国民党“以党治国”实践失败的原因分析

核心提示：但是，在整个“党治”体制施行期间，基本上是人民无权，国民党有权；党员无权，党的领袖专权。在这种情况下，政治制度的结构形式虽然类似现代国家，但在实际上却成为国民党一党实行专制统治的工具，根本没有起到现代政治制度所应该起到的管理和规范社会的作用。

本文摘自《中国石油大学学报(社会科学版)》2007年04期 作者：李默海 

1946年11月，国民党在南京召开制宪国民大会，大会通过了《中华民国宪法》。这部宪法比较全面地规定了国家体制、政权组织、人民与政府的关系等问题，在形式上也确定了一些资产阶级民主政治制度的条文，成为国民政府由训政向宪政过渡的依据和起点。依据《中华民国宪法》，国民政府进行了改组，改组后的国民政府名义上为行宪政府。但是，“行宪”以后，国民党一天也没有放弃对政府的控制，各种重大问题仍由国民党决定，政府要职仍由国民党人把持。对此，李济深一针见血地指出：“现在改组的政府本质上仍是国民党一党专政的政府，青年党和民社党参加这个政府徒供作一党专政的烟幕而已。”1949年，国民党政权在大陆的覆灭，证明国民党没有实现使中国大陆经过党治走上宪治之路的任务。

一、导致国民党“以党治国”实践失败的客观原因，主要是国民党没有完成军政时期的建国任务

我们知道，南京国民党政府是一个依靠军事力量组建的政府，权力基础很大程度上依赖于军事力量。因此，其政权形式的合法性难免受到其他社会力量的怀疑和挑战。因为，“权威排斥对强制的使用；一旦武力被运用，权威本身便失败了……如果权威可以被定义的话，那么就应将它与武力区别开来”。在国民党统治大陆22年中，其行政权力的集中化始终没有彻底实现，南京国民政府的合法性权威长期面临着严峻挑战。其表现是，南京国民党政府始终没有真正实现全国的统一。

(一)长期存在的割据状态

在国民党统治大陆22年中，中央与地方关系实际上是一种军事、派系关系，呈现出一种割据状态。在当时的割据状态中，不仅有地方军阀的割据，而且还有红色政权的割据。在军阀割据中发展“工农武装割据”也是毛泽东推动革命发展的一个创造。南京国民政府的真正版图，不出长江下游一带，其他各省只是奉“国民党的正朔”而已。到1931年日本首次侵略中国的时候，严格说来，中国还不是一个统一的民族国家，只不过是一群名义上服从国民党的地方实体。1928—1931年，南京时代早期的政治与军阀时代的政治有着惊人的相似之处，蒋介石不过是同类人中的佼佼者而已。国民党，无论是中央，还是地方，都形成了各自派系，各派之间的斗争极其尖锐，从而大大削弱了国民党作为整体发挥其在领导社会发展过程中的积极作用。

1945年国共重庆谈判中双方争执的焦点是国家统一问题，也即如何处理两党的军队以及“法统”和解放区政权关系问题。在这两个问题上，中国共产党的基本主张是：强调由于国家与南京国民政府一直处于国民党的党治之下，因此，一党不能统一另一党。这个观点的核心是，将国家和南京国民政府与国民党分开，从而将双方关系确立为党与党的关系。国民党的基本论点是：强调中华民国为国民党所创造，因此国民党有权治理人民。这个论点的核心是，将国家和南京国民政府与国民党合为一体，从而将双方关系确立为政府与人民的关系。最能代表国民党这一基本观点的是张治中在反驳王若飞的质问时所讲的一番话。当王若飞说：“你们国民党作了些什么？”王的这句话隐含着的意思是国民党何能代表国家？

