汪波：“存量政治资源”与中国特色的权力制衡
发布时间：2009-06-17 21:12
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内容提要 当人类政治文明发展到现代，政治权力必然由一体化混沌状态，转向日渐清晰的权力分化状态：立法权、行政权与司法权。三种权力必然存在“交往—互动”，从而形成一系列差异性权力制衡形式。中国权力监督不可能照搬西方特定国家的权力制衡形式，而应充分发挥政治场域“存量资源”，以“权利—效率间均衡”为价值导向，充实与发展两大支柱：人大制与现行八二宪法，逐渐形成具有中国特色的权力监督机制。关键词 存量政治资源 中国特色权力制衡 权力间交往—互动
在人类政治文明发展进程中，当人类文明发展到一定阶段，政治权力必然由一体化混沌状态，转向日渐清晰的权力分化状态。当人类政治文明发展到现代，无论是社会主义国家，还是资本主义国家，政府权力必然分化而成为立法权、行政权与司法权，三种权力存在着基本职能分工，这是现代政治发展与国家职能实现的必然要求。三种权力一旦分化而形成相对独立的政治主体，主体之间必然存在交往—互动，从而形成一系列的具有差异性的权力制衡形式。纵观当今世界，几乎没有两个国家存在着完全相同的权力制衡形式。西方诸国(总统制国家、内阁制国家、半总统制国家)在权力制衡形式方面存在着较大差异，从而形成一系列迥然不同的权力运作机制。作为发展中大国的中国，没有必要，也不可能照搬西方特定国家的权力制衡形式。中国政治发展道路可以体现为：充分发挥中国政治场域“存量资源”，以“权利—效率”均衡为价值导向，充实与发展人大制，充实与实施现行宪法，在此基础上，形成具有中国特色的权力监督机制。
一、中西方权力制衡的共性与差异性
(一)共性
1·共性之一：三权分化是政治文明发展的必然结果
当资本主义经济发展到一定阶段，政治权力亦相应随着产生更具体分化。洛克提出立法权、行政权与外交权分立的主张。孟德斯鸠在《论法的精神》中阐述了“三权”思想，“每一个国家有三种权力： (1)立法权力； (2)有关国际法事项的行政权力； (3)有关民政法规事项的行政权力。”“我们称后者为司法权力，而第二种权力则简称为国家的行政权力。”所谓三权分立就是把立法权、行政权、司法权分属三个不同的国家机关，而不能集中在一个人或一个机关手里。立法权由议会行使，行政权由君主掌握，而法院专掌司法权。通过这样的分权，使这三种权力和三个机关互相制约、互相均衡，从而保障政治自由。“国家的权力通常被列为国家的第三个所谓要素……虽然权力的统一性被认为是像领土和人民的统一性一样是重要的，但人们却仍然设想有可能划分开三种不同的组成权力，即国家的立法权力(Legislation)、行政(executive)权力和司法( judicial)权力。”孙中山先生提出“权能分治”的主张，把国家政治权力分为两部分：一个是“权”或称“政权”；一个是“能”或称“治权”。“政权”也就是民权，它包括选举、罢免、创制和复决等四方面的权力，它们总起来构成了人民“管理政治”、“管理政府”的力量。“治权”是“政府权”，“是政府管理自身的力量”，它包括立法、司法、行政、考试、监察等五方面的权力，亦即是指国家机关及其官员手中掌握的全部权力。在政府的“治权”中，实行这五种权力的分立。五权分立是民权的结果，又是民权的保证。他认为，要用人民的“政权”去控制政府的“治权”。
我国是社会主义国家，宪法规定人民代表大会是国家权力机关，而没有用立法机关这样通用的词汇，“其实我们完全可以称它们为立法机关并行使立法权……我国国家机构中有立法权、行政权、审判权、检察权，其中审判权，检察权实质上属于司法权的范畴”。随着传统社会向现代社会转变，社会政治结构的分化日益加剧，法律自主性调节机制得到了普遍重视。在这一过程中，行政权与司法权日渐分开。当法成为社会一种整合机制时，它就不再依靠政治权威解释法律，法律制度成为普遍的社会价值，它适用于社会的所有成员而不考虑其背景及其在社会等级中的地位。
