魏加宁：改革开放30年之宏观调控回顾与反思

魏加宁   国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员

改革开放近30年来，中国经济一共经历了五次大的波动，而每一次经济波动都必然伴随着政府的宏观调控。

关于20世纪80年代初期，改革开放以来的第一次经济过热以及随之而来的经济调整，由于整个中国经济依旧处于计划经济体制之下，政府调控所使用的手段也仍然是计划经济的那一套，调整的重心在国家计委，调整的手段主要靠压缩计划指标，所以此次调控更准确地应称其为“计划调整”，尚非真正意义上的宏观调控。

关于20世纪80年代中后期的两次波动（即改革开放以来的第2次和第3次波动），从宏观调控的角度来看，将二者合二为一可能更加准确，这样可以更加完整地说明在“转轨时期”或曰“准市场经济”条件下，最初的宏观调控是如何的摇摆不定，以致于经济运行未能实现“软着陆”就又“硬起飞”，最终导致“硬着陆”。

1992～1993年，中国经济再次出现“过热苗头”，随之而来的宏观调控是在确立了社会主义市场经济改革方向之后的第一次宏观调控，因此在调控手段上有了一些根本性变化。调控的重心在人民银行，调控的手段偏重于货币金融政策，调控的特色在于加强宏观调控的同时还出台了一系列宏观配套改革措施。到1996年，中国经济成功实现了“软着陆”。

1997年中国经济实现“软着陆”之后，遇到了突如其来的亚洲金融危机。为应对这场危机，中国政府做了大量努力来稳定国际金融市场，刺激中国经济，实行了与以往不同的“逆向调控”并取得了成功。自2001年以来，中国经济进入了新的一轮增长期，2003年开始出现经济是否已经过热的讨论，2007年初经济运行出现了“由偏快转向过热”的风险。这一轮的宏观调控，是在中国社会主义市场经济体制基本框架“已经确立”的背景下进行的。目前，此轮宏观调控已经持续多年，至今仍在继续。

一、20世纪80年代初期：从“洋跃进”到经济调整

1976年粉碎“四人帮”时，因“十年动乱”，“停产闹革命”，“国民经济已经到了崩溃边缘”、经济结构严重失衡，经济体制严重扭曲；但由于粉碎了“四人帮”，民心大振，生产迅速恢复，国民经济很快出现了恢复性增长。

当时，从上到下，从决策层到理论界，普遍存在着一种“要把被’四人帮’耽误的时间抢回来”的急迫心情，有着一股“大干快上”的建设热情和投资冲动，试图在原有体制上继续按照过去的高指标、高投入、低效率、低产出的粗放型增长方式来组织新的“大跃进”；而经济的恢复性增长又使得许多人误以为，组织“新跃进”的时机已经到来。

于是，1977年编制《1976年到1985年发展国民经济十年规划纲要》时，提出了到1985年全国钢产量要达到6000万吨、粮食产量要达到8000亿斤的高指标，同时，还提出了要建设120个大型项目，其中包括10大钢铁基地、9大有色金属基地、8大煤炭基地、10大油汽田、30个大电站、6条铁路新干线、5个港口等等。该“十年规划”在1977年中共十一大上提出，并于1978年2月全国人大五届一次会议上获得通过。

与以往闭关锁国的“赶超战略”不同的是，如此大规模的经济建设计划是建立在大规模引进这一基本假设的基础之上。起初，刚刚复出的邓小平曾经把当时主管经济的几位副总理余秋里、谷牧、康世恩等找去谈话，阐述引进国外先进技术和装备的紧迫性和重要性，要求研究扩大引进规模的方案。邓小平提出，同外国人做生意要搞大一点，搞它500亿。利用资本主义危机，形势不可错过，胆子大一点，步子大一点。不要老是议论，看准了就干，明天就开始，搞几百个项目。

1978年7月至9月，国务院召开务虚会，研究加快中国四个现代化建设的速度问题。在这次会议上，与会人员中普遍存在着急于求成的心情。华国锋提出：“思想再解放一点，胆子再大一点，方法再多一点，步子再快一点”。邓小平提出，要走出去，要引进资金。并提出在几年内要争取引进800亿美金的想法。李先念在总结报告中提出，要组织国民经济的新的“大跃进”，要以比原来设想更快的速度实现四个现代化，要在本世纪末实现更高程度的现代化，要放手利用国外资金，大量引进国外先进技术设备。八年基本建设投资从原设想的4000亿元增加到5000亿元。十年引进800亿美元，最近三四年先安排三四百亿美元。

国务院务虚会后，国务院批准了国家计委修改后的“十年规划”。随后，国务院多次讨论，加快了引进协议的谈判和签约进程。会后短短几个月的时间里，同国外签约引进耗资160亿元的9套大型化工项目，以及宝山钢铁厂、100套综合采煤设备等22个耗资600亿元的项目。如此庞大的投资规模，如此之多的大型项目同时进入建设高峰，对于国民经济形成的巨大冲击可想而知。粉碎“四人帮”时“已经到了崩溃边缘”的国民经济“重病之躯”再加上新的“折腾”，于是经济过热的征兆很快显现出来。

造成这次经济过热的主要原因，除了固定资产投资规模增长过快，物资缺口过大，引进项目需要大量配套资金等以外，还有其他两个方面：

一个是农副产品价格大幅调整，价格上升过快。改革开放以前，农副产品短缺现象极为严重。改革开放初期开始的农村改革主要从两个方面入手解决短缺问题：一方面，推行“土地承包制”极大地刺激了农民的生产积极性；另一方面就是大幅度提高农副产品价格来调动农民的生产积极性。1979年国家对8种农副产品大幅度提高了收购价格，推动价格总水平迅速上升。在计划经济时期长期存在的隐蔽型通货膨胀得到部分显现，从而引发了价格的波动。

再一个是城市职工工资调整和部分奖金放开，货币收入增长过快。职工工资总额与调整前相比增加了200亿元，加上奖金以及其他收入的放开，人民币购买力的提高大大超过原定计划，也导致财政赤字增长过快，只好通过向人民银行透支来加以弥补。

