李炜光：预算的人民性（1～3）

一、为什么强调预算的人民性？ 

强调预算的人民性，其意义在于，以民主和宪政的方式，对政府的财政权力进行限制和约束，以保护公民的财产权及依附于此的基本人权，并促进政府职能的转型和公共财政体制的建立。人民的意愿、人民的诉求、人民的精神统领预算贯彻在政府预算的始终，这样的预算才能称之为公共预算。 

预算常被人们称为“国家（国王）的钱袋子”。公共预算的产生，是议会与国王长期斗争的结果。在人类历史上的大多数时间里，国王、皇帝是依靠暴力来征税的，但英国开了一个先例，1215年“大宪章”以后贵族阶级从国王手里最先抢过来的是治税权，自此，英国国王为了获得税款，就不得不召集议会，首先征得议会的批准。国王当然很不情愿，想方设法要把“钱袋子”抢回来，于是国王和议会之间就常因征税问题展开斗争，这一争，就争了400多年！英国的光荣革命及法国大革命，最终使议会获得了税收的立法权。许多人为此而被捕入狱，甚至掉了脑袋，包括国王自己。查理一世、路易十六都是因为征税而引发的事件不可收拾而被砍头的。但最后，《大宪章》顽强地的流传了下来，稳固了下来。可见，税收问题对一个国家有多么重要。 

其后，议会又进一步控制了政府的支出，使行政机关在安排财政支出前，必须得到议会的赞同。大致从13世纪末开始，英国已经出现了下院，并在此基础上形成了近代意义上的议会。这就是英国民主共和政治的开端。因此，民意机构从一开始就是管钱的，英国早期的议会称为“预算议会”或“税收议会”，而近代财政制度的基本规则也由此确立：没有民意代表的同意，政府不能随便征收一分钱。这就是共和。 

这其中的道理是，国王可以拥有刀剑，但议会却掌握着钱袋子。把刀剑和钱袋交到不同的人手里，总比让一个人同时掌握两者要可靠得多。这样一来，执有刀剑的人就明白自己是别人养活着的，就得约束自己，就得尊重给他提供费用的人，他就有可能让自己的刀剑服务于纳税人，而不是对着纳税人挥舞。 

就这样，一个“绝对我说了算”的专制王权被一步步地削弱，没有人能够挽救它，绝对的权力从此有了它的对立面。反对派的产生，在人类文明史上是一个伟大的转折点，它象征着绝对专权的动摇，而王权与反对派就权利和义务达成的协议，更是制度演变史上神奇而影响深远的一页，在它基础上形成的西方宪政民主制度如今已发展成为人类的主流文明，被越来越多的民族和国家所接受。 

这以后，议会又继续扩展其控制预算的权力到事后的审计监督。预算发展至此，不但对财务上有严密的控制权，并且更形成了为指导、监督、批判一切行政活动最有效的工具。从政治权利运作的角度来看，议会的主要职能是立法、监控财政（预算）和监督政府，重大事项必须通过议会审批，而议会政治地位和权力范围的不断的上升和扩张，则体现和反映了现代上预算制度的成熟与完善。 

人民性体现在预算上，首先，代议制机构是政府预算的组织制度前提，是制约专制的政治组织。经过议会的决议预算从根本上解决的是国家和人民的财产关系问题，这是一国重要的宪法关系。议会的预算权力表现为，一是预算要由议会控制，二是议会的控制是基于共和精神的，目标在于分权制约。议会有权对具体的预算事项进行审查、批准，有权将有关财政活动的普遍规则制定为法律。议会批准后的预算就成为具有法律意义的强制性命令，是政府对于议会的承诺，必须严格履行。 

其次，在预算的审批过程中，所有的国民均应享有平等的参与权。人民在民主原则下平等选举代议制机构，以行使制约和监督政府预算的权力；代议制机构在通过预算时，一人一票，以平等形式来行使立法权、财政审查批准权和财政监督权。 

