民主革命时期中共地方自治思想的发展演变

摘要 民主革命时期中共的地方自治思想曲折发展，经历了一个历史演变过程。党的创建和大革命时期，中共地方自治思想萌生并逐步发展，中共主张以乡村自治为中心的地方自治思想;苏维埃时期中共地方自治思想趋于沉寂;抗日战争时期，中共地方自治思想再起，为争取抗日民主政权合法性，把地方自治作为处理中央与地方关系的指导原则;抗战胜利初期，中共为维护各解放区人民利益，继续主张地方自治;解放战争后期，中共又强调民主集中制的人民代表会议，最终放弃地方政治主张。总结民主革命时期中共地方自治自治思想的发展演变历史经验，具有重要意义。

关键词 中国共产党 地方自治 政治民主化 民主集中制

地方自治属于民主政治的范畴，是政治现代化进程中一个不可或缺地环节。地方自治(local autonomy)是指“在一定的领土单位之内，全体居民组成法人团体(地方自治团体)，在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域的公共事务的一种地方政治制度”。[①] 民主革命时期中国共产党曾经积极主张民主的地方自治，并成为中共民主政治思想的重要组成部分。学术界对此研究相对薄弱，本文就民主革命时期中国共产党的地方自治思想发展演变作简要论述。

一 中国共产党创建前后地方自治思想萌生

中国共产党建立之前，党的创始人陈独秀、李大钊等都有关于地方自治的论述，针对当时的联邦制、自治与国家统一的社会热点问题，提出自己的观点。

五四运动前后，陈独秀针对自治问题提出自己的见解。陈独秀并不反对实行“省自治、县自治”，而是强调“地方自治”应当是“人民的自治”，强调主权在民的自治价值，并将其作为实行民治的基础。1919年12月，他在《实行民治的基础》中讲到：“至于民治的基础——人民的自治与联合”，“少数提倡地方自治的人，虽不迷信中央政府，却仍旧迷信大规模的省自治和县自治，其实这种自治，只算是地方政府对于中央政府的分治，是划分行政区域和地方长官权限的问题，仍旧是官治，和民治的真正基础——人民直接的实际的自治与联合——截然是两件事。我们现在要实行民治主义，首先要注重民治的坚实基础”。[②] “我不是说不要宪法，不要国会，不要好内阁，不要好省制，……，也不是不要反对省自治、县自治”，他认为真正的“省自治、县自治”必须建立在民治的基础上，才会实现，“我们所要的，是从底下创造发达起来的，人民自动的真民治”。他还提出要实行民治主义应当学习英美等国，要注意在政治经济两个方面，“应当在民治的坚实基础上做工夫，是应当由人民自己一小部分一小部分创造这基础”，这基础就是“人民直接的实际的自治与联合”。[③]他还进一步指出这种联合自治的具体形式就是“地方自治和同业联合两种组织”[④]。

陈独秀认为中国地方自治办不好，是因为“大家让少数的绅董盘踞在那里作恶”。[⑤]还对在中国实行地方自治提出具体方法。他指出：“乡间的地方自治，从一村一镇著手，不可急急去办那一乡的自治;城市的地方自治，要按着街道马路或是警察分区，分做许多小自治区域，先从这小区域着手，不可急急去办那城自治市自治。”“地方自治应该注重的是：教育(小学校及阅书报社)，选举(国会、省县议会及城乡自治会)，道路，公共卫生;乡村的地方，加上积谷、水利、害虫三件事”。[⑥]

李大钊在中国共产党建立之前，也赞成用民主的“联治主义”来改造中国。1916年，他指出：“不知联邦绝非与统一相背而驰，且为达于统一之捷径也”，“苟其国自始绝无内讧，联邦问题自无从起，惟若内讧非以联邦不能圆满解决”。[⑦]他还提出以省为单位制定宪法，提出省自治的自治事权等。“施行省制之各省，均为自治体”，“省于内务行政之范围内，得自行处理关于本省公安、公益必要之事务，且得处理此项行政所需之财政”，“自征警备队”，“省设省长一人，掌理省自治事务，并受中央政府之执挥，监督办理国家行政事务”[⑧]等等。1917年3月，李大钊在《俄国共和政府之成立及其纲领》中对俄国新内阁政纲表示赞同，这其中就包含着地方自治的内容。“从来由军队行使之警察权，应移于由选举而被选之地方自治团首长之手”，“基于普通选举，布地方自治制”[⑨]。1919年，他进一步指出：“我们中国自从改造共和以来，南北的冲突总是不止，各省对于中央，也都是不肯服从，那蒙藏边域，不是说自主，就是说自治。依我看来，非行联治主义，不能改造一个新的中国。”[⑩]