1978年国家预算节余10.1亿元，1979年赤字猛增至206亿元，达到国民生产总值的5.2%，对货币供给造成很大压力。于是，货币信贷政策方面也采取了扩张性的政策。现金（M0）供给增长从1978年的9.7%急剧上升到1979年的24.4%和1980年的25.5%；银行信贷余额增长率从1979年的10.2%迅速提高到1980年的18.3%。在这样的宏观经济条件下，尽管当时大部分商品价格仍处于行政管制之下，但物价仍然开始攀升。零售物价指数从1978年的0.7%上升到1979年的2.0%，进而上升到1980年的6.0%。

日益明显的经济过热趋势导致宏观政策开始转向调整。其实，早在1978年的国务院务虚会上，针对大家头脑发热的局面，陈云就曾经多次向李先念、谷牧等同志提出建议，希望会议能够多开几天，听听反对意见

1978年11月至12月在京西宾馆召开的中央工作会议上，一位负责人发言说，发展经济要搞财政赤字，提出“赤字无害论”，认为资本主义历史就是通货膨胀的历史，要发展经济就避免不了通货膨胀。陈云十分不赞成这个观点。他说，用通货膨胀来发展经济我害怕，我害怕，我害怕。连续用了三个“我害怕”来表示他对通货膨胀政策的担忧。

12月10日，陈云在中央工作会议东北组发言。针对党内普遍存在的求快情绪，陈云提醒大家要清醒地看到国内、外条件的不同。他说：我们同日、德、英、法不同，我们的工业基础不如他们，技术力量不如他们；我们也不能同南朝鲜、台湾地区比，它们是美国有意扶植的。陈云主张，引进项目要循序渐进，不要一拥而上。一拥而上，看起来好象快，实际上欲速则不达。陈云还提出，基本建设不能有材料缺口，各方面都要上，样样有缺口，实际上挤了农业、轻工业和城市建设。他主张材料如有缺口，不论中央项目或地方项目，都不能安排。

但是党的十一届三中全会上确认的“1979、1980两年的国民经济计划安排”中，在财力物力方面仍留下了不小的缺口。燃料短缺1500万吨；钢材、木材、水泥供应满足不了450亿元基本建设投资的需要，有50亿元财政收入指标地方不接受，要由财政部背起来；外汇收支差额达98亿美元，打算借用外资高达100亿美元。

1979年1月1日，中央领导在审阅批准《国务院关于下达1979、1980两年经济计划的安排（草案）》时，陈云批示指出：“我认为不要留缺口，宁肯降低指标，宁肯减建某些项目。”紧接着，1月5日，陈云又将新华社的一份反映国家计委安排1979年的生产计划和物资供应时还在留缺口的材料批转给华国锋、邓小平、汪东兴，并指出：“我认为有物资缺口的不是真正可靠的计划。”邓小平阅后批示：“请计委再做考虑。”第二天（1月6日），邓小平在一次谈话中指出：“我们要从总方针来一个调整，减少一些钢铁厂和一些大项目，引进的重点放在见效快、赚钱多的项目上。今年计划有些指标再压缩一下，不然不踏实，不可靠。”于是，邓小平听取了陈云的意见，暂时搁置了几年内引进800亿美金的想法，转而支持调整。《国务院关于下达1979、1980两年经济计划的安排（草案）》没有发出。国家计委会同有关部门着手调整1979年计划。但由于转弯过急，认识不统一，几位副总理之间还“吵了一架”，财经各部委内部也存在着意见分歧，一些地方上的同志也表示反对，经济发达地区则要求“不要一刀切”。

为了转变思想，统一认识，从3月到4月，连续召开了中央政治局会议、国务院财经委会议和中央工作会议，以促使中央领导、财经各部委负责人以及地方领导人接受调整方针。

1979年3月，成立了以陈云、李先念为首的国务院财政经济委员会，3月14日，李先念与陈云联名写信给中央，对财经工作提出了六条指导性意见：

（1） 前进的步子要稳、不要再折腾。必须避免反复和出现大的“马鞍形”。

（2）从长期来看，国民经济能做到按比例发展就是最快的速度。

（3）现在的国民经济是没有综合平衡的，比例失调的情况相当严重。

（4）要有两三年的调整时期，才能把各方面比例失调的情况大体上调整过来。

（5）钢的指标必须可靠，钢的发展方向，不仅要重数量，而且更要重质量。要着重调整我国所需要的各种钢材之间的比例关系。钢的发展速度，要照顾到各行各业发展的比例关系。

（6）借外债必须充分考虑还本付息的支付能力，考虑国内投资能力，做到基本上循序进行。

1979年3月20日，邓小平在理论务虚会上讲话，再次肯定了调整方针。他指出，为了使我们的经济走向正常的稳定的发展轨道，要下决心进行必要的正确的调整，并且必须认真解决各种经济体制问题。这说明，此时邓小平不仅意识到了进行经济调整的必要性，而且也指出了我国经济体制中存在问题。

3月21日至23日，中央召开政治局会议。会上陈云狠批了“洋跃进”，批了冶金部。邓小平讲话，支持陈云的意见。他提出：中心任务是3年调整。这是个大方针、大政策。经过调整，国民经济会更快地形成新的生产能力。这次调整，首先要有决心，东照顾、西照顾不行，决心很大才干得成。其次要看到困难，把道理讲清楚，把工作做充分。政治局会议同意国家计委修改和调整1979年国民经济计划的意见，决定用3年的时间调整国民经济。

4月5日至28日召开了中央工作会议。会上，李先念代表中共中央和国务院作了《关于国民经济调整问题》的报告，详细地说明当前国民经济各种重大比例严重失调的情况和调整的必要性。批评和检讨了前两年经济工作中急于求成的倾向。并指出了4个方面：

一是基本建设规模搞大了；

二是引进工作搞急了；

三是工业生产追求产值、产量而忽视提高质量、增加品种、降低成本

四是1979年的计划的编制在基建规模、生产指标、财政收支、利用外资等方面都安排大了，后来又发生了一些新情况。农副产品提价的幅度加大，减免农业税增多，劳动工资方面的开支增加，中越边境自卫反击战又用了一些钱，这就使财政预算的赤字扩大到100多亿元。市场商品供应量同购买力相差100多亿元。因此，对原计划不得不作必要的调整。