2·共性之二：三权间必然存在交往—互动
随着政治文明的发展，当政治权力由一体化混沌状态转向清晰的立法权、行政权与司法权分化状态，三种权力间必然存在“交往—互动”形式，从而形成一系列的具有差异性的制衡形式。把“制衡”仅仅理解为“相互排斥，相互拆台”既不客观，也不现实。权力间关系既体现为相互监督，但也存在广泛合作；既存在权利保障，亦存在效率追求。
无论是社会主义国家，还是资本主义国家，政府的立法权、行政权与司法权存在着基本职能分工与交往互动，并依据特定国情形成一系列互动关系。孟德斯鸠将三权间关系理解为相互制约，“制约”目的是为了防止权力的滥用，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”所谓“以权力约束权力”就是立法、行政、司法这三种权力互相分立，互相制约，保持平衡。这一方案使资产阶级国家机关的分工理论化，同时使立法和法律程序发生了历史性变革。“三权分立”实质通过权力间相互嵌入，以形成共治与制衡，“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。”孟德斯鸠认为，立法、行政和司法三权的性质截然不同，司法权应该是完全独立的，专门由法院和陪审官行使，不受立法机关和行政机关的干涉。
我国是社会主义国家，社会主义国家的国体与政体，与资本主义国家国体与政体存在着基本差异。我国人民代表大会制摒弃了“三权分立”体制，但这并不意味着社会主义国家的立法权、行政权、司法权之间不存在分工、监督与互动。在我国人大制制度结构中，各级人大是权力机关，但并不意味着人大可以集立法、行政、司法权于一身。我国宪法区分了立法、行政和司法权，并将这三项权力交给不同的国家机关行使，从而体现人民主权原则下权力的分工原则。三种分工的权力机构之间存在广泛的监督与互动，人大产生一府两院，一府两院履行职责，接受监督，同时定期向权力机关汇报工作。同时，权力机构的人大也尊重一府两院职责的行使，我国宪法规定人民法院依法独立行使审判权，这就表明人大作为权力机关不仅不能代替人民法院行使审判权，而是应当依据宪法的规定，充分尊重和保障人民法院的司法审查。
(二)差异性：三权交往——互动形式存在基本差异
1·西方各国三权制衡形式存在差异
西方各国在权力间交往形式上并不尽同。总统制与议会制的权力交往形式存在很大差异。总统制是由总统担任国家元首和政府首脑，独揽国家行政权的一种政府权力结构。美国是总统制的典型代表。在总统制下，立法机构与行政机构相互独立，立法机构有其固定的选举基础，构成其自身合法性的来源；最高行政权力亦有其独立的选举基础，构成其自身合法性的来源。总统不是由议会选举产生，而是由公民以直接或间接选举的方式产生，总统不对议会负责，而是对全体人民负责。总统领导的内阁不是对议会负责，而是对总统负责，故内阁成员不必也不得具有议员的身份。议会无权更迭政府，总统也无权解散议会。
总统制下权力制衡形式的优点在于： (1)总统制比议会制更能有效追究行政首脑的责任。这是因为总统具有固定任期，不像议会制下两次大选之间行政首脑经常更换，从而使选民有明确的事后追究对象。(2)更大的民主性。在总统制下，基层群众有可能越过局部地域性的代表，直接选择行政首长。而议会制下，民众只能通过其代表间接选择行政长官，难以避免中间层代表的保守性。总统制的弱点体现在： (1)合法性二元化造成了民主不稳定。在总统制下，立法机构与行政机构相互独立，即各自有独立的选举基础，形成民主合法性基础的二元化。当总统和国会多数发生分歧时，就很难决定谁更代表民意。(2)固定任期的刚性。总统制的另一弊病是总统任期的刚性。在议会制下，总理可以随时被议会多数党所换。这就给议会制提供了灵活性，优点在于：一是容易更换不称职的行政首脑，二是容易长期留任有能力的行政首脑，而不必受固定任期的约束。(3)总统选举的零和性。所谓零和博弈即一方全胜而另一方全败。总统固定任期的刚性，加剧了总统选举败方的心理压力。在新兴民主国家，总统选举的零和博弈特性，容易导致败方在民主规则之外另寻出路。