第三，预算收入和支出应当体现平等负担和平等给付原则。税收课征应当体现平等课税原则和量能课税原则，费用征收应当体现受益负担原则。预算支出方面，相同的情况应当相同处理，不能因为人为原因导致受体之间的差异过大。 

第四，人民性对现代政府的要求，一是向议会提供的预算报告必须数字准确、细致和完整，必须覆盖其全部的公共收支、反映它的全部财政活动，不允许有预算外的公共收支，不允许有在预算管辖之外的政府财政活动；二是提高财政透明度，建设“阳光政府”。政府的财政资源大部分来自于税收，人民当然有权知道自己缴纳的税款用在了何处，这就是民众对政府在履行职能的过程中产生的信息应该享有的知情权。政府有责任把其在行政管理活动中所产生、所收集的信息对人民公开，及时、全面地向公众预算编制过程、政府的财政政策目标、公共部门账目和财政预测等财政资讯。 

二、难以走向共和——清末、民初的预算改革 

敢抢皇上“钱袋子”的资政院 

近代中国实质上的进步是从引进西方国家的预算制度开始的。先是一批曾经到过西方的中国人和在华传教士在他们的著作中介绍西方国家的财政预算知识，主张仿效西方建立中国的财政预算制度。1893年，郑观应在其名著《盛世危言》中主张建立中国的“度支清帐”制度，说的就是政府预算。曾任驻日本公使馆参赞和驻美国旧金山领使馆总领事的黄遵宪，在《日本国志》中介绍了西方的预算制度：“泰西理财之法，预计一岁之入，某物课税若干，某事课税若干，一一普告于众，名曰预算．及其支用已毕，又计一岁之出，某项费若干，某款费若干，亦一一普告于众，名曰决算，其征敛有制，其出纳有程，其支销各有实数，于预计之数无所增，于实用之数不能滥，取之于民，布之于民；既公且明，上下平信。”有着驻日本公使馆参赞长达5年背景的黄遵宪，按照日语的习惯将英文“Budget”一词译为“预算”，是这个汉语单词第一次面世。[1] 

康有为在戊戌变法期间所作的《日本变政考》中，也主张仿效西方，实行预算公开。他说：“西泰国计，年年公布，有预算决算之表广，……今吾户部出入，百官无得而知焉，……是益以愚我百官而已．与民共者生爱力，不与民共者生散力。”光绪帝采纳变法人士意见，诏令改革财政，编制预算决算，此诏因随变法失败未及施行[2]。 

宣统二年(1910)清政府试办之宣统三年预算案发表后，梁启超发表《度支部奏定试办预算大概情形折及册式书后》一文，对清政府颁布的预算草案的收支进行猛烈抨击：“预算非他，实一国行政之悌鹄也。无论何种政务，行之必需政费。而立宪国之所以有预算者，则除预算表岁入项下遵依法律所收诸税则外，行政官不得滥有所征索；赊预算表岁出项下所列诸款目外，行政官不得滥有所支销，此立宪国之通义也。故无论采量入为出主义，抑采量出为入主义，要之其第一著必期于收支适合．而编制预算案之所以其难其慎，非大政治家莫克胜任者，则正以此调合收支之手段，非通筹全局确立计划不能为功．而全国人欲观政府施政方针者，皆于预算案焉觇之。”[3] 