李大钊还认为联邦自治是民主的集中体现。1921年12月，他指出：“由专制而变成共和，由中央集权而变成联邦自治，都是德谟克拉西的表现”，“地方之对于中央，亦犹民众之对于君主;民众各有其个性，地方亦各有其个性。中央要是屈抑各地方的个性，使无自由发展底集会，那么，各地方必根于德谟克拉西的精神……。所谓联邦，所谓联治主义，亦是德谟克拉西组织”[11]。

从上论述，笔者认为党的早期创始人陈独秀、李大钊等人，充分肯定了联邦主义和地方自治的原则在解决中国统一问题中的积极作用，同时也肯定了地方自治的内在民主价值。

中国共产党创建初期，并没有建立自己的政权，其关于地方自治较多的停留在理论设想阶段，实践相对较少。

中国共产党诞生之时，恰逢联省自治运动发展时期。联省自治的发展进程，其核心理念就是如何处理中央与地方关系，完成国家统一。这一运动成为当时中国社会重大的政治运动，引起了中国共产党的极大关注。中国共产党一开始就正确判断了这一运动的性质。1922年6月，中国共产党明确指出：“是联督自治不是联省自治”，它“不但不能建设民主政治的国家，并且是明目张胆的提倡武人割据，替武人割据的现状加上一层宪法保障。”[12]但是，中国共产党并没有否定联省自治所包含的真正民主的地方自治思想。“我们所认为不违背民主主义的联省自治，是由民主派执政的自治省联合起来，组织联省政府，来讨平非民主的军阀政府，建设民主政治的全国统一政府”。[13]“联省制即联邦制的理想，固然是我们所不反对的，自治更是我们所赞成的”。[14]1923年，中国共产党对于目前实际问题的计划中也说明了这一点。“然在国民统一运动未能集中时，若有由一地方人民奋起反对一地方军阀统治的自治运动及不压迫劳动运动，不依赖帝国主义者之民主省政府，则吾人亦宜赞助之。”[15]

1922年7月，中共二大提出：“统一中国本部(包括东三省)为真正民主共和国”;“蒙古西藏回疆三部实行自治，为民主自治邦”;“在自由联邦制原则上，联合蒙古，西藏，回疆建立中华联邦共和国”[16]。 1923年7月，中共三大循着这一思路，又正式提出西藏等民族地区与本部的关系“西藏蒙古，新疆青海等地和中国本部关系由各该地民族自决”。[17]这就是说中国共产党的总体设想是把内地各省的中央集权制与少数民族区域的民主自治统一起来，首次把地方自治思想运用到解决民族问题和国家结构问题之中，在地方自治的基础上构建中央与地方关系格局。当然这里强调的“自治”近乎于自决的程度。

这一时期，中国共产党为推动农民运动的发展和实现国家统一，还提出了“农民自治”和“平民自治”的观点。1923年1月1日，澎湃在《海丰总农会临时简章》中明确提出，总农会的纲领就是“图农民之自治”。[18]1923年7月，中共三大通过的《中国共产党党纲草案》也提出：“实行都市和乡村自治”[19]的方案。1923年11月，《国民运动进行计划决议案》指出：“农民在中国国民运动中世最大的动力”，“运动之策略，以教育及自治入手，以全民利益为号召。”[20]1923年5月，瞿秋白在《中国之地方政治与封建制度》中也指出：“独有积极的自力消灭封建制度，不但间接已与帝国主义一大打击，而且也非此不足肃清‘中央政府’，建立平民的统一国家，平民的地方自治政体”，“平民革命的自治方能汇合直取中央，以建立真正的统一”。[21]

二 大革命时期中国共产党地方自治思想的发展

1924—1927年是国共两党合作的大革命时期，这一时期中国共产党地方自治思想进一步发展。伴随北伐战争发展，农民运动高涨，中国共产党提出了以乡村自治为中心的地方自治理论主张。

中国共产党三大以后，接受共产国际建议，走上与国民党合作的道路，实行国共合作。在这种历史背景下，孙中山的地方自治思想不可避免影响到中国共产党。孙中山是主张地方自治的，孙中山把地方自治作为国家建设的基石，是宪政的基础。国民党一大党纲草案就肯定真正的自治符合民族的需要和精神。1924年1月中国共产党中国社会主义青年团中央局表示了对于国民党全国大会的意见，“对于党纲草案，我们大致赞同”。[22]这其中就包含了对地方自治的赞同。1924年2月，恽代英在《评国民党政纲》中讲到：“确定县为自治单位，从下层做起的精神。县的自治，要办到官吏由人民选举，亦由人民罢免……。因为只有这样，人民才有真正的政治权力。”“我以为事务关系有只限于一地方的，应归地方办理;关系各地方或全国的，自应由各地方联合或国家处理之。”[23]这充分体现了当时中国共产党对地方自治的肯定。