议会内阁制是由内阁包揽国家行政权力并向议会负责的一种政府权力结构。议会内阁制下，立法机构与行政机构相互依赖，最高行政权力必须受到议会中的多数支持，议会的不信任票可以使最高行政长官倒台；而最高行政长官有解散议会、举行重新选举的能力。采用议会制的国家有英国、日本、西班牙、葡萄牙、德国、奥地利等国。与总统制“合法性二元化”、“固定任期刚性”和“选举零和性”，议会制具有“合法性一元化”、“任期灵活性”和“选举非零和性”。(1)议会制选举具有“非零和博弈”的特点，一方胜不意味其他方全败。虽然议会选举也可能产生一个党的绝对多数，但更多情况是多个党都得到不同程度的议席，权力分享和结盟相当普遍，这就使得败方不至于全败而走到民主体制之外。(2)议会制优点根本上来自于行政机构和立法机构的相互依赖，在议会制下，最高行政首脑必须得到立法机构的多数信任才能生存，因此行政首脑必须寻求多数支持和结盟。即使行政首脑在议会制下未能得到议会多数的支持，行政首脑可以通过宪法手段：解散议会，重新大选来解决争端。而总统制下，由于行政与立法都有独立的合法性来源，总统与国会的矛盾死结往往无法通过民主程序解决，这使得议会制在民主转型时期，更有利于民主体制的巩固。
2·“人大制”中三权关系与“三权分立”存在根本区别
中国“人大制”的权力监督与西方“三权分立”完全不同。按“议行合一”构想而设计的人大制充分体现了人民主权的宪政结构，它建立在对西方国家议会制批判的基础之上。在议会制下，议会仅仅成为“清谈馆”⑨，行政权主宰了国家权力，行政权不为人民所掌握，而“对人民来说行政权本身应当比立法的形而上学的国家职能更具有吸引力，立法的职能是一种不表现为实践力量而表现为理论力量的意志。”⑩马克思、列宁都明确提出，无产阶级革命胜利后，应当废除旧的议会制，但要保留代议机构，并把他由清淡馆变为工作机构。要使人民真正掌握行政权并由此实现人民民主，就要使人民掌握立法权，并以“议行合一”的形式使立法权有效地支配行政权，以充分实现人民当家作主，因此“议行合一”本身是高度民主的体制。
人民代表大会制是我国政体，也是国家根本政治制度，它规定我国政府基本权力结构，我国现行宪法第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。我国国家机构的权力来源于人民，是人民行使选举权的结果。选民或选举单位选举产生各级人大，各级人大产生各级政府、法院和检察院。政府行使行政权，法院、检察院行使司法权。人大监督一府两院，同时接受人民监督。但由于历史、现实、思想理论以及实际执行等原因，人大制的优越性在实践中有时并没有充分发挥。从我国政府权力运行的实践来看，我国权力交往结构实践状况表现为： (1)行政权过强，行政主体习惯于依权力意志而非依“法”来行政。在我国政治实践中，行政权的范畴不再是纯粹的执行管理权，而是包含了越来越多的准立法权和准司法权。行政机关自己制定规范，自己执行规范，自己裁决行政纠纷。这样，“依法行政”在一定意义上异化为行政机关依照行政机关自身制定的法(大量行政法规、行政规章、行政规范性文件)来行政。不受控制的权力必然导致权力的滥用，近年来，贪污腐败现象屡见不鲜，行政权在少数官员手里已异化为谋取私利、与民争利的武器。如何解决这一问题，关乎执政党的执政地位，关系到国家长治久安。