会议决定从1979年起用3年的时间，认真搞好调整，同时进行改革、整顿、提高的工作（即所谓的“调整、改革、整顿、提高”的八字方针）

关于调整的原则措施，李先念一共提出了十二条[1]：

第一，集中主要精力把农业搞上去，调整好农业和工业的关系。

第二，加快轻纺工业的发展，使轻、重工业的比例协调起来，使商品供应同国内购买力和对外出口的增长相适应。

第三， 在重工业中要突出地加强煤、电、油、运和建筑材料工业的生产建设，以保证其他工业和整个国民经济的发展。

第四， 按照国民经济发展的需要和燃料动力、原材料供应的可能，认真调整工业企业。

第五，坚决缩短基本建设战线，使建设规模同钢材、水泥、木材、设备和资金的供应可能相适应。

第六，引进要循序前进，前后衔接，步子不能太急。

第七，我们要多引进一些国外先进技术，最可靠、最主要的途径，就是要扩大出口。

第八，在保持物价基本稳定的前提下，对某些不合理的价格作必要的调整。

第九， 坚持统筹兼顾的方针，解决好劳动力安排问题。

第十，必须切实控制人口的增长

第十一，切实做到在发展生产的基础上改善人民生活。

第十二，各项计划要互相衔接，不留缺口。

此外，李先念还在报告中用相当大的篇幅专门讲述了“关于改革经济管理体制的问题”。

但由于从发现问题到统一认识，下决心解决问题通常要有一定的时滞；统一认识之后到政策制订又会存在一定的时滞；而政策制订到实施也还会有一定的时滞；政策实施以后等到发挥作用又需要一定的时滞。所以，尽管这次的经济过热问题发现的还算比较早，但是经济过热的势头还是发展了一段时间。在前两年紧缩效果不够令人满意的情况下，为了加大紧缩力度，国务院于1981年1月29日下发了《国务院关于切实加强信贷管理  严格控制货币发行的决定》，做出了八条规定[2]：

（1）严格信贷管理，坚持信贷收支平衡，切实保证货币发行权集中于中央

（2）重申财政资金和信贷资金分口管理的原则，严格禁止把银行信贷资金移作财政性支出。任何单位和个人，不得挪用流动资金搞基本建设。所有企业不得用银行贷款弥补亏损。

（3）管紧用好贷款，促进企业调整。凡是国家决定停建缓建的建设项目，生产有关设备的企业，要立即停止生产，银行要停止有关贷款。

（4）压缩物资库存和商品库存，减少流动资金占用。

（5）重申信用集中于银行的原则。一切信贷活动必须由银行统一办理，任何地方和单位不许自办金融机构，不许办理存款贷款业务，不许自行贷款搞基本建设。

（6）实行利率统一管理，区别对待的政策。

（7）加强现金管理，严格结算纪律。

（8）努力增加生产，搞活流通，切实抓好货币回笼。

总起来看，在1979～1981年的三年调整中，紧缩措施主要集中在以下三个方面：（1）压缩固定资产投资和基本建设项目；（2）压缩国防经费和行政管理费用；（3）加强银行的信贷管理，冻结企业存款，并向企业强行推销国库券48亿元。

最终在上述政策措施的作用下，通货膨胀率终于于1981年开始下降，并于1983年初达到谷底。对外贸易也由赤字转为盈余。

注：居民消费价格指数1985年及以前为职工生活费用价格指数。

这次经济过热的根本原因出在计划经济体制之中，而调整的方法仍然是依靠计划手段，甚至在紧缩过程中，计划经济体制反而有所强化，因此只能说是计划调整，还算不上是真正意义上的宏观调控，当时我们甚至连什么叫做宏观调控都还不知道。但值得注意的是，在调整过程中，国务院财经委员会已经意识到了我国在经济体制、经济结构、技术引进等方面存在问题，于是成立了经济体制改革研究小组、经济结构调查研究小组、技术引进研究小组，还在于光远先生的提议下成立了经济理论与方法研究小组。

四个研究小组成立之后，不仅抽调了各相关部委的政府官员，而且还组织了有关方面的专家学者共同参与，首次对国内外相关经济情况做了大规模的集中调研。其中，以马洪、孙尚清为首的经济结构研究小组，在大量深入调研的基础上，撰写了《中国经济结构问题研究》（上下册，马洪、孙尚清主编）一书，将调研成果予以公开发表，引起了国内外经济学界的广泛关注，被国外经济学家称之为“（新）中国第一部用数字说话的经济类著作”。

为了彻底解决管理体制问题，1980年，在成立中央财经领导小组、解散原国务院财政经济委员会时，体制改革研究小组被保留下来，成为了财经领导小组的体制改革办公室，后演变成为国家体制改革委员会。与此同时，中央高层的主要注意力也逐渐从眼前的经济调整逐渐转向了长远发展规划和体制改革方面。此外，为了加强决策的科学化，防止出现重大决策失误，国务院还先后成立了经济研究中心（薛暮桥任总干事，马洪任副总干事）、技术经济研究中心（马洪任总干事、孙尚清任副总干事）以及价格研究中心（薛暮桥任总干事，为测算价格改革方案而设）。

正如吴敬琏先生所指出的：“此次波动基本上仍处于计划经济体制之下，但已经开始的具有某些由经济改革利益格局变动带来的特点，因此人们把它看作改革开放以来的第一个经济周期

二、20世纪80年代中后期：宏观调控摇摆不定

在1982年9月召开的中国共产党第十二届全国代表大会上，明确了从1981年到20世纪末20年间中国经济建设总的奋斗目标，即：在不断提高经济效益的前提下，力争使全国工农业年总产值翻两番。这一战略目标，最初是邓小平先生受日本经验的启发而提出来的，后于党的十二大上得到确认。

当时提出的具体增长目标是，工农业生产总值由1980年的7100亿元增加到2000年的28000亿元左右。起初，一些人对此目标表示怀疑，理由之一是所谓“基数太大”，难以实现。为此，著名经济学家孙冶方带病撰写了《二十年翻两番不仅有政治保证而且有技术经济保证》一文。文章发表之后得到了中央领导的高度肯定和各方面的广泛认可。人们渐渐认识到，“翻两番”是有可能的。

按照原定计划，1980年～2000年的20年间，前10年是打基础，后10年实现腾飞。但是到了1984年上半年，三年调整的任务已经接近完成，农村改革也取得了巨大成就；当年9月召开的中共十二届三中全会讨论并通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，扭转了计划经济思想的回潮，确立了社会主义商品经济的改革方向、性质、任务和方针政策。于是乎，人心振奋，许多人以为从此可以放手改革、加快发展了。