大革命时期中国共产党关于从乡村到省的各个层次地方自治的理论主张是一贯的，具有连续性，它把地方自治同发动民众，建立平民政权结合起来。1925年10月，《告农民书》中提到：“乡村自治机关，应以普遍选举法直接选举之，不得有绅士包办;农民协会有会同乡村自治机关议定最高租额及最低谷价之权”。[24]1926年7月12日，中国共产党在联合战线的最低纲领中指出：“废止督理督办制，实行省长民选、县长民选，实行由省到乡村的地方自治平民政权，肃清贪官污吏”。[25] 1926年8月8日，《中国共产党湖南区对湖南政局第三次宣言》强调“省民会议，实有即日召集的必要。因为既可以促进县民会议、乡民会议，使湖南人民的地方自治早日实现”，“实现这种以乡村自治为基础的地方自治，即是建立起由省县到乡村的平民政权。民众既有了管理政治的要求，而时机上又有地方自治的需要，则此推动地方自治之出现的省民会议，又可见其亟须召集”[26] 。1927年，伴随北伐运动高涨，中国共产党继续强调地方自治，并且将其作为推动农民运动发展、建立乡村革命政权的重要策略之一。在农民运动发展深入的地区广泛建立农民协会，并邀集其他革命的民众团体，共同组织乡村自治筹备机关，然后举行乡民会议，建立乡村自治机关。

中国共产党在《对于湖南工农运动的态度》中认为解决土地问题的前提条件之一就是“着手建立乡村自治政权及县自治政权”。[27]为了进一步指导农民运动发展，中共中央明确要求建立乡村自治的农民革命政权，“须以农民群众为首干，联合农村中一般被压迫的人民，彻底的推翻豪绅的封建政权之势力，而建立乡村自治，进行没收反革命及大地主的天地，满足贫农目前的要求，……总之现在主要的职任是以农民为领导建立乡村自治的革命的农民政权。”[28]1927年3月，中共明确提出，“建立以乡村自治为基础的地方自治，即是建立由省、县到乡村的革命民众政权，主张召集省民会议，以推动地方自治之实现”，“人民要求参与并管理政权之 ，而且在事实上已经积极参与并管理政治。乡自治为县自治的基础，县自治是省自治的基础，基础已经具备”[29]。同年4月，毛泽东在《在土地委员会第一次扩大会议上的发言》中提到：“我认为国民政府农政部应即设乡村自治委员会、专门管理乡村自治机关的事项。”[30]同年6月，中共强调建设乡村自治政府，建立“民主的区乡自治制度，以保障农民战胜封建地主阶级的胜利”。[31]

中国共产党关于地方自治的主张一直持续到了1927年7月。《中国共产党中央委员会对政局宣言》中指出：“国民党中央第三次全体会议的许多议决案，形成我们联盟的政纲。这些决议是：巩固党权推翻军事独裁;镇压一切发革命;实行乡村自治召集省民会议以实现国家政权之民主化。”[32]

笔者认为这一历史时期，国共合作的历史背景之下，中国共产党关于地方自治思想主要受孙中山及国民党的影响较大，其地方自治的思想具有连续性，以乡村自治为中心，建立乡村自治的农民革命政权，并主张实现从低层次到高层次的自治。

大革命失败后，中共紧急召开了“八七会议”。在这次会议上，中共开始质疑以乡村自治为中心的地方自治口号。会议批评农民运动发展起来时的中共中央“对于农民政权问题，也是非常之机会主义的，不去考察农民群众革命斗争的经验而引出相当的结论来，却想只靠死板组织乡村自治的系统表”，“党的中央不去赞助并发展这一革命政权方式(指农民协会)，反而同意国民党中央提出死板的组织农村自治”。[33]土地革命战争时期，由于我们党实行了土地革命，建立工农苏维埃制度，建立了民主集中制苏维埃体制，而大革命时期以乡村自治为主要内容的地方自治主张不再提及。