(2)立法权较弱，人大制的制度设计与功能发挥存在着一定差距；司法权难以不受行政意志影响而独立审判。从人大监督的角度来看，我国人大建设正处于强化人大地位的阶段，随着现代行政国家的兴起，行政权扩大，尚未得到充实的人大地位及立法权又受到这一趋势冲击，因此如何强化人大国家权力机关的地位，完善对行政机关的监督仍然是漫长进程。(3)从司法监督的角度来看，我国司法领域中还存在一定行政化倾向，司法权难以不受行政意志影响而独立审判。法院往往成为政府行政任务的参与者。当法律与上级文件冲突时，法院往往受到上级文件、长官意志影响。近年来司法改革使司法权“从其它国家权力超脱出来，”成为“介于政府与公民，国家与社会以及社会成员之间的中立者和公正的裁判员。”因此，中国政治发展道路应体现为：充分发挥中国政治场域“存量政治资源”，以“权利—效率”均衡为价值导向，充实与发展人大制，充实与实施现行宪法，形成具有中国特色的权力监督机制。
二、中国特色的权力平衡
权力制约的前提是对权力实行分工与配置，把立法、行政、司法等不同职能的权力合理分配给不同的国家机关，并使各部分权力相对独立而又相互制衡，将政治主体置于受到有效制约与监督的权力运行体系之中，保证公共权力为实现公共利益服务。通过权力的分工制衡，一是确定每一国家机关的权力界限，防止集权和专制；二是限制权力行使，任何权力皆不具有超越法律的特殊地位。
无论政治学者如何思考与设计，中国政治权力的配置不可能摆脱两大基本支柱：第一大支柱为人大制，第二大支柱为现行宪法。中国政治发展过程出现权力滥用等一系列问题，本身并不是这两大支柱的缺陷。恰恰相反，根本原因正是在于两大支柱的法理结构被搁置。我国宪政建构的低成本的有效建议便是：发挥“存量资源”，重树两大支柱，一是实施宪法，强化违宪审查，宪法由静态法转为动态法。二是充实人大，强化人大对权力运行的全程监督，这两大支柱一旦成为真实的政治规则，权力监督结构将初步形成，中国现代宪政雏形将基本树立。从这一思想出发，三权间的权力配置的“平衡”不是单纯政治权力资源“量”的均摊，而是各施自长，形成有机的分工与协作体系。权力的配置与平衡主要体现为：人大为权力中心，司法为法律审查，依法行政为施政保障。
1·权力机构法理功能的实施。“建设社会主义民主政治，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度。人民代表大会制度，是我国的根本政治制度。它是我们党长期进行人民政权建设的经验总结，也是我们党对国家事务实施领导的一大特色和优势。”随着我国政治文明发展，人大制得以不断充实和完善，逐渐形成具有中国特色的权力监督形式。人大应真正成为政治实践中的权力机构，而不是橡皮图章。宪法规定：国家一切权利属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。行政机关产生于人大，受人大监督，对人大负责。我国，质询与询问是各级人大监督政府法定形式，但由于有关法律对代表行使质询权的规定过于原则化，使得代表在行使质询权时“有法可依，无章可循”。人大监督工作应沿着法制轨道不断完善和规范质询程序，不断增强监督的可操作性。
民主的本质意味着代表、回应、责任；对人民的需要做出反应，关注他们共同的愿望。首先，继续完善代表大会、常务委员会、专门委员会的工作制度，提高议事效率和质量，使人大真正成为人民群众公开表达意愿的制度渠道。就常委会而言，应增加专职常委的比例，以逐步实现专职化；就人大代表而言，应进一步提高政治沟通能力、政治参汪 波：“存量政治资源”与中国特色的权力制衡政能力、政治表达能力和政治回应能力。其次，在制度创新方面，可构建“电子人大”，通过“人大网站”、“主任信箱”、“群众来信”建立群众参政议政的信息高速公路，直接反映社会民生热点等。通过人大网站开设“政府官员述职”、“执法检查”、“议案追踪”，完善跟踪监督机制。不断拓宽监督领域，完善和发展监督形式，将对人、事、财的监督纳入法治轨道。
