民国宪政世界中的“均权”表达

----理论源流、制宪实践与学界诉争

一、 问题的提出：民国时期的中央与地方难题

从某种程度上讲，中国幅员辽阔、南北迥异、民族众多的地理特征，决定了如何处理中央与地方的关系成为一个千年难题，要么是藩镇割据中央赢弱不堪，要么是中央集权地方半死不活，似乎除了汉代，很难真正出现我们今天所说的那种既保持中央的统一领导、又充分发挥地方主动性和积极性的双赢格局。而这一格局到了中国最后一个王朝――清朝末期，更是愈演愈烈：由于镇压太平天国起义的需要，原来的中央集权体制不得不向地方督抚专权转化，而这也直接导致了清王朝的覆亡，并深刻影响着其后民国的政局发展。[1]

诚如有学者所言，民国时代沸沸扬扬的所谓联省自治，不过是清末地方自治的一种延续,而那些醉心于联邦制的学者所依赖的对象，也只能是清末北洋练兵的产物---大小地方军阀，而这恰恰又和当时中国建设现代国家的大目标相悖离，这也是那些学者常被诟病之处；但在当时，要达致这种政治实践，除了依赖于目标同样并不单纯甚至只是试图给自己地方割据披上一层宪政合法性外衣的地方军阀，似乎别无他法。[2]所以，当北伐军一路势如破竹、大小军阀纷纷被歼时，所谓联省自治，也自然成为“皮之不存、毛将焉附”的理论空想。实际上，民国初期制宪史中的重要讼争，除了横向的政治架构到底采用内阁制还是总统制外，便是中央与地方关系是实行联邦制还是集权制。自然，其中学理论争与政治纠葛绞缠混杂，颇为复杂，很难拿一些现成的宪政理论或者政治科学范式来简单套用，这也是近代中国宪政学说梳理的一大吊诡之处。

而在民国变化纷繁的政治世界中，面对中央与地方这个千年难题，我们又岂可忽视一位关键性的人物――孙中山的相关主张和实践呢？ 孙中山先生处理当时中央与地方关系的思路，早年曾受美国联邦制的影响，加之下野之后不得不依附地方军阀对抗北京政府，所以宣称赞同联邦制；但随着革命实践的展开，尤其是陈炯明事件的打击，使其开始担忧联邦制有可能使中国陷入分裂混战的格局，并试图思考出一条超越中央集权与地方分权的处理中央与地方关系的新思路；这便是孙中山宪政思想中中的一个重要内容：均权主义。

虽然孙中山由于当时政治格局变化和自身认识的转变，其观点也曾发生多次变化，但要想系统理解民国时期的中央地方关系学说思想，我们就无法对其有关论断视而不见。一方面，无论是当时国民党政权处理中央与地方关系的法政实践，还是当时与中央权威对抗的地方势力，都频频援引均权主义等中山遗训作为其政治合法性的主要来源；另一方面，当时很多著名的法学家，抛开有官方背景的孙科、胡汉民、居正等，即使是萧公权、杨幼炯、陈之迈、张金坚等政治色彩相对中立的学者，甚至是张有渔这样的红色法学家，也深受中山先生相关主张的影响。

“同样的名并不具有同样的实”，民国复杂纷乱的政治格局，注定了这种表面上一致的合法性引用背后可能只是为了满足不同的政治利益，虽然各方都高唱均权话语，坚持总理遗训；但中央强调要实现均权首先需要满足政治统一，所以地方不得对抗中央，而地方势力为了自保则强调相关事项属于地方事务按照均权思路中央不得干涉；同时，由于孙中山先生本身是一位政治实践家而非政治理论家，且均权学说又是其晚年提出很难完满修改。所以，透过民国法政学说中的均权话语，恰可凸现其时政治世界中的利益博弈，也可妥贴理解先哲们乱世危局中破解中央地方难题的宪政努力。另外，以铜为镜、以史为鉴，尽管中山先生的均权主义被很多人认为仅仅是一种理想化的东西，尽管民国时期基本上未解决中央与地方难题，但对于恰逢先哲们求之不得的太平盛世之行宪环境，思考近一个世纪前宪政先驱们的“失败的遗产”，并非全无意义。

二、 均权主义：理论源流与基本主张

所谓宪政，从功能意义上来讲，不外是国家基本政治权力的体制型塑，从横向来说，是立法、行政、司法等政治权力的分立制衡，从纵向来讲，则是中央与地方的权力关系问题。在孙中山的宪政思想中，横向的权力配置是其著名的五权宪法思想，从纵向来讲，即是均权主义，虽然后者也同样被国民党政府的制宪者认为是其处理中央与地方关系之政治合法性的来源，对当时宪法学说发展也产生重要影响，但关注度远不如前者。这一方面也许和人们总习惯于关注横向的权力配置有关，[3]另外一方面也许是因为均权说的正式提出已经是1924年即孙中山的生命晚期。同时其关于中央与地方关系的政治主张，在他的政治生涯中也由于不同的政治局势和政治对手，被冠之以不同的政治面貌，这更增加了后人梳理探究中山先生均权学说理论内涵的难度。