三 抗日战争时期中国共产党地方自治思想的再起

抗日战争时期，国内政治生态发生变化，民族矛盾上升为主要矛盾，它需要国共合作的抗日民族统一战线的建立。这一时期，中国共产党领导的各边区政府成为与国民党中央政府形成了特殊的中央与地方关系。中国共产党为巩固和发展抗日民族统一战线，高举孙中山三民主义旗帜，以民主推动抗战的发展。正是在这样的历史背景之下，中国共产党充分肯定地方自治的民主价值，提出了一系列关于地方自治的理论主张。

1937年8月在陕北洛川召开的中央政治局扩大会议就把“实行地方自治，铲除贪官污吏，建立廉洁政府”列入抗日救国十大纲领之一，作为自己明确的主张。 [34]1937年10月16日，刘少奇在《抗日游击战争中的若干基本问题》中充分肯定了地方自治原则，把中国共产党领导抗日民主政府作为国民党地方政府。他指出：“这种政府是中华民国地方政府，服从中央政府的领导，经过中央政府的批准，接受中央政府的法律与命令。但它同时是地方自治的政府，它有权颁布地方性的法律和命令在自己区域内实行”。[35] 1937年11月，周恩来在《目前抗战危机与坚持华北抗战任务》的演讲中同样肯定地方自治在发动民众，开放政权的积极作用。他指出：“日寇的自治是伪自治，我们应该以真自治来发动群众，开放政权”。“在组织上，应该从县区上施行地方自治自给，以坚持中华民国的正统，然后及于省区”。[36]

1938年3月，中国共产党针对国民党对边区政权的攻击，指出“绝不能说是违背了了中央政府的意旨，相反地，照我们想，应该是为中央政府赞许的地方自治的庶政”[37]。 1938年7月5日，中国共产党在国民参政会的意见中提出：“如何认真推行地方自治等等”。[38]

1939年9月，中国共产党在《我们对于过去参政会工作和目前时局的意见》中继续强调地方自治，提出“认真惩撤贪官污吏，实行地方自治”[39]。1940年，刘少奇在《论抗日民主政权》中明确指出，抗日民主政权“可以在地方自治的原则下，颁布该地区的单行法令”。[40]这样就把敌后建立的各抗日民主政权作为地方自治的民主政权。

中共领导的各边区政府颁布的法令中也有着加强地方自治的相关规定。1939年，《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》规定：“发扬民主政治，采用直接、普遍、平等、不记名的选举制，健全民主集中制的政治机构，增强人民之自治能力”[41]。1939年2月，《陕甘宁边区各级参议会组织条例》明确规定：“本条例根据国民政府颁布之省参议会组织法的基本原则及陕甘宁边区之实际情形，为实现抗战建国纲领，完成地方自治”[42]而制定之。1940年5月2日，《晋察冀边区行政督察专员公署组织大纲》也规定把“关于辖区内各县地方行政及地方自治之巡视与指导事项”作为专员公署职权之一。[43]1940年11月7日，《山东省战时县区乡村各级政府组织条例》也有，“县政府为代表全县抗日人民之抗日民主政府，为实行地方自治之领导机关”，“根据民主政治及地方自治之原则”等类似规定[44]。

在抗日战争时期进行的第二次民主宪政运动中，中国共产党决定参加进去，以推进全国的民主宪政。在此过程中，它又把地方自治与民主宪政运动相结合，把地方自治看作民主宪政的重要组成部分。1944年3月，周恩来在《关于宪政与团结问题》的讲话中把地方自治作为实现民主宪政先决条件之一。他指出：“我们认为实行宪政，必须先实行宪政的先决条件”，“一是保障人民的民主自由;二是开放党禁;三是实行地方自治。……有了前两条的民主，地方自治才能真正实行。否则，那不是人民的自治而是一党的官治。……对于陕甘宁边区及敌后各抗日根据地，也应该给予他们以自治的权利。真正的地方自治实现了，全国的民主宪政自然会水到渠成”。 他还强调，应该实现由乡县到省的地方自治。“地方自治，应由乡县到省，省得自定不与国宪抵触的省宪，自选省级政府”。在敌后根据地艰苦的环境下，“人民尚能普选，讨论国事，选举抗日政府，实行地方自治”[45]。

抗战后期，中国共产党在同国民党谈判时，为争取抗日民主政权的合法地位，把地方自治作为重要内容提出。 1944年5月15日，《向国民党提出的二十条谈判意见》中提出：“请政府允许实行名副其实的人民地方自治”[46]。1944年5月21日，中国共产党指出：“关于地方政府，请政府承认陕甘宁边区及华北华中华南各抗日根据地民选政府为合法的地方自治政府”[47]。