面对这一质疑，张治中答道：“国民党领导国民革命，推翻满清专制，创造中华民国，彼时中国共产党尚不知在何地方。一个国家必有政府，有了政府，必须承认政府与人民的关系，你们既承认国民政府，即须将一切问题，在政府法令规章所能允可的范围之内求得解决。”张氏之言，是对国民党权力的来历以及权力行使的依据所做的一个说明。中华民国既然由国民党创造，那么，国民党行使国家权力便是天经地义。可见，张治中是把国民党与国家一政府看成一个整体，而人民也就是中共，必须服从国家—政府—国民党。

从理论上说，“武装力量的国家化”在现代民族国家已不是问题；但在一党专政的中国，控制着国家政权的国民党要将中共的武装力量纳入其统治下和取消解放区政权，这显然不能被中国共产党所接受。因为，中国共产党若把军队和政权交给一个不是建立在民主宪政基础上的政府，不但不能发展，连自身生存的权利也会丧失。中国共产党的武装斗争不仅对国民党统治的合法性提出了激烈的挑战，而且也使国民党的党治实践受到沉重打击。

(二)无法利用民族主义作为政治统合的因素

1931年以来，日渐加深的日军侵华行为也使国民党利用党治来解决国内统一问题的政策无法有效继续下去，只能靠拖、蒙、骗来应对时局。我们知道，民族主义是现代世界中创建国家的最强大的力量之一，缺少了它，国家在生存斗争中就会异常不利。在20世纪30年代的大部分时间里，至少到1936年秋，民族主义也往往是不利于蒋介石的。因为，蒋介石实行的“攘外必先安内”政策，也很难使他利用民族主义作为政治统合的因素。

魏德迈根据个人的观察得出的结论是，“以党治国”时期作为最高实力人物的蒋介石一直在四种战线上作战，“对付日本；因对付苏联而要对付中共；对付中国内部分裂的趋势，以过去之军阀为代表也及于半独立的省主席与将领；还要对付西方帝国主义。”本来，国民党建立以党治为核心的政治体制的目的之一，就是为克服民国初年以来一直存在的国家的权威危机和权力危机的，正如哥伦比亚大学安德鲁·J·内森教授所指出的那样：“自1928年起至今日，中国的政府一直受这个或那个列宁主义式的政党监督，目的是避免重现民国初期的混乱。”建立行政权力统一的现代国家是军政时期也即党建国家时期的主要任务，由于这一任务没有完成，迫使南京国民政府必须拿出相当大一部分人力和物力来进行国家建构和社会整合的工作，这不能不直接影响到南京国民政府的训政建设。对此，国民党第六届中央执行委员会第三次全体会议通过的《现阶段党务方针》也指出了这个事实：“党在军政时期，对于建国大纲所规定的‘政府一面用兵力，以扫除国内之障碍，一面宣传主义，以开化全国之人心，而促进国家之统一的革命工作，未能彻底完成，以致训政时期战争不息。加以军阀割据，日寇侵略，形成一内忧外患纷至沓来的动荡不安局面，于是应在训政时期实现的地方自治和民生主义，很少成就。”

二、国家政权的制度化水平低也是导致国民党“以党治国”实践失败的一个重要原因

孙中山逝世后，蒋介石利用了孙中山的政治遗产和战争环境，将孙中山的“以党治国”理论和“三阶段论”(军政—训政—宪政)发展成为一种具有个人独裁主义特点的政治体制。从严格意义上讲，国民党并没有完成党治国家建构的政治任务，南京国民党政权本质上也不是国民党一党专政的国家，国民党的一党专政走向了极端，最终蜕变为蒋介石的法西斯个人专制。国民党的“以党治国”变成“以蒋治国”；国民政府的五院也成为对蒋介石个人负责的办事机关，形成五院分工辅政体制。历史学家黄仁宇认为，蒋介石可以被认为首先给中国制造了一个原始型的统一政府。国民党和蒋介石制造了一个新的高层机构。中共与毛泽东创造了一个新的低层机构。现今领导人物继承者的任务则是在上下之间敷设法制性的联系，使整个系统发挥功效。要说原始型统一政府的话，袁世凯老早就制造出来了。