在当时某些中央领导同志的鼓励下，各地开始为“翻两番”而大干快上，经济过热的苗头随之再次显现。当时又恰逢建国35周年大庆，有人提倡“能挣会花”，于是，一些机关和企业事业单位纷纷突击提高工资、乱发奖金和服装等消费品，为已经过热的经济形势火上加油。
 
再加上当时的专业银行体制存在着“吃大锅饭”的毛病，即“存款向上交、贷款向上要”，而中央银行给专业银行的贷款额度又是以上年的贷款实际发生额为基数，于是，新独立或新成立的各家银行之间也纷纷出现了竞争性放贷、送贷款上门、人为扩大基数的局面。这种局面导致货币供给的迅速增加，通货膨胀从1984年下半年开始明显上升。

1984年12月，当时的国务院经济研究中心和国务院技术经济研究中心（现国务院发展研究中心的前身），组成了以吴敬琏为组长的研究小组，向中央政府提交了《当前货币流通形势和对策》的研究报告，建议中央采取加强宏观控制的措施，稳定经济，以保证中共十二届三中全会预定进行的各项改革措施顺利出台。

起初，时任总理赵紫阳赞成加强宏观调控的主张，从1985年上半年，国务院连续召开了3次省长会议，都是要求严格控制信贷和工资奖金的发放，实行财政、信贷双紧政策。虽然会议提出的措施正确而及时，但是由于认识上的分歧和利益上的矛盾，具体措施一时难以落实。与此同时，信贷和工资总额的失控，使得投资需求和消费需求出现“双膨胀”现象，双紧政策收效不是很大，导致1985年上半年工业生产出现“超高速”增长。

同年9月初，著名的“巴山轮会议”召开。有人称，这次关于宏观经济管理的国际研讨会，使得中国经济学家们第一次搞懂了什么叫作“宏观调控”。会上，1981年度诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯·托宾根据世界银行关于中国经济情况的简报尖锐地指出：中国面临发生严重通货膨胀的危险，并建议中国应当采取“三紧政策”，即紧的财政政策、货币政策和收入政策。“巴山轮会议”的讨论，也促使中国高层领导坚定了加强宏观调控的信念。

1985年9月下旬的中共党代表会议上，邓小平指出：“速度过高，带来的问题不少，对改革和社会风气也有不利影响，还是稳妥一点好。一定要控制固定资产的投资规模，不要把基本建设的摊子铺大了。”

会后，国务院进一步加强了信贷紧缩力度，到第4季度，信贷失控状态基本上扭转过来，与此同时，工业生产增长速度降至10.2%。

到了1986年第1季度，工业生产遇到了困难，由于大量基建项目已经上马并陆续完成，原材料、能源供应更趋紧张，同时由于信贷资金的大部分都用在了固定资产投资上，企业的流动资金变得极其紧缺。受此影响，工业生产增长速度开始显著下降：第1季度与上年同期比只增长了4.4%；2月份甚至出现GDP的零增长。

当时，薛暮桥等一些经济学家认为，这种现象只是抑制经济过热时出现的暂时现象，用不着惊慌失措。但是许多地方政府和企业纷纷强烈要求放松信贷，并且叫得很厉害。同时有一些年轻的经济学者也大声惊呼经济“滑坡”了，说是双紧政策破坏了刚刚开始的经济“起飞”。于是，赵紫阳在控制通货膨胀问题上开始发生动摇。

在各方面的压力下，从1986年第2季度起，中央银行便重新开始大幅度放松货币信贷投放。结果，经济尚未“软着陆”却又重新“硬起飞”。

1987年4月，在中央财经领导小组讨论当前的经济形势时，著名经济学家、时任国务院发展研究中心主任马洪关于“国民收入超分配”的汇报，引起赵紫阳大发雷霆，并当着各部委领导同志的面，把马洪同志很批了一通。

1988年的“中央1号文件”，一改历年以农业为主题的惯例，专讲宏观经济问题。文件指出，1987年实现了有效益的增长，速度高而无通货膨胀的危险。在这种人为的乐观气氛之下，到了1988年中期，M1和M2的增长速度分别达到33%和29%。

1988年5月上旬，中共中央政治局常委会决定，在此后五年中实现价格和工资改革“闯关”。5月末，在讨论如何执行这一决定的高层会议上，与会的经济学家根据当时的宏观经济形势，提出了“先治理，再闯关”的主张。他们的根据是：①1987年第4季度从农产品开始的涨价风，正在向其他领域扩散；②交通、生产资料供应的“瓶颈制约”日趋严重；③各地零星抢购已经发生，正在此起彼伏地蔓延开来；④4月份的储蓄已经出现了负增长，表明通货膨胀预期正在形成。⑤更重要的是，由于计划部门的价格控制，使得通货膨胀隐性化。

此外，薛暮桥、刘国光、马宾等经济学家也纷纷给国务院领导写信或在《人民日报》上公开发表文章，表示反对通货膨胀。

然而，这时的赵紫阳已经根本听不进大多数经济学家的意见了。他害怕增长速度下降，更喜欢听“拉美国家的故事”

然而不幸的是，1988年下半年的事态果然朝着大多数经济学家所担心的方向发展：全国零售物价指数同比攀升至26%，城市普遍出现商品抢购风潮。而倒买倒卖计划分配物资和外汇额度及其腐败现象的蔓延，更加剧了广大群众的不满情绪，使得经济问题转化为社会问题，甚至酿成政治的不稳定。

1988年12月1日，赵紫阳找薛暮桥、刘国光和吴敬琏等经济学家去谈话，表示接受经济学家们对他的批评，并承认最近一年犯了通货膨胀的失误。当时薛暮桥先生还不依不饶地追了一句说：“不是一年，至少已有三年”。

虽然赵紫阳意识到了问题的严重性，但为时已晚。经济形势急剧恶化、社会形势出现不稳，最终导致了政治上的动荡，改革事业遭受严重挫折。

经济学界一般根据经济增长和通货膨胀的数据将1984年的经济过热和1988年的经济过热分为两个不同的经济周期，但是从宏观调控的角度看，将两个周期合并起来一起分析似乎更具完整性，更能说明此轮宏观调控的整个过程和调控失败的原因。