20世纪初，流行欧美的宪政文化和预算思想开始为中国社会的知识分子、士大夫阶层、政治革新派以及工商业者们所接受，并在社会上产生了极大的震撼力。人们开始认识到争取私人财产权、督促政府切实实施预算制度的重要性。两次鸦片战争和洋务运动之后，中国闭关锁国的格局已被打破，国内统一的大市场开始形成，客观上要求冲破封建生产关系的束缚，建立一个适应市场经济发展的经济结构和上层建筑结构，构建保护私人财产权的法律体系。而清末的专制政体仍然是钳制工商业发展的最大障碍，民族资本和市场交易饱受清政府的搜括和破坏，私人财产权得不到法律的承认和保护，苛重的捐税窒息着企业的生机，关卡层层勒索的厘金制度更让商人畏如猛虎，如张謇所说：清政府“但有征商之政，而少护商之法”，“过捐卡而不思叛其上者非人情，见人之酷于捐卡，而非人之欲叛其上者非人理，商之视官，政猛于虎”，商人们对此有着切肤之痛，使他们深切地感到参政与限政的必要性，认识到自己“有参与政治的权利，更有监督政府的义务”[4]，而参政、限政与监督政府的根本途径就是建立和实施宪政体制，用宪法和法律节制政府的权利，要求统治者对工商业的发展和私人财产权采取保护性的财政预算政策。 

也正是由这个时候开始，人民正式登上了中国近代政治的舞台。在著名的“国会请愿”运动中，商人们扮演了极为重要的角色。人们认识到：“中国无国会，而致不能有完备的法律，不能制定正确的商业政策，税收不合理，进出口税利洋商不利华商，说明商人的命脉完全系于国会”；“国会不开，则财政不能监督，财政不能监督，则吾民朝以还，政府夕以借。吾民一面还，政府一面借，又谁得而知之？谁得而阻之？徒然使吾民于租税捐派之外，多一代官还债之义务，吾民虽愚，又谁愿以有限之脂膏，填无底之债窟乎？”[5] 

1908年，西太后和光绪皇帝先後崩殂，其时革命风潮大涨，其势已不可遏，摄政王载沣不得不诏令办理立宪事宜，成立各省咨议局，将九年立宪改为六年。在各省设立的咨议局，商人们不仅开始拥有一定的发言权，而且以该局为权利基础进一步凝聚社会力量，限制政府的专横权力。预算与税收权争夺成为当时最重要的权力之争，因为这两项权力与商人的关系最为密切。 

“资政院”是中国议会的雏形，是清政府自己建立起来的，但权力一旦被制约，也给不可一世的皇权专制政府造成了不小的麻烦。在清政府的资政院中，以商人为核心力量的立宪派经过不懈努力，几乎将这一御用机构改造成为代表民意的国会。资政院开院之初，湖南议员罗杰发言：“现在国民之断指、割臂、剜股者相继，皆表示国民以死请愿之决心。”并说：“不速开国会，互选资政院议员不能承诺新租税。”[6] 

像这样商人敢于跟政府“叫板”的事，在中国历史上是从未出现过的。从来没有。资政院的议员们据理力争，经过多次详细审核，竟迫使政府屈服，将原预算额37635万两核减掉7790万两，使岁入总额略有盈余。[7]议员们以自己较真的态度和敢于对皇权“说不”的实际行动表明，咨议局、资政院是具有一定独立品格的政治机构。 

1911年11月3日公布的《重大信条十九条》(简称《十九信条》)规定：“本年度之預算，未经国会决议者，不得照前年度预算开支。又预算案內，不得有既定之岁出，预算案外，不得为非常财政之处分。”第十五条规定：“皇室经费之制定及增減，由国会议决。”议会的财政预算权已得到法律的承认，称得上是中国历史上具有开创性的法律文件。1911年的预算案注定写进历史，悠悠几千年的古老国度，如今破天荒，第一次实行了预算管理。 

然而，清政府从本质上是不可能真的接受立宪、接受共和的。以慈禧为首的顽固派和满族贵族，决意维护大清朝的君主专制统治，绝不甘心让出丝毫的权力。西太后只要活一天，什么三权分立，什么立宪，什么预算监督，完全没有可能。所以，清王朝的预备立宪是假立宪，政治改革是假改革，经济一时的发展带来的只是贪污腐败更加盛行。当人民明白这一点、放弃所有的希望时，一批立宪革命派便诞生了。 