(一)没有建设起现代国家的上层架构

其实，国民党“以党治国”实践失败的基本原因之一，恰恰是没有解决现代国家的上层机构问题。北伐成功后，将原有的比较接近现代国家的架构给摧毁了。国民党的基本口号是“以党治国”，突出党权，代替了民主的架构，代替了国会和宪法。国民政府的五院都由国民党中央的政治会议领导，立法院的权源是党，而不是人民。这是一个大的颠倒。国民党的党章规定，总理有最后决定权。原来最后决定权归孙中山，后来经过反复的较量，蒋介石集党政军大权于一身，被拥戴为“最高领袖”。国内各方面势力出于国家利益的考虑，支持蒋介石领导抗日战争，尽可能维持国家的统一稳定。战争时期权力需要相对集中，但蒋介石的权力已经超出这个范围。抗日战争爆发前，他的权力已经不受监督，形成了一个个人独裁的体制，导致国民党内部四分五裂，连绵不断互相厮杀。1931年2月，国民党重要领袖和立法院长胡汉民仅因在约法问题上发表了不同意见，就被蒋氏软禁在南京。以此为契机，一批国民党领袖和两广军人于同年5月在广州另组国民政府与南京政府对抗，严厉谴责蒋氏“迷信武力”与“个人独裁”，并且坚持了，年。国民党没有使国家权力合理化地集中起来，原因在于集权的方式不正确，集权的方式不是建立在人民性的基础之上，而是过分看重个人集权。国家的上层架构不符合民主宪政原则，逆历史发展的潮流而动。

(二)建立了与现代国家架构相反的专制统治制度

蒋不但没有建设起现代国家的上层架构，反而建立和发展了与传统专制统治相适应的制度。一是用“手令”决定一切，批个字、写张条子就是圣旨，就是官员任命、财政支出和解决重大事项的依据。二是建立特务系统，严密控制全社会，特别是知识阶层。最初是复兴社，1938年又成立军事委员会调查统计局和中央调查统计局。这一年还成立了一个带特务性质的“三民主义青年团”。三是建立书报审查制度，严密控制公民的思想和言论。在学校则实行所谓训育制度。四是要求学校乃至全社会“党化、军队化”。这些制度和机构的建立，使国民政府与现代国家的架构越行越远。秘密逮捕、暗杀、严刑拷打、任意判刑、草菅人命成了司空见惯的现象。

三、孙中山“以党治国”思想的过于理想化是国民党“以党治国”实践失败的另一个不可忽视的原因

从理论上看，孙中山的“以党治国”思想是自成体系的，但这一思想是建立在一种理论假设之上的。孙中山的“以党治国”理论假定是：作为“以党治国”主体的政党应该是大公无私的，它在全面掌握不受制约的权力时不会腐败；到一定时期，它又会心甘情愿、主动地交出政权，还政于民。曾经追随孙中山多年的胡汉民在阐述“以党治国”理论时，也强调了与上述孙中山相同的思想，他说：“夫以党建国者，本党为民众夺取政权，创立民国一切规模之谓也。以党治国者，本党以此规模策训政之效能，使人民自身能确实用政权之谓也。于建国治国之过程中，本党始终以政权之保姆自任。其精神与目的，完全归属于三民主义之具体的实现。不明斯义者，往往以本党训政主义，比附于一党专政与阶级专政之论，此大谬也。”

在胡汉民看来，“一党专政”以政权集中于一党为归宿，而“以党建国”或者“以党治国”则是以政权归属国民为目的，这是两者的本质不同。其实，这个理论假设是很难成立的，因为在传统的“打天下者，坐天下”的思想支配下，一个政党既然有“建国之劳”，理所当然，它认为自己就应该享有“治国之功”。