三、20世纪90年代初期：从经济过热到“软着陆”

1989年第3季度通货膨胀开始受到控制，物价指数上涨幅度迅速下降。与此同时，市场销售也出现了疲软现象，商品库存积压严重，企业生产陷入困境，“三角债”迅速蔓延。从1989年第4季度开始，中国人民银行开始注入大量信贷资金以启动处于低谷中的中国经济，1990年的M2增长率高达28%。此外，中国人民银行还于1990年3月、8月和1991年4月相继三次大幅度下调了存贷款基准利率。到1991年，在继续大量投放货币的推动下（M0、M1、M2的增长率分别达到20.2%、23.2%和26.5%），工业生产才在非国有经济的带领下逐渐走出低谷。

1991年底，为搞活国有大中型企业，国务院公开宣布了20条措施，其中包括进一步下调利率。为此，我们根据时任国务院发展研究中心主任马洪的指示，在经过紧张的调研之后提交了一份研究报告，报告对当时的经济形势作出了一个重要判断，认为当时的中国经济“正处于新的一轮大起之前夕”，并因此建议“当前利率以不调为宜”。[5]作出这样的判断理由主要有两个：一是经过调研发现市场已经开始复苏；二是1991年中国政府做了一件很重要的事情，即朱镕基到北京工作以后为解决企业间相互拖欠问题，于1991年下半年开始了全国性的清理“三角债”工作。在此背景下，1992年初邓小平“南巡讲话”起到了巨大的刺激效应。实际上，在此一年前邓小平在南方曾经讲过一次，但是效果不是很大──从经济角度讲，主要是因为当时经济方面的条件还不成熟，“三角债”盘根错节，市场形势又不大好，所以大家都还没有心思进行新的投资。1992年“三角债”解开之后、市场开始复苏之后，邓小平南巡讲话对经济的刺激效果也就很快显现出来。从1992年第2季度开始，中国经济开始迅速升温。

根据1992年上半年的经济运行情况，我们于10月初在一份报告中提出：为了防止通货膨胀、预防经济过热，应对宏观经济进行“早期微调” [6]。就是早点动手，但是用微调的方法，比如用提高利率等市场化的调节手段。这份报告当时得到了中心内部包括吴敬琏、徐雪寒在内的一些著名经济学家的高度评价。

1992年11月，中央全面分析经济运行状况，及时提出形势大好，但要防止过热。党中央、国务院主要领导同志也一再强调这个问题[7]。尽管中央一再提醒，但由于新旧体制交错，新的经济现象不断涌现，再加上利益主体多样化，各方面的认识很不统一，经济形势依然朝着过热的方向快速发展。

到1993年上半年，经济运行出现了高投资、高货币投放、高物价、高进口以及金融秩序混乱、生产资料市场秩序混乱的“四高两乱”现象，尤其在金融领域出现了“乱集资、乱拆借、乱设金融机构”的“三乱”现象。

上半年，中央政府专门召开省长会议部署宏观调控任务，并先后数次派遣调查组分赴各地进行调研、并做深入分析。在广泛、深入调研的基础上，6月24日，党中央、国务院联合发出《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》（中发〔1993〕6号），文件提出了加强和改善宏观调控的16条措施。紧接着，7月初召开了全国金融工作会议，并宣布朱镕基兼任中国人民银行行长，以便更好地贯彻落实“16条措施”。这“16条”措施主要是[8]：

（1）严格控制货币发行，稳定金融形势；

（2）坚决纠正违章拆借资金。

（3）灵活运用利率杠杆，大力增加储蓄存款。

（4） 坚决制止各种乱集资。

（5）严格控制信贷总规模

（6）专业银行要保证对储蓄存款的支付。

（7） 加快金融改革步伐，强化中央银行的金融宏观调控能力。

（8） 投资体制改革要与金融体制改革相结合。

（9）限期完成国库券发行任务。

（10)进一步完善有价证券发行和规范市场管理。

（11）改进外汇管理办法，稳定外汇市场价格。

（12） 加强房地产市场宏观管理，促进房地产业的健康发展

（13） 强化税收征管，堵住减免税漏洞。

（14）对在建项目进行审核排队，严格控制新开工项目。

（15）积极稳妥地推进物价改革，抑制物价总水平过快上涨。

（16）严格控制社会集团购买力的过快增长。

总之，1993年加强宏观调控的手段虽然以经济手段为主，行政手段为辅，但力度却是相当的严厉，这可能是接受了80年代中期宏观调控不够有力并且摇摆不定，最终导致经济过热和高通货膨胀，甚至社会动荡的惨痛教训。有了这个教训，因此在1993年上半年经济过热的形势之下，中央政府不得不采取强有力的宏观调控措施。

“16条措施”出台以后，经济过热压力很快得到缓解。狭义货币（M1）的增长率从6月份的34%很快压降到了10月份的15.6%；国有部门的投资增长率从74%压降到了58%；生产资料价格上涨率从52.95%下降到了31.35%。外汇调剂市场上美元对人民币兑换率也从1993年11月的1：11.5回落到1：8.7。

但是，经济过热往往存在着一定的惯性，而紧缩政策效果的显现也会存在一定的时滞。1994年初，在进行经济形势预测的时候，有部门提出当年的通货膨胀率可能在7%左右，而当时的国务院发展中心主任孙尚清则认为“7%恐怕打不住吧！”事实证明，1994年的通货膨胀率超过了20%（其中，消费物价指数上涨了24.1%，零售物价指数上涨了21.7%）。

导致1994年物价继续高攀的主要原因是前期货币过量供给的滞后效应。但除此之外，还有一个原因就是实行紧缩措施以后，国内需求明显收缩，但是出口需求非常旺盛，同时有大量外国直接投资流入，使得1993年占GDP2.5%的贸易逆差，转变为1994年占GDP1.5%的贸易顺差。全年经常项目盈余71亿美元，外汇储备从年初的213亿美元猛增到年末的517亿美元，随之，外汇占款大量增加，导致基础货币增长幅度高达30.6%。