具有专制改良性质的清王朝的“改革开放”之路没有走通，也就给孙中山所领导的推翻清王朝的革命带来了历史的合理性。辛亥革命，共和革命也。孙中山10次起义，开始为天下所弃，后来为天下所拥，人民越来越觉得只有用共和革命的方法推翻满清王朝，才能够真正的走向共和立宪的道路上去。不是孙中山要革命，不是历史没有给清王朝以机会，是清王朝自己没有抓住时机，是它自己断绝了以和平变革方式实现君主立宪制的可能性。当清政府连“体制内”的改革者都不能容忍，把他们统统推向“体制外”时，一场社会革命便难以避免了。 

不过，话说回来，清政府在“临死前”毕竟在西方预算制度的示范作用下，对传统预算制度进行了改革。虽然这场改革由于清政府的突然覆灭而中断，但它为其后民国时期预算制度的确立奠定了最初的基础，其在中国财政预算史上的的地位还是应该被肯定的。 

注释： 

[1]参见邹进文：“清末财政思想的近代转型：以预算和财政分权思想为中心”，《中南财经政法大学学报》2005年第4期。 

[2]转引自邹进文：“清末财政思想的近代转型：以预算和财政分权思想为中心”，《中南财经政法大学学报》2005年第4期。 

[3]赵丰田：“晚清五十年经济思想史”，哈佛燕京学社1939年版。转引自邹进文：“清末财政思想的近代转型：以预算和财政分权思想为中心”，《中南财经政法大学学报》2005年第4期。 

[4]侯宜杰：《二十世纪初的中国政治改革风潮：清末立宪运动史》，人民出版社，第258页。 

[5]侯宜杰：《二十世纪初的中国政治改革风潮：清末立宪运动史》，人民出版社，第258页。 

[6]侯宜杰：《二十世纪初的中国政治改革风潮：清末立宪运动史》，人民出版社，第259页。 

[7]侯宜杰：《二十世纪初的中国政治改革风潮：清末立宪运动史》，人民出版社，第260页。 

起步于民国初期的中国近代预算制度 

辛亥革命后，共和终于上路了，并很快给我们这个古老的民族带来了新的生命活力。 

中华民国北京政府时期，亦称北洋军阀统治时期，在人们的印象中，是20世纪中国历史上最黑暗的一页，然而，还有另外一个事实：中国近代许多具有进步意义的历史事件，特别是思想解放运动也发生在这一时期――新文化运动、五四运动、马克思主义的传播等等，中国共产党也创立于这个时期。显然，这并不是一个全面禁锢的时代。 

中国古代财政管理制度的主要特点是：皇帝拥有财政收支的绝对垄断权，国家财政预算计划不具有恒定的法律效力，地方没有相对独立的财政。这种高度集权的财政体制固然便于全国财政资源的统筹调配，利于维护国家的统一，但另一方面又会导致政治上的过度集权专制，地方公共事业难以发展，以及地方官员于体制外寻求非法财源而滋生的政治腐败。当中央政府权威下降时，地方割据政权就会实行事实上的财政独立，并加剧财政的混乱与不稳定性。近代中国建立的财政预算制度相对古代预算制度最大的进步在于预算案必须由国会通过，且具有非国会不得擅自修改变动的法律效力，从而打破了专制皇权对财政预算、税收的绝对垄断和随意支配的格局。这一点，清末“新政”已然作出努力，但质的变化还是出现在北洋时期。 

民国三年（1914年）5月，北洋政府公布约法，规定：“国家岁入岁出之决算，每年经审计院审定后，由大总统提出报告书于立法院。”这是我国审计权力列入根本大法之始。同年10月，颁布了我国第一部审计法和审计法施行细则，对审计的范围、各种决算的审计报告书包括的项目，审计方式，审计程序以及其他有关事项均作了明确规定，以后对审计法又进行了修订增补。 

