一种大职能制，这是大部门体制的核心；再次，大部门体制是一种大服务制，这是大部门体制的灵魂；此外，大部门体制是一种小政府制，这是大部门体制的关键。值得注意的是，大部制改革依然没有破解一直困扰行政机构改革的难题，即对改革的性质、改革的主体、改革的对象、改革方案的决策机制以及改革的成果保证等难题并没有触及，或者是没有触及问题的实质。因此，机构改革必然还会持续下去，力争到2020年建立中国特色的社会主义行政管理体制。