总之，抗日战争时期中国共产党大力主张地方自治，发展人民民主，并且把地方自治作为处理自身政权与国民政府关系的指导原则。中国共产党以地方自治为武器同国民党争取抗日民主政权的合法性，揭露国民党一党专制实质，不断推动全国政治民主化发展。可以说，抗日战争时期中国共产党充分肯定了地方自治。

四 抗战胜利初期中国共产党地方自治思想的延续

抗日战争胜利后，为实现和平、民主、团结，避免内战，中共同国民党进行了重庆谈判。1945年8月30日，毛泽东提出了同国民党谈判的十一条意见，把“积极推行地方自治，实行由下而上的普选”作为政治民主化的必要办法之一，坚持地方自治的主张。[48]经过谈判，国共双方于同年达成了“双十协定”，关于地方自治问题，“双方同意各地应积极推行地方自治，实行由下而上的普选”。[49]

1946年1月，政治协商会议召开。中共向会议提出了“和平建国纲领草案”，其中第五项为地方自治，具体包括：“(甲)积极推行地方自治，废除现行保甲制度，实行由下而上的普选，成立自省以下各级地方民选政府。(乙)中央与地方之权限，采平均主义，省得自订省宪，各地得采取因地制宜的措施。(丙)全国各地凡已实行普选的地方政府，应承认其合法，并定期实行普选。(丁)未能立刻完成普选的省区省政府，应由各党派及无党派民主人士协商，先成立地方性的、临时的民主政府。(戊)收复区的各级政府，应与当地各抗日党派及无党派民主人士协商，先成立临时的、民主联合的省、市、县政府，再筹备经过自由普选产生正式的省、市、县政府，在少数民族区域，应承认各民族的平等地位及其自治权。”[50]这就把地方自治正式提到了各党各派和无党派人士面前，提到了全国人民面前。

实际上，不仅中共主张地方自治，第三党、民盟、民建等各党派都主张地方自治。1946年1月31日，政治协商会议通过纲领规定：“(六)积极推行地方自治，实行由下而上之普选，迅速普遍成立省、县(市)参议会，并实行县长民选。边疆少数民族所在之省、县应以各民族人口之比例，确定其实行选举之省、参议员名额。(七)自治县政府，对于其辖区内之国家行政，应在中央监督指挥之下执行之。(八)中央与地方之权限，采均权主义，各地得采取因地制宜之措施，但省、县所颁之法规，不得与中央法令抵触。”[51]

在国共两党谈判中，在宣传上，由于国民党坚持一党专政，他不断抨击解放区是“破坏统一”，是“封建割据”，制造分裂，应该取消。针对国民党这一企图，中国共产党以地方自治为武器，与国民党进行了坚决斗争。

1945年10月11日，毛泽东报告重庆谈判的经过，谈到有成议的六条，都是有益于中国人民的。“如地方自治，在纪要发表后，我们提出省府民选，可以找出根据来的，因为孙中山说过。”[52]1946年1月7日，《解放日报》发表社论，称中共所领导的地区为“民主自治区”、“解放区的地方自治”，是人民自己选举的政府。不是中共搞分裂，而是“蒋介石不承认人民有选举地方政府与决定地方法令的普通权利”。[53]1946年12月18日，周恩来又在《一年来的谈判及前途》中强调：“整军方案还有它好的一面，这就是地方自治。人民武装是地方自治的东西，六十个师只是用在国防上的。地方自治要依靠人民的武装的自卫，我们已经自治了，不再需要国家的军队来防匪了”。[54]这充分体现地方自治在捍卫人民政权，同国民党政治斗争中重要作用。

在其他解放区已经成为中共所控制的既定事实下，对东北的争夺是国共双方斗争的焦点之一。在争夺东北的过程中，中共以地方自治为武器，同国民党进行激烈的斗争。1945年10月26日，彭真在《我们的任务是争取全东北》中讲到：“总之，工作要放手，要武装工人，农民，在政权问题上实行东北人民自治，武装问题上实行东北人民自卫。”[55]

1945年11月4日，中共中央作出关于增兵东北之部署，要求“一俟苏军撤退，我方即宣布东北人民自治”。[56]同年11月28日，朱德在回答国外记者关于中国共产党对东北问题的态度时说：“我们赞成东北人民成立地方性的民主联合政府的要求，不但因为这是人民的意志，并且因为国民党中央政府现在已经再三允诺它将结束一党专政，实现还政于民，推行地方自治，在这样的时候，当然更没有理由在东北这样过去没有实行过一党专政的地方去开始一党专政。”[57]