近代资本主义国家的财政体制的特征之一是划分国家财政与地方财政，以体现政治上的地方分权。对于晚清已经形成的，以及在清末新政和预备立宪中形成的地方自治财政，北洋政府给予了制度上的确认。清末“新政”出台的《谘议局章程》规定，谘议局的职权有议决本省岁出岁入预算与决算事件、税法与公债事件，这是最早规定地方财政制度的法律。《清理财政章程》要求“各省预算报告册内，应将出款何项应属国家行政经费，何项应为地方行政经费，划分为二”，“国家行政经费系指廉俸、军饷、解京各款以及洋款、协饷等项，地方行政经费系指教育、警察、实业等项”。《试办全国预算章程》则要求各省编制地方岁入与岁出预算案，送交谘议局议决后，咨报度支部及中央主管各部。虽然由于辛亥革命的爆发，清政府未能制定公布计划中的“国家税章程”与“地方税章程”，但其开启的划分国家财政与地方财政的近代化改革则由北洋政府继承下来。 

1912年冬，北洋政府财政部即拟定《国家地方政费标准》，划分国家（中央）支出与地方支出项目；1913年11月，制定《划分国家税和地方税草案》，规定“国家因中央及地方行政诸经费所征收之租税为国家税”，“地方自治团体因处理自治事务诸经费所征收之租税为地方税”，并于次年修正公布，划分国家（中央）收入与地方收入项目，从而基本形成了中央与各省两级财政体制。 

从实际情况看，北洋政府时期中央政府的财政收入主要为关余、盐余和中央直接控制及各省上解的烟酒专卖、官产变卖收入等，除此之外的田赋、契税、牙税、当税和其它杂捐，则为“省税”。[1]不过，北洋政府在国家税系统内部如何进行中央税与省税的划分方面，还没有作出明晰的规定，它在财政预算“共和”问题上最大的贡献仍然是开启征程，这个巨大的任务最终是由南京国民政府完成的，尽管如此，其历史价值仍然不可低估。 

在这个时期，司法独立体制建立起来了。《中华民国临时约法》、《中华民国约法》和《天坛宪法》都明文规定了独立、公开审判的司法原则。这个时期的宪法已从立法角度确定个人权利并提供保障，并包含平等原则和保障权利观等内容。尽管法律上对人民权利的保护并没有在实践中落实，但是，即使是这种法律上的尊重，在以往的历史时期也是从来没有过的。 

过去，国家的政治大事历来是由少数上层统治者说了算，民众议政是根本不可能的事，但这个时发生了一定的变化。《东方杂志》、《民国时报》、《新青年》、《每周评论》等报刊先后创刊，人们利用大众媒体对政府进行合法监督。有人统计过，辛亥革命之后到袁世凯复辟之前，民间所办的报纸就有五百多份。袁世凯称帝，正是五百多家报纸在同一天“开天窗”，把袁世凯赶下了台。须知，就在此前不过十几年的时候，中国人民还处于清朝的皇权专制统治之下。试想，如果当时民间不得办报、言论相对宽松自由，这一切怎么可能发生？日后的新文化运动怎么可能兴起？ 

为什么北洋政府时期，人民能够享有此前做梦想都不曾想到的权利和自由，原因在于共和体制的初步建立，形成了权力制衡的政体格局。政府的权力受到议会和司法机构的制约，便不能再为所欲为。我们看到，即使是由封建军阀那样的统治者当政，只要存在哪怕是很不完善的权力制约机制，滥用权力就已经十分不易，民众的声音就能顺当传播，社会就能充满活力。 