2·司法权的双向扩容。在权力配置上，司法权应扩充，主要体现为两个方面，一应赋予最高司法机构违宪审查权，二是抽象行政行为应纳入司法审查范畴。第一，我国1982年现行宪法规定全国人大及其常委会是监督宪法实施的机关；规定全国常委会是我国目前的宪法解释机构；全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议等。但现行宪法已实施了20多年，我国宪法解释仍无零的突破(宪法解释是宪法司法化的标志)，根本原因在于没有将宪法纳入司法化的轨道。“无论是全国人大，还是其常委会，都不能作为专门的宪法解释机构，……最高人民法院却应当充当严格意义上的宪法解释机构”。
第二，我国行政诉讼法第5条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查，而行政机关的抽象行政行为(行政法规、规章，或者行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定、命令)则被排除在行政诉讼的范围之外。尽管我国《行政诉讼法》也通过规定规章在行政诉讼中参照地位，赋予法院对规章的间接审查权(选择适用权)，但实质上是法院仍无权宣布相应规章无效和予以撤销。由于对行政抽象行为的立法监督和司法监督不到位。“下位法的规范在起着实际作用，上位法的规范被抛到一边，宪法所确立的法的效力等级被倒置，国家立法权受到削弱，法制出现混乱”。因此，与宪法司法化相呼应，应尽快扩大我国行政诉讼范围，将行政抽象行为纳入司法审查轨道。
3·行政权的双纬控制。行政权权力配置上，行政权应受控，主要体现为两个纬度，一方面，政府行为完全纳入实体与程序的法治轨道，另一方面，行政机构的准立法权的限制。
第一，我国行政执法实践中，由于行政权力缺乏有效的监督机制，行政权侵犯公民权的现象时有发生，“有权力的人行使权力直到遇到有界限的地方才停止。”权力与责任是不可分割的统一体，任何一种权力都内涵着相应的义务和责任，行使权力即意味着必须履行责任。地方政府行政行为主要包括抽象行政行为与具体行政行为，所有行政行为必须符合法治要件：行为主体合法、行为权限合法、行为内容合法、行为程序合法。只要各级政府行为完全纳入实体与程序的法治轨道，法治政府才可能实现。
第二，从我国立法现状来看，行政立法(行政机关的抽象行为)无论在数量还是实践中的作用上都在我国立法体制占据重要地位。规章犹如汪洋大海，而法律只是漂浮在大海中的少数孤岛。此外，规章以下还存在着大量的行政规范性文件(行政机关的命令、决定)。在我国行政实践中，一条公路或一座大桥建立了，收费站就随着设立，一套管理办法(规范)也同时出台。有的是根据行政法规、规章设立；有的是依据国务院各部委的文件设立；有的是依据省政府及其它部门文件设立的；而有的根本是无依据的。依法行政在一定意义上异化为行政机关依照行政机关自身制定的法(如大量的行政法规、行政规章、行政规范性文件)来行政，权力行租、地方保护主义因此不可避免。此外，规章相互之间，或与上一层次的规范性文件之间的冲突也屡见不鲜。“超越职权，擅自解释法律、法规；或者各搞各的规章，打规章仗，干扰、冲击法律、法规的正确执行。其实质是在立法中争夺管理权，这不仅违反了我国的法制统一原则，而且影响了正常的行政管理”。行政机构的“准立法行为”应受到限制，在无法进行充分限制之前，至少应纳入司法审查的范畴，以保证不违宪。
三、中国特色的权力制约：一个重心，两重制约