这一时期，中共的地方自治主张还体现在对内蒙等少数民族区域自治层面上。1945年10月23日，中共在《中央关于内蒙工作方针给晋察冀中央局的指示》中指出：“对内蒙的基本方针，在目前是实行区域自治。首先从各旗开始，争取时间，放手发动与组织蒙人的地方自治运动，建立自治政府”。[58]这个文件可以说是中国共产党处理民族问题原则的转折点——由民族自决和民族自治的原则向民族区域自治的基本方针和基本政策的过渡。1946年2月18日，中共中央针对东盟自治问题指出：“根据和平建国纲领要求民族平等自治，但不应提出独立自决口号。”[59]这表明中共的民族区域自治思想已经发展到趋于成熟阶段。

1946年4月，中国共产党还强调“使边区成为经济繁荣、文化普及、民主生活更加发展的模范自治省区，以推进全国民主，巩固永久和平”。[60]在抗战胜利后相当一段时间里，中共仍然坚持政治协商会议路线，主张地方自治，一直持续到1947年。1947年6月，中国人民解放军开始转入全面反攻，提出解放全中国口号。大约在同年11月份，中共开始强调民主集中制的人民代表会议制度，这样，地方自治的主张就退出了我们的视野。一直到1949年9月的政治协商会议，我们并没有看到“地方自治”一词的印迹。

总之，抗战胜利初期，中国共产党继续主张地方自治，其意义不仅仅局限于解放区本身，它带有影响全国政治的性质。中共关于地方自治的主张，无疑是刺向国民党以党训政体制的一把利剑，维护解放区政权的合法地位，推进全国的政治民主化进程具有非常重大的作用。

五 几点思考与总结

第一，民主革命时期中国共产党地方自治思想发展演变具有曲折性和阶段性特征。纵观民主革命时期中共地方自治思想发展历程，从建党之初和大革命时期是中共地方自治思想形成发展重要时期，之后的苏维埃时期趋于沉寂，到抗日战争时期中共的地方自治思想再起，再到抗战胜利初期的延续，最后解放战争全面反攻时期地方自治思想的消逝。从形成发展——沉寂——再起和延续——消逝的演变逻辑过程中，我们可以看到，中共的地方自治思想时起时伏，时段时续，其发展演变呈现出曲折性特征。应当说，除十年土地革命战争时期和解放战争后期，中共地方自治思想在民主革命过程中占据了相当长的历史时期，在不同的历史发展阶段，它还体现出不同的发展特征。建党初期和大革命时期，中国共产党为推动革命发展，强调平民运动和农民运动，在这种革命逻辑下，吸收借鉴孙中山和国民党关于地方自治理论，提出了以乡村自治为中心，实现自下而上革命方式的地方自治思想。抗日战争时期，中共为巩固和发展抗日民族统一战线，维护国共合作，争取抗战胜利，为取得各抗日民主政权合法性，强调以各边区政府为地方自治单位，把地方自治作为处理中共自身政权与南京中央政府关系的原则。抗战胜利初期，中共为维护各解放区人民利益，建立联合政府，主张省为地方自治单位，同国民党一党专政进行斗争。这又无疑体现出中共地方自治思想的阶段性特征。

第二，民主革命时期中共的地方自治思想发展演变体现出中共对于民主政治的诉求。现代意义上的地方自治，首先是一种民主政治，它在一定程度上是实现民主宪政的基础。对于这一点，近代许多学者认识是一致的。近代中国许多当权者都打出地方自治的旗号，但是由于缺乏实施地方自治诚意，不是将其作为欺骗群众的招牌，就是将其用以攻击政治对手的工具，完全是在利用地方自治的形式。与这些统治者不同，中共从诞生之日起就把实现民主的地方自治作为自身的政治诉求。中国共产党不仅主张地方自治的形式，更加注重地方自治的内在价值，并把地方自治的民主价值与民主革命紧密结合起来，通过地方自治的民主启蒙发和社会动员，不断推动民主革命发展进程。中共一直主张真正民主的地方自治，这对于推动近代中国政治民主化发展具有积极作用。可以说，中共追求地方自治民主的内在价值，符合中共以实现人民民主为己任的发展逻辑。地方自治思想也曾是民主革命时期中共民主政治思想重要组成部分，它构成了中共民主政治思想发展链条上的重要一环。