影响1994年物价攀升的另一个因素是粮食和农业。1994年零售物价指数上涨中有70%是食品价格上涨31.8%的结果；而食品价格上涨本身又是由粮食价格上涨50.7%所造成的。而1994年粮食减产（尤其是稻米）也是造成1994年高粮价和高通货膨胀的主要原因之一。

为此，政府为控制通货膨胀，首先是粮食价格的快速上涨，进一步强化了行政手段对价格的直接控制，其中包括：1993年12月，对粮食零售价格实行限价。1994年4月，国务院决定对20种生活必需品实行严格的价格审核。5月，对国产陆上原油和汽油、航空燃料油、轻油、重油等的出厂价格和销售价格全部实行国家统一定价。6月，国务院重申对棉花不开放市场、不放开经营、不开放价格，由供销社统一收购，其他任何企业和私商都不得插手棉花的收购、加工和销售的方针，要求各地加强对棉花购销的管理。9月，国务院决定对化肥等重要农业生产资料实行两级调控和储备，重要化肥品种的出厂价格分别由国家计委和省级物价部门具体规定；对化肥零售实行供销社统一经营，对零售价格实行批零价格差率控制；各零售单位不得另行增加费用。

1994年年初，中共中央把“抓住机遇、深化改革、扩大开放、促进发展、保持稳定”确定为当年经济工作的基本方针。其中一件很重要的事情，就是中央政府在加强宏观调控的同时，出台了财税、金融、外汇等一系列的宏观配套改革措施，包括：财税体制方面实行了分税制改革；金融体制方面成立了三家政策性银行，把四家国有专业银行转变为国有商业银行，实现了政策性金融和商业性金融的分离；外汇管理体制实施了汇率并轨，并确定了有管理的浮动汇率；以及外贸体制改革等等。

在宏观调控和配套改革措施的双重作用下，1995年第2季度开始，物价走势开始回落。1995年零售物价指数比上年同期上升14.8%，居民消费价格指数比上年同期上升17.1%，均低于1994年的水平，而同期国内生产总值增长率仍高达10.9%。

1996年，零售物价指数上涨幅度下降到了6.1%，居民消费价格指数上涨幅度下降到了8.3%，而同期国内生产总值增长率仍维持在10%，中国经济成功实现了“软着陆”。

四、20世纪90年代后期～21世纪初：从应对亚洲金融危机到新一轮宏观调控

1995年，我们根据国际金融危机风潮和国内金融形势撰写了一个内部报告，题目是《警惕金融风潮，早采防范措施》[9]，意在提醒中央政府注意防范金融危机的冲击。1996年，我国经济学界开始讨论经济运行中是否已经出现了有效需求不足的问题。此后，又叠加上亚洲金融危机的外部冲击，中国经济运行遇到了前所未有的困难局面，出现了较为严重的通货紧缩。

1997年7月1日，亚洲金融危机从泰国开始爆发。在亚洲金融危机愈演愈烈的背景下，人民币面临着巨大的贬值压力。此时，中国政府对外公开宣布人民币不贬值，为的是稳定国际金融市场、稳定市场信心，然而也使得中国经济面临很大的风险，我国在1994年外汇管理体制改革中所确立的“有管理的浮动汇率”无形之中被“固定”了下来。在其他国家货币纷纷大幅贬值的情况下，人民币不贬值就意味着我国的外贸出口会受到很大的冲击。我们于11月底在广东、海南调研的基础上撰写了一个报告，提出了应对亚洲金融危机的一系列政策建议，如增加基础设施建设投资、增加教育投入等[10]。同时，国务院发展研究中心还根据国务院分管领导的指示，成立了“国际金融风潮追踪研究小组”，提交了一系列的追踪研究报告。

1998年给人印象最深的就是年初朱总理提出的“保8”目标。所谓“保8”就是要确保经济增长率不低于8%，并为此提出了一系列扩大内需的政策措施，包括实行积极的财政政策，每年增发1000亿元国债，进行大规模基础设施建设等。当“保8”目标提出以后，全国从上到下为实现这一目标而竭尽全力，甚至连一些带有计划经济色彩的手段也都用上了。为此，我们在年底提出：在市场经济条件下，增长速度指标不应当是指令性的、计划性的，而应当是指导性的、预期性的，应当能够随着国内外经济形势的变化而随时进行调整。[11]

从1999年开始，中央政府不再硬性追求经济增长速度，而是把主要注意力放在了改革方面。1999年出台的一系列改革措施主要有：首先是国企改革，党的十五届四中全会通过了关于国有企业改革的决定，当时还提出了国有企业“三年脱困”的目标。再有是住房体制改革进入到全面实施的阶段。还有就是成立了四大资产管理公司，剥离国有银行的14000亿元不良资产，为推进国有银行改革做准备。

从2001年起，中国经济开始进入了新的一轮快速增长期。带动这一轮经济增长的主要原因有：一是城市化进程加快。当然，这里面有一个因素是，此前一个时期我国的城市化步伐明显滞后于工业化进程，因此带有一定的补偿性质。二是消费结构升级。比如：人们开始追求汽车等高档消费。三是房地产业发展。这其中包含有住房改革等因素。四是出口快速增长。这其中既有世界经济形势大好的因素，也包含了加入WTO的正面因素。此前人们原以为加入WTO对中国经济的负面冲击会很大，但实际上，至少从短期来看，负面影响并不如原先预想的那么大，相反，出口的快速增长说明了其正面效应比较大。五是地方政府换届因素。因政绩考核偏重于GDP增长速度，因此地方政府抓投资、促增长的冲动很强。此外，中央政府对于基础设施建设投入的“国债项目”也起了很强的推动作用，特别是交通运输条件的改善，大大缓解了经济增长中的“瓶颈”制约。总之，在这样一些主要因素的带动下，中国经济开始进入了新的一轮快速增长期。

2002年，时任财政部长项怀诚曾经提出：“积极的财政政策要逐步淡出”。但当年，财政赤字大幅度增加（增加了632.97亿元，而2001年只比上年增加25.27亿元），国债发行额猛增（增加了1176.47亿元，而2001年只增加了329.94亿元）[12]。

2003年上半年，有专家开始提出中国经济是否已经出现过热的问题。一是有经济学家在4月份国务院召开的专家座谈会上提出经济过热的问题。还有就是前不久去世的国家开发银行的王大用先生，他过去在人民银行的政策研究室工作过，很敏感，当时他发现信贷增长过快，就去找央行的一些老领导反映这个情况，认为货币信贷增长速度太快，要引起注意。