1945年夏，黄炎培在访问延安时对毛主席直言：“我生六十余年，耳闻的不说，所亲眼见到的，真所谓‘其兴也勃焉，其亡也忽焉’，一人，一家，一团体，一地方，乃至一国，不少单位都没有能跳出这周期率的支配力。一部历史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求荣取辱’的也有。总之没有能跳出这周期率。”毛泽东肃然相答：“我们已经找到了新路，能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”。人民对政府的监督总要具体化一系列权力制度机制。在西方权力制约体系中，立法机构、行政机构、司法机构三者间形成六种制衡形式。
·立法机构对行政机构的制衡；
·立法机构对司法机构的制衡；
·行政机构对立法机构的制衡；
·行政机构对司法机构的制衡；
·司法机构对立法机构的制衡；
·司法机构对行政机构的制衡。
这一套制衡体系在资本主义国家政治发展中，在很大程度上发挥了权力监督、依法行政，实现权利保障的政治功能，但在某些政治情境中，也会产生利益对峙，议而不决，效率低下。在政治发展的初期，中国既要吸取西方政治文明优点，又要依据“本土资源”，结合中国现实，建立中国特色的体系。
(1)司法机构对立法机构的制衡在中国不具有太大现实意义，原因有二，一是人大是司法机构的权力来源，二是人大在实际政治过程中权力较弱，人大行为往往不是进行独立性意志表达，而是作为执政党的执政政策的意志确认。
(2)行政机构对立法机构的制衡意义不大。原因有二，一是人大是行政机构的权力来源，二是人大相对行政机构的弱势地位将长期存在。
(3)行政机构对司法机构的制衡价值不大，因为司法权本身处于较弱地位，或多或少受行政意志干预，而且司法审查范畴有限，既无法实施违宪审查，也无法对政府的抽象行政行为进行审查。
针对我国行政权独大，三权失衡的现实，中国特色的权力制约体系表现为：一个重心，两重制约。一个重心即权力制衡重点在于行政权监督。第一重制约为民对权的制约，即人大对行政的监督。第二重制约为法对权的制约，即司法对行政权的监督。这既体现了政治文明的发展方向，也抓住我国行政权过强的现实与难点，同时也顺应我国人大制法理结构的内在逻辑。人大制按“议行合一”构想而设计，是建立在对西方国家议会制批判的基础之上，充分体现了人民主权的政治结构。“我国是实行人民代表大会制度的社会主义国家，不能照搬西方国家三权分立的政治体制。但是，这并不意味着我国各国家机关之间不存在着权力分工和制约机制。恰恰相反，我国宪法与法律赋予了立法机关以立法权，行政机关以行政权，司法机关以司法权，行政机关，审判机关，检察机关在人民代表大会的统一领导下，既各司其职，相互配合，又相互监督，相互制约”。中国特色的权力监督机制的重点是在于对行政权的监督，主要体现为两个方面：一是充实人大，强化人大对行政权的监督；二是强化司法对行政权的审查，使法由静态“法制”转为动态的“实践”法。前者是基于立法权在民主社会中的崇高权威，而后者则基于司法的独立地位。司法监督不但可以弥补立法监督措施不够具体的缺陷，而且司法救济是各种法律救济的最基本救济，这是因为：法院是宪法的监护者；司法部门是“最不具危险”的部门。它不直接赋予权益或剥夺权益，而是在公民的权益受到侵犯时，法院给予其一种救济，它是保障公民基本权利最有力的手段。“司法审查是法院监督行政机关遵守法律的有力工具，没有司法审查，行政法治等于一句空话，个人的自由的权利就缺乏保障”。司法救济是由利益关系人自己启动的救济，利益关系人对于启动司法救济更有积极性；而司法救济也为其预设了一套公开、公正、公平的机制。在宪法至上的前提下，司法审查明确了政府权力的边界，将宪法规定的公民基本权利明确为政府权力不可侵犯的刚性边界。由于司法审查的依据不是司法机关自身意志，而是人大所制定的宪法与法律，因此，司法审查不但不会削弱“人大至上”的法理地位，相反却是人大监督的延伸，是充实人大监督的司法形式。