第三，民主革命时期中共地方自治思想发展演变过程中还把民主集中制与地方自治的统一起来，在理论上实现了对地方自治的超越。民主集中制不仅是政党的组织活动原则，也是党领导的政权的组织活动原则。一般来讲，民主集中制是指民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。作为政权组织原则，它内在的包涵着两条发展逻辑。一条是“民主基础上的集中”，即自下而上发展的逻辑;另一条是“集中指导下的民主”，即自上而下的发展逻辑。民主集中制正是这两条发展逻辑的相结合。在中央与地方关系上，这两条逻辑对应着集权制和分权制。地方自治的本质是地方分权，从权利角度分析，它是一种自下而上的民主形式。我们可以看到这种自下而上的民主发展逻辑符合民主集中制中“民主集中上的集中”的发展逻辑。地方自治与民主集中制的民主价值逻辑的相契合，就成为两者相统一的可能。我们可以看到，民主革命时期，中共一直强调政权民主集中制组织原则，但是并不排斥地方自治原则，因为这两者在实践过程中具有一致的层面。当然，我们还可以看到，由于民主集中制，既有集权又有分权，在处理中央与地方关系上，民主集中制比地方自治更能适合落后国家建设发展社会主义。马克思主义经典作家就社会主义国家结构形式主张把集权制和分权制相结合，实行民主集中制。列宁曾经指出，取得革命胜利后的社会主义必将实现充分的民主，新的国家结构形式将实行民主集中制，但是“民主集中制不但丝毫不排斥自治，反而以必须实行自治为前提。”[61]中国共产党继承了这一思想，在国家结构的中央与地方关系上用民主集中制取代了地方自治，虽然我们不再使用“地方自治”的说法，但是民主集中制的人民代表大会制度包涵着民主、普选的地方自治内核，并不影响地方自治内在价值的实现。当然，作为处理中央与地方关系原则的民主集中制取代地方自治之事在理论上实现了超越，而在具体实践中我们还没有完全做到超越。

第四，民主革命时期中共地方自治思想发展演变还体现出，中共为主导革命话语权，把地方自治纳入革命的话语体系之中。纵观中共地方自治思想发展演变历程，我们可以看到这样一种历史现象，国共合作时，中共的地方自治主张得到极力提倡;国共关系破裂时，中共的地方自治主张就偃旗息鼓。从历史发展的角度分析，这不是一种偶然，而是历史发展的必然。地方自治作为一种思想潮流，自晚清传播以来，在近代中国风起云涌，跌宕起伏，影响着一代又一代先进分子和政治家，以至于晚清民国各党各派以及民主宪政人士都在标榜鼓吹地方自治。许多当权者把地方自治纳入其统治的话语体系之中，以期得到人民的认可和社会的支持。在此种政治环境中诞生的中国共产党不可能脱离这种话语体系。尤其是孙中山有一整套关于地方自治的理论体系，由于国共合作的实现，这就不能不影响到中共。两次国共合作时期，中共都高举孙中山三民主义旗帜，这就不可避免的强调地方自治，赞成地方自治。中共将地方自治也纳入自己的革命话语体系之中，充分利用地方自治，同当权者争取革命的话语权。国共合作破裂后，中共独立领导民主革命，自然会放弃先前国共合作的革命话语，提出自己革命口号和主张，这符合中国民主革命发展逻辑。中国共产党充分利用地方自治争取革命的话语权，带有工具性的意义，但是这并不意味着否定中国共产党不注重地方自治的民主价值。应当指出，中共不仅将地方自治作为工具理性运用，而且真正注重地方自治的价值理性，否则历史上就不会出现，中共领导的民主政权中实现民选政府，人民当家作主的现象。

作者简介：

肖光文，1982年，男，山东日照人，南开大学马克思主义教育学院博士研究生，主要研究方向为中共党史党建。

[①] 中国大百科全书出版社编辑部编：《中国大百科全书》，中国大百科全书出版社，1992年，第56页。

[②] 任建树、张统模、吴信忠编：《陈独秀著作选》第2卷，上海人民出版社，1993年，第31页。

[③] 任建树、张统模、吴信忠编：《陈独秀著作选》第2卷，上海人民出版社，1993年，第32页。

[④] 任建树、张统模、吴信忠编：《陈独秀著作选》第2卷，上海人民出版社，1993年，第32页。

[⑤] 任建树、张统模、吴信忠编：《陈独秀著作选》第2卷，上海人民出版社，1993年，第35页。

[⑥] 任建树、张统模、吴信忠编：《陈独秀著作选》第2卷，上海人民出版社，1993年，第34、36页。

[⑦] 《李大钊文集》上，人民出版社，1984年，第236、237—238页。

[⑧] 《李大钊文集》上，人民出版社，1984年，第241页。

[⑨] 《李大钊文集》上，人民出版社，1984年，第361—362页。

[⑩] 《李大钊文集》上，人民出版社，1984年，第624页。

[11] 《李大钊文集》下，人民出版社，1984年，第502—503页。

[12] 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第1册，中共中央党校出版社，1989年，第40页。