革命初造成功，共和刚刚建立，共和国呱呱坠地，必将必然引来形形色色的专制势力的反抗。因为辛亥革命是专制向共和发展的一场革命，它建立了共和国，可是却又人主张回到专制制度之下。这个进和退的关系，其实就是共和革命和专制复辟的关系。由一群赳赳武夫组成的最高统治集团根本不懂共和、宪政为何物，能够制约、监督这个政治集团的另一种社会力量还处于稚嫩状态中，缺乏与之抗衡的实力，于是，袁世凯复辟帝制，张勋复辟，其后是长达十年北洋军阀假共和之名义，以行专制之实。孙中山先生将专制复辟的危险性和必须坚定的反对专制复辟的坚定性、持续性，当做一个非常重要的政治主题，告诉人们：只要一天封建专制主义还存在着，封建专制的思想文化还存在着，封建专制的形形色色势力还存在着，那么专制复辟就不仅是可能的，而且是必然的。 

由于国会最终难以发挥对国家财政预算的立法、监督职能，北洋政府和国民政府时期科目有所损益，但其基本底盘仍系奠定于前清，没有根本性的改变。海关关税自1860年代就已经成为清中央政府财政收入的大宗，至19世纪末、20世纪初，大部分用于偿还外债和战争赔款，剩余部分民国时期称“关余”，仍为中央政府的大宗收入。关税的 “中外协议”制度，形成于鸦片战争之后，入民国后继续沿袭，直至1920年代末才被废除；作为关税管理的税务司制度形成于1850年代，入民国后也继续沿用，一直到1949年才废止。 

清代旧制盐税主要为盐课，此外有少量临时征收的“盐斤加价”。太平天国战争后，食盐的产区与销售制度紊乱，盐税乃分为盐课与盐厘。20世纪初，盐税大部分也同关税一起用于偿付战争赔款，剩余部分民国时期称“盐余”，为中央政府的大宗收入。 

厘金起源于太平天国战争期间，1853年由清军江北大营军营开征，后来各省行政当局均设立专门机构征收，成为晚清各省的一项重要财政收入。各地厘卡林立，重复征收，严重妨害内外贸易，19世纪末中外即有裁撤厘金、提高关税税率的呼声，但一直未能实行。入民国后，厘金制度继续沿袭，直至1931年。 

田赋在清代源于地赋与丁赋，雍正初年摊丁入亩后称“地丁”，入民国后称田赋。清末各地巧立名目征收各种地丁附加，入民国后更是变本加厉；其征收系统与机制，本于明代初年建立的里甲制度，在清代早已混乱不堪，册籍为里长所把持，成为世袭的私产，入民国后这种情况一仍其旧。国民政府时期，有些地方对征收系统有所改革，但实行土地测量、改田赋为土地税的改革，一直未能实行。民国时期的契税、牙税、当税、屠宰税等捐税，也均系沿自清代。此外，民国时期的财政支出，也仍同晚清一样，以政费、军费、债务等主体，当时的国会是无力加以控制的，等等。“共和”不彻底，这在国家的财政预算和税收制度上最为清晰地表现出来，亦是影响国家政治制度“脱胎换骨”为共和制的最难以逾越的障碍。 

这也就构成了历史留给我们的一个最大的遗憾：在中国，民间公共力量对政府及其财政始终没有形成真正的“压力”，“牵制”、“制约”、“平衡”等的观念始终未能主导中国人的头脑。控制不住“钱袋子”也就控制不住专制这匹脱缰的野马，执政者仍然可以不受监督，不受限制地盘踞着绝对的、无限的、绝对的权力，为所欲为。改革失去了底层民众、民间力量的参与和社会监督，也就失去了自己的社会基础和合法性。这才是中国社会最致命的病症。由于没有找到“治病”的方法和途径，于是宪政改革的所有上层资源被切断，民主共和的制度转型刚刚起步便功亏一篑，政治与财政预算的制度变迁便只能走暴力革命这条成本最大的路了。 

注释： 

[1]北京图书馆出版社影印室辑：《清末民国财政史料辑刊》之魏光奇前言，北京图书馆出版社2007年版。 

作者博客，摘自《中国大呼吸》2009年港版