正如汪精卫所说：“我们国民党流血打出来的天下，岂能由你们(指国难会议会员在1932年3月推举的以熊希龄、褚辅成、穆藉初、马少山、李璜、罗隆基、王造时等为首的代表团——引者注)说开放政权就开放政权，说实行宪法就实行宪法”。按照这样的逻辑发展下去，一党专政是难以避免的，党的干部的腐败也是不可避免的。

孙中山在建党上虽然主张仿效苏联，采取民主集中的委员合议制，但在实行过程中又确立领袖制，“它恰恰是通过‘圣化’领袖的方式——依靠对领袖本人及其主义的‘忠实’——来建立党内的以‘以人治党’，领袖独裁为核心内容的各种规章制度的”。孙中山主张以人治党，他说：党本来是人治。……党之能够团结发达，必要有二个作用：一是感情作用，二是主义作用；至于法治作用，其效力甚小。孙中山提出的“以人治党”和“以党治国”的思想是建立在对自己的政治道德和政治能力十分自信的前提之上，“以人治党”和“以党治国”的思想是依靠自己的政治威信来推行。对于孙中山这位政治道德高尚、政治威信高、政治能力强的革命先行者来说，采用人治的办法，应该说是能够取得一定效果的。但孙中山这种建立在个人权威之上的政治设想，也就决定了他的追随者必然要使国家的政治走上一党专政和个人独裁的政治体制。

抗战胜利后，尽管国民党也承认以党代政、党政不分使“以党治国”时期的党政关系犯了很大的错误，也曾经表示过要将国民党党部在“以党治国”时期办理的具有国家性质的工作交与国民政府陆续办理，但仍在其六届中央执行委员会第三次全体会议上宣称，“单以国家而言，今日党派虽多，舍本党而外，实更无任何一党担负得起建设三民主义新中国的责任。还可以说，中国盛衰兴亡的关键，不操于任何一党之手，而实操于本党之手”。

绝对的权力必然导致绝对的腐败，掌握绝对权力而不会导致腐败，这在人类政治实践的历史上还未被证明过。国民党独掌政权，实行了近20年的“以党治国”，不仅没有完成为进入宪政而创造条件的使命，而且这个党本身也变得腐败不堪、分崩离析、威信扫地。正如毛泽东在中共七大的政治报告《论联合政府》中指出的：“在中国，已经没有一个人还敢说‘训政’或‘一党专政’有什么好处，不应该废止或‘结束’了”。国民党的腐败主要还是其一党专制造成的结果，在一党专制下，人民没有结社和言论的自由，也没有监督指责政府及党员的机会。独裁政治的结果，自然是专政者的腐化。

四、作为担当“以党治国”主体的国民党，其自身在当时已不具备实施“以党治国”的资格

国民党从未形成一个具有凝聚力的、意识形态统一的，或者纪律严明的政党，可以说，国民党所谓“以党治国”、一党专政，实际上是“有党无治”，徒有党治之名，而无党治之实。由于蒋介石过分看重军事独裁的力量，忽视党的建设，这就不能不造成党的各级组织比政府的行政机关更加萎缩、党的腐败以及党员的士气低落等等。这种情况与孙中山把党看作权力的根本、看作军政和训政时期民权的受托者不同。

一方面，国民党自身就是各派系的松散的集合体。另一方面，从政治架构和实际运作来看，在中央，党治实际上是派系的利益协调，只起到对组成国民政府人员自我任命的作用(因为国民党中央执行委员会和政治会议核心人物就是国民政府的主要组成人员)；在地方，权力完全掌握在地方实力派之手，执政党中央和地方组织对地方权力的配置和行使没有实际约束力和影响力。这种情况如何能保证国民党的“以党治国”？胡适指出：“当日以党治国的制度，确是一个新制度，如果行得通，也许可以维系一个统一的政权。但自民国十六年国共分裂，早就已显示这个制度自身无法维持下去了，因为党已不能治党了，也不能治军了，如何还能治国呢？党的自身已不能统一了，如何维系一个统一的国家呢？”