不久，中国人民银行出台了旨在抑制房地产过热、房地产信贷增长过快的“121号文件”（《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，发出了紧缩的信号。然而“121号文件”也引起了一些争议，但是我个人认为大方向还是对的，是在用市场化的办法、用货币政策的办法来解决问题。但是，它很快遭到了来自多方面的前所未有的抵制。

与此同时，由于SARS的冲击，人们的主要注意力都集中到了如何防治SARS问题上，还有人担心SARS会对中国经济产生较大的负面冲击。所以我们当时提出的口号是“一手抓防治非典，一手抓经济建设”[13]。不仅紧缩信号一度中断，停止了踩刹车，反而还加了一脚油门，又把经济往上推了一把。下半年，银行对房地产业的贷款非但没有减少，反而还有所增加。

2004年，由于1、2月份新开工项目迅速增加，投资增长过快的现象非常明显，引起了党中央、国务院的高度重视。先是4月上旬，国务院召开会议，表示要继续加强宏观调控、控制投资过快增长。紧接着，4月下旬，政治局召开会议，专门分析当前我国经济形势，研究进一步做好经济工作的政策措施，宣布了一系列加强宏观调控的措施。

与此同时，中央政府提出要把好两道“闸门“，一个是严格控制信贷——甚至还出现过“紧急停车”事件，再一个是严格控制土地――启动了“地根调控”。此后，还处理了著名的“铁本”事件，启动了行政性调控和产业政策调控。

2005年，经济增长速度已经连续两年在10%以上，积极的财政政策终于开始淡出，国债规模有所减少。此外，议论已久的汇率改革也终于出台，人民币汇率浮动区间开始扩大，并小幅升值。但是，在调控力度不断加强的情况下，房地产价格依然继续攀升。

2006年，不仅是房地产价格继续攀升，股市价格也开始出现暴涨，环境问题也更加凸显。8月，国家发改委、国土部、环保总局、安全监管总局、银监会等五部委以特急件形式联合下发《关于印发新开工项目清理工作指导意见的通知》，要求各地在一个月之内对违规开工建设的项目进行清理整顿，钢铁、电解铝等大多数产能过剩行业成为清理重点。年末，中央提出要让经济“又好又快发展”。

在货币政策方面，紧缩力度有所加强：首先是4月、8月，2次加息，各0.27个百分点；其次是7月、8月、11月，3次上调准备金率，各0.5个百分点；最后是5月、6月、7月、12月，4次定向发行票据，共计约4100多亿元。

2007年，货币政策的调控力度再次加大，频度加快。迄今为止：首先是3月、5月、7月、8月、9月，5次加息，各0.27个百分点；其次是1月、2月、4月、5月、6月、8月、9月、10月，已8次提高存款准备金率，各0.5个百分点；准备金率已达到13%――所谓历史最高水平。最后是3月、5月、7月、8月、9月，人民银行5次定向发行票据，共约5600亿元。

在财政政策方面：首先，降低利息税税率，从20%下调到5%。其次，发行特别国债。再次，6月份，财政部、税务总局发布《财政部国家税务总局关于调低部分商品出口退税的通知》，其后，财政部表示，将继续按照国务院关于限制“两高一资”出口的原则，研究进一步取消或降低这类产品的出口退税。

在一系列宏观调控措施之下，中国经济连续4年保持了10%以上的高速增长，预计今年仍将超过11%。与此同时，当前中国经济也面临着传统“过热”与“泡沫化”的双重风险。

一方面，当前中国经济面临着传统的“过热”风险。

首先，从增长速度来看：经济增长率已连续4年在10%以上，2007年1季度达11.1%；2季度11.9%，3季度11.5%，2季度比1季度加快0.8个百分点，3季度比2季度回落0.4个百分点，但仍然在高位。2007年全年应在11%以上，并高于去年。

与改革开放以来历次经济过热、宏观调控相比，连续5年达到10%以上的只有1992～1996年间，从经济过热到“软着陆”。但那一次是14.2%、14.0%、13.1%、10.9%、10.0%，呈逐年降低趋势；而这一次则是逐年提高，并且是在几年来一直在努力控制速度，年初的指标都是向下指导2～3个百分点的条件下，仍然在逐年提高，2003～2007年的增长速度分别为10.0%、10.1%、10.4%、11.1%、11.4%。

最近，社科院金融所重新计算了中国经济目前的潜在增长水平，大约在9.5%～10.7%之间，比原来公认的8%～9%有所提高，但目前的增长速度仍然超过了这一新的水平。

其次，投资方面：城镇固定资产投资，今年1季度同比增长25.3%；2季度比1季度加快3.3个百分点，3季度比2季度回落1.7个百分点。虽然有所减缓，但仍在高位运行。

再次，从出口增幅看，2季度比1季度回落0.4个百分点，3季度比2季度回落2.8个百分点。

最后，从货币信贷投放来看：8月份，金融运行状况进一步走高，部分重要指标增长过快的问题更加突出：狭义货币M1：同比增长22.8%，增速是2000年7月以来最快的；广义货币M2：同比增长18.1%，增幅自年初以来逐渐走高，比上年末提高3.3个百分点；现金流通M0：同比增长15%，增幅比上年末提高3.3个百分点。金融机构贷款余额：同比增长17%，增幅呈不断走高之势，比上年末提高1.9个百分点。金融机构的企业存款余额：同比增长22.2%，增幅快速上升，比上年末提高4.4个百分点，其中活期存款上升势头更猛：同比增长23.9%，同比提高9.2个百分点。

此外，从一般商品价格走势来看，2007年以来再次迅速抬头，居民消费价格指数1季度为2.7%，3月份达到3.3%，超过警戒线；4月3%，5月3.4%，6月4.4%，7月5.6%，8月6.5%，9月为6.2%，虽然回落了0.3个百分点，但仍处在较高水平。

另一方面，资产价格普遍上涨，经济“泡沫化”的风险日益明显。

首先，关于股市是否存在泡沫虽然尚存争论，但泡沫化趋势已经越来越明显。中国股市近两年来持续上涨了4倍多，现在已经上到了6000点左右，大约每3个月上升1000点，而日本当年泡沫经济时期也不过是5年上涨了3倍多。