[13] 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第1册，中共中央党校出版社，1989年，第39页。

[14] 任建树、张统模、吴信忠编：《陈独秀著作选》第2卷，上海人民出版社，1993年，第381页。

[15] 《“二大”和“三大”中国共产党第二、三次代表大会资料选编》，中国社会科学出版社，1985年，第141页。

[16] 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第1册，中共中央党校出版社，1989年，第62—63页。

[17] 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第1册，中共中央党校出版社，1989年，第141—142页。

[18] 《澎湃文集》，人民出版社，1981年，第16页。

[19] 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第1册，中共中央党校出版社，1989年，第142页。

[20] 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第1册，中共中央党校出版社，1989年，第201页。

[21] 《瞿秋白文集》第2卷，人民出版社，1988年，第33—34页。

[22] 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第1册，中共中央党校出版社，1989年，第215页。

[23] 《恽代英文集》上卷，人民出版社，1984年，第461、462页。

[24] 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第1册，中共中央党校出版社，1989年，第513页。

[25] 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第2册，中共中央党校出版社，1989年，第156页。

[26] 中国革命博物馆、湖南省博物馆编：《湖南农民运动资料选编》，人民出版社，1988年，第82、83页。

[27] 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第3册，中共中央党校出版社，1989年，第137页。

[28] 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第3册，中共中央党校出版社，1989年，第158—160页。

[29] 中国革命博物馆、湖南省博物馆编：《湖南农民运动资料选编》，人民出版社，1988年，第661、662页。

[30] 中央文献研究室编：《毛泽东文集》第1卷，人民出版社，1991年，第44页

[31] 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第3册，中共中央党校出版社，1989年，第181页。

[32] 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第3册，中共中央党校出版社，1989年，第201页。

[33] 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第3册，中共中央党校出版社，1989年，第268—269页。

[34] 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第11册，中共中央党校出版社1989年版，第328页。

[35] 中共中央文献编辑委员会编：《刘少奇选集》上卷，人民出版社1981年版，第89页。

[36] 中共中央文献编辑委员会编：《周恩来选集》上卷，人民出版社1980年版，第87页。

[37] 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第11册，中共中央党校出版社1991年版，第455页。

[38] 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第11册，中共中央党校出版社1989年版，第530页。

[39] 《国民参政会资料》，四川人民出版社1984年版，第329页。

[40] 中共中央文献编辑委员会编：《刘少奇选集》上卷，人民出版社1981年版，第175页。

[41] 韩延龙、常兆儒：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第1卷，中国社会科学出版社1981年版，第32页。

[42] 韩延龙、常兆儒：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，中国社会科学出版社1981年版，第181页。

[43] 韩延龙、常兆儒：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，中国社会科学出版社1981年版，第255页。

[44] 韩延龙、常兆儒：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，中国社会科学出版社1981年版，第370页。

[45] 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第11册，中共中央党校出版社1989年版，第435、436、437页。

[46] 《毛泽东文集》第3卷，人民出版社1996年版，第132页。

[47] 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第14册，中共中央党校出版社1991年版，第309页。

[48] 中央文献研究室编：《毛泽东文集》第四卷，人民出版社，1996年，第21页。

[49] 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第十三册(党内文献)，中共中央党校出版社，1987年，第168页。

[50] 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第十三册(党内文献)，中共中央党校出版社，1987年，第290页。

[51] 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第十三册(党内文献)，中共中央党校出版社，1987年，第295—296页。

[52] 中央文献研究室编：《毛泽东年谱》下卷，人民出版社、中央文献出版社，1993年，第33页。

[53] 中央文献研究室编：《毛泽东年谱》下卷，人民出版社、中央文献出版社，1993年，第285页。

[54] 中共中央文献编辑委员会编：《周恩来选集》上卷，人民出版社，1984年，第258页。

[55] 《彭真文选》(1941—1990)，人民出版社，1991年，第105页。

[56] 中央文献研究室编：《毛泽东文集》第四卷，人民出版社，1996年，第63页。

[57] 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第十三册(党内文献)，中共中央党校出版社，1987年，第215页。

[58] 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第十三册(党内文献)，中共中央党校出版社，1987年，第184页。

[59] 中共中央统战部：《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版社，1991年，第1000页。

[60] 陕西省档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第10辑，档案出版社，1991年，第50页。

[61] 《列宁全集》第34卷，人民出版社1985年版，第139页。