五、对国民党“以党治国”方针的透析

自1927年开始，南京国民党政府开始了为期22年勉强维持“国家统一”的政治局面，而在国民党一党专制的情况下，中国现代民族国家的建构没有朝着民主宪政的方向发展下去，中途发生了严重变异，出现了“政治党化”，实行了党在国家之上的所谓“党治”国家。“政治党化”和“党治国家”体制是当时国民党对整个社会事物全面控制的主要方面，也是孙中山首倡“以党治国”方针的形式延续。

“党治国家”是全能主义政治的一种形式，全能主义政治是指一种政治系统的权力可以不受限制地侵入和控制社会每一层面和每一阶层的政治制度。应当承认，作为后发外生型现代化国家，“以党治国”也是政治现代化过程中的一种可行的选择。因为落后国家在实行社会变革、推进现代化的进程中，需要相对稳定的社会环境，执政党通过控制国家权力中枢可以对社会力量和社会关系进行强有力的干预和调节，以维护国家的统一、政治和社会的稳定，从而为现代化大业的进程创造有利条件。从这个角度说，“以党治国”不失为一种确立社会秩序，强化中央权力的有效方法。尤其是在军阀割据时代的战火连绵中，人民渴望国家统一和生活安宁，所以，“以党治国”有一定的社会和群众基础。

但是，在整个“党治”体制施行期间，基本上是人民无权，国民党有权；党员无权，党的领袖专权。在这种情况下，政治制度的结构形式虽然类似现代国家，但在实际上却成为国民党一党实行专制统治的工具，根本没有起到现代政治制度所应该起到的管理和规范社会的作用。“党治国家”只是继承了中国封建政治的传统，采用了部分资本主义政权的管理形式，又吸取法西斯主义个人独裁制的特点，是一种封建主义、资本主义和法西斯主义混合的政治制度。在国民党“党治国家”体制下，无论其如何标榜自己的政治制度多么现代，终究缺乏现代政治制度的基本内涵。国民党的“以党治国”实践实际上是融合了传统的专制集权体制，进而出现了独裁、个人崇拜和个人权威。

在国民党“党治国家”的体制下，政治制度体系是不能正常运作的，分门别派，任人唯亲、唯派、唯系，因人立法度、因事设规章是常有的事情。国民党利用其执政的地位，在国家财政系统外有自己的经济组织，形成了庞大的“党产”，并衍生出蒋、宋、孔、陈“四大家族”。“国产”变“党产”，“党产”、入私家，各级党政官员无不中饱私囊，正如王亚南指出的那样：“‘中国官僚用各种不同的政治方术和手腕，已把政府所掌握的一切事业，变为自己任意支配，任意侵渔的囊中物。’依照上层的榜样，由省到县乃至地方的小经营，都分别由各级各层的权势者，假借战时增加起来的政治权力，和任意编造的政治口实，而化公为私了。”

这种情况不但阻碍社会经济的正常发展，而且造成极其严重的政治腐败。曾经是一个革命党的国民党，由于在辛亥革命后逐渐走向腐败，是难以承担在中国建立民主政治重任的，正如徐复观所说：“国民党的政治任务，在消极方面，是要彻底清洗历史积累的专制、封建的遗毒，孙中山先生也正是向这一方面前进。可惜这一遗毒，有如人身上的痼疾，非常不容易根治；并且稍一大意，它又会复发出来。这可由国民党的几次内战，及许多国民党员到后来自私到无知无耻的程度加以印证。”

人权派的罗隆基曾经向国民党忠告，要解决今日中国的共产问题，只有根本做到这两点：“(一)解放思想，重自由不重‘统一’；(二)改革政治，以民治代替‘党治’”。这两点做到了，共产学说根本在中国站足不住了，共产党也不剿自灭了。这只能是罗隆基个人的良好愿望罢了，国民党根本做不到这两点，它不会自动地放弃其一党专制的霸权地位，更是不会轻易地还政于民的。