其次，房地产市场存在泡沫已成共识。2000～2005年，我国的房地产开发贷款和个人住宅贷款的年均增速分别为25.99%和59.19%，远远高于同期金融机构贷款的年均增速（13.06%）；并且已经远远超过日本泡沫经济时期（日本1985年至1989年，银行给房地产的贷款年增长率为20%）。而房地产类贷款占金融机构全部贷款的比重，从2000年的6.04%上升至2005年的14.12%，也已经超过日本泡沫经济时期（日本泡沫经济时期，房地产类贷款占总贷款的比重从1984年的7.6%上升到1989年的12.1%）。

再次，收藏品市场价格普遍暴涨。一是集邮市场价格暴涨。二是普洱茶价格暴涨。三是文物收藏品价格猛升。四是金银币市场也十分火爆，据报称“最牛”的纪念币在不到两年（20个月）的时间里（价格）上涨了7倍。

五、对于宏观调控的反思

1、判断经济过热的标准究竟是什么？

每次经济过热之初，争论总是十分激烈。其中一个重要原因就是，人们对于判断经济是否过热的标准各有不同。有的人是以经济增长速度为主要指标，也有的人以过去的经验作为参照，还有的人是把经济增长速度与潜在增长率做比较，而有的人是看有经济增长无瓶颈，有无短板制约？也有的人是看物价，还有的人是看就业。

标准不同，判断起来自然会存在分歧。至于什么叫作“偏快”？什么叫作“过热”？什么叫作“结构性过热”？“部分行业过热”？则更是众说不一。

2、究竟什么是宏观调控？

每每经济过热之时，有关是否要加强宏观调控的争论就会迅速升温。但是，争论的参与者内心所想的宏观调控，往往又不是同一个东西。有人说宏观调控就是“总量控制”，也有的人说的“宏观调控”还包括“结构调整”，还有的人干脆把微观干预也说成是“宏观调控”，甚至有的人将政府的经济管理职能（如环保，市场准入）等，也统统称作“宏观调控”。

早在1985年的“巴山轮会议”上，中国经济学家就已经认识到，所谓的“宏观调控”就是“总量控制”，但是随着宏观调控的反复加强，到现在，我们有些人反而搞不懂到底什么是“宏观调控”了。

我个人以为，所谓宏观调控，就是政府“控制总量”，市场“调节结构”。具体讲，就是政府通过价格杠杆，借助市场机制来调整结构，而不是政府直接去“关、停、并转”。

3、“宏观调控”都有哪些手段？

传统理论认为，宏观调控手段主要是指货币政策和财政政策，必要时再加上收入政策。

中国在实践中，又加上了行政手段，增加了产业政策。近年来又增加了土地政策、环保政策，甚至包括准入政策。

问题是政府的宏观调控职能与经济管理职能的区别是什么？

4、宏观调控中地方政府起什么作用？

在加强宏观调控过程中，一些地方政府也曾提出过宏观调控的职能。但传统理论认为，宏观调控纯属中央政府的事权范围，而地方政府则无此权。那么，地方政府在宏观调控过程中应当发挥什么样的作用？扮演什么样的角色？

5、货币政策有无差异化政策？

关于货币政策是否应具有差异化，各方学者存有不同意见。首先，货币政策是否应针对不同行业实行不同的政策？是否应对某些行业（如房地产业）实行限制贷款，或提高利率，或提高首付比例等？

其次，货币政策是否应当存在地区差异？对不同的地区，实行不同的贴现率？不同的利率？不同的准备金率？不同的贷款规模？不同的窗口指导？

主要参考文献：

（1肖冬连，《1979年：被搁置的引进800亿美元的计划》，载《中国老年》杂志，2005年1～5期，原载《党史博览》2004.10。

（2 吴敬琏，《当代中国经济改革――战略与实施》，上海远东出版社，1991年1月第1版，2001年9月第5次印刷；2003年版。

（3薛暮桥著，《薛暮桥回忆录》，天津人民出版社，2006年。

（4国家经济体制改革委员会办公室编，《经济体制改革文件汇编（1978～1983）》，中国财政经济出版社，1984年12月。

（5《金融工作文献选编（1978～2005）》，中国人民银行、中共中央文献研究室编，中国金融出版社，2007年5月。

------------------------------------------------

[1] 参见：国家经济体制改革委员会办公室编，《经济体制改革文件汇编（1978～1983）》，中国财政经济出版社，1984年12月。

[2] 摘自：《国务院关于切实加强信贷管理  严格控制货币发行的决定》，载《金融工作文献选编（1978～2005）》，中国人民银行、中共中央文献研究室编，中国金融出版社，2007年5月。

[3] 参见：吴敬琏，《当代中国经济改革――战略与实施》，上海远东出版社，1991年1月第1版，2001年9月第5次印刷。

[4] 所谓“拉美国家的故事”，是指当时有人到拉美考察后回来宣传说，拉美国家百分之几百、甚至几千的通货膨胀也不至于对经济繁荣造成障碍，人们照样跳桑巴舞。

[5] 魏加宁、朱明春、王月平、沈海育，《当前利率以不调为宜》，载国务院发展研究中心《择要》，1991年第18号。

[6] 参见：魏加宁，《关于当前的经济形势和早期微调的对策建议》，载国务院发展研究中心《择要》，1992年第32号。

[7] 参见：《’94中国发展报告》，中国统计出版社，1994年11月第1版。

[8] 摘自：《国务院关于切实加强信贷管理  严格控制货币发行的决定》，载《金融工作文献选编（1978～2005）》，中国人民银行、中共中央文献研究室编，中国金融出版社，2007年5月。

[9] 初次刊登在国务院发展研究中心《择要》，1995年第72期；转载于中央政策研究室、国务院研究室主办的《学习·研究·参考》，1996年第1期；公开发表于《中国经济时报》1998年2月。

[10] 该报告为笔者和吴敬琏先生合作撰写，后经删改后公开发表在《改革》杂志1998年的第2期上。

[11] 笔者于1998年11月接受《中国经济时报》采访时提出上述观点。

[12] 见《中国统计摘要》，2007。

[13] 从危机管理的角度讲这是对的，因为危机管理的一个基本原则就是“要做最坏的打算”。