1、均权主义的前世：徘徊于联邦制和集权制之间

孙中山的一生，有三分之二在海外度过，曾游历不少国家，对西方政治制度和政治思想，也有切身体会，所以早在其投身革命之初，就未雨绸缪，为革命后的中国定下了联邦共和制的政体蓝图。1894年兴中会创立时,孙中山就将该会的誓词定为“驱逐鞑虏、恢复中华、创立合众政府”，而“合众政府”,据戴季陶在《中华民国与联邦组织》中的解释,即为“明乎合众之组织,而联邦之观念明矣”，也即是说，孙中山早年处理中央与地方关系的构想，是以美国的联邦制为蓝本。[4]这种对联邦制的向往，除了和其早年游学海外的经历有关，从更深层次来讲，也和当时救亡图存的大格局有关：变革中国政治,必须取法乎上，“我们为志士的,总要择地球上最文明的政治法律来救我们中国”[5]，用最好的制度，最快的速度，实现保国、保种的目标，是那一代人共同的梦想。但是，以联邦共和制为基础构建的南京临时政府无财无权、令不出户，中央权威在地方督抚眼里几乎视若无物。所以到了1912年，孙中山开始表示，“联邦制度对于中国，将来不可行，行政方针，主张中央集权”[6]；其后，在《国民党宣言》中，他第一次公开主张“建单一之国，行集权之制”。[7]

但不久，孙中山下野，袁世凯成为大总统，并建立中央集权的威权机制，即使是袁死后的北洋军阀政府，仍将削弱地方势力以求在实质上统一全国视为最重要的政治目标。而孙中山要想与北京政府相抗衡，只能依靠沿海和西南的地方军阀势力，而地方军阀为了使自己的地盘免遭中央蚕食，又提出“联省自治”或联邦制的政治口号。为了获取他们的支持，孙中山尽管内心已不再认同联邦制，但也不便反对，有时甚至不得不公开表示支持，如在1916年杭州省议会的演讲中，孙中山称，““若地方自治已发达，则政治即可完善，而国家即可巩固。兄弟此次返回，即注意于此。诸君试披览地图，西半球无一非共和国，法美两国之能日渐旺盛，要以注意地方自治为根本。”[8]

民国的政局总是变幻莫测、出人意料，1922年陈炯明的叛变使得孙中山一方面不再对依靠地方军阀取得革命胜利抱有任何幻想，另外一方面也彻底认定，联邦制并不适合当时中国军阀混战、分崩离析的政治格局。他认为“联邦制将起离心力的作用，它最终只能导致我国分裂成为许多小的国家，让无原则的猜忌和敌视来决定他们之间的相互关系。中国是一个统一的国家，这一点已牢牢地印在我国的历史意识之中，正是这种意识才使我们能作为一个国家而被保存下来……而联邦制则必将削弱这种意识。”[9]

所以，在痛感中央集权使得中国落后挨打、同时又给北洋政府武力统一以口实，联邦制又不适合中国国情的情况下，孙中山开始思考一种新的中央地方权力配置机制，这便有了后来成为国民党政府处理中央与地方关系问题理论依据的“均权”论。

2、 均权主义的基本主张

中央与地方的关系问题，一直是困扰民国政局的一大难题，尤其是在国民党政府完成形式统一之前。作为中国革命的先行者，孙中山多年也一直思索如何破解中央集权与地方割据之难题，在其徘徊与联邦制与集权制之时，也曾有一些模糊的均权萌芽思想，如在接受法文报纸《中法新汇报》总编辑莫耐斯梯埃采访时说: “我个人赞同汲取美利坚合众国和法兰西共和国的各自长处,选择一种间于二者的共和体制。我们很想借鉴其他民族的经验。”[10]，其曾试图融合法国和美国的政体形式，而美国为典型的联邦制国家，法国则为中央集权国家。但其均权思想的基本确立和正式提出，则到了其生命的晚年。1923年，孙中山在《发扬民治说贴》一文中指出，均权原则是实现民治的关键所在，并主张以县代替省作为自治的基本单位。[11]

在1924年1月，孙中山为了改组国民党，召开了第一次全国代表大会，会议通过了《中国国民党第一次全国代表大会宣言》、《中国国民党总章》、《组织国民政府必要之决议案》等文件。在《中国国民党第一次全国代表大会宣言》的第三部分《中国国民党政纲》中，对内政策（乙部分）第一条，既开宗明义“关于中国及地方之权限，采均权主义、凡事务有全民一致之性质者，划归中央；有因地制定之性质者，划归地方，不偏于中央集权制或地方分权制”[12]，由此，均权主义被正式提出，并试图超越中央集权制和地方分权制的传统的中央地方权力配置模式。其后，在《国民政府建国大纲》的第17条，也规定“在此期间，中央与省之权限，采均权制度，凡事务有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方，不偏于中央集权制或地方分权制[13]。

用其早期的一段话来表述，即是，“今之政治家,有主张地方分权者,有主张中央集权者,惟仆则欲出一貌似模棱之说曰：两者皆为仆所赞同，一国之外交当操持于中央,无分于各省之理,美国吾人所引为共和先进者也，但外交事件,则仍不属于各州；其余如海、陆军，邮电事业等,亦不能分其权于地方，此仆表赞同于集权者也”[14]，所以，孙中山的均权主张，既可以说是对传统中央与地方权力划分模式的一种混合，也可以说是对其的一种超越。这一点在孙中山后面的一则讲话中表述的更为明显：

夫所谓中央集权、或地方分权、甚或联省自治者,不过内重外轻、内轻外重之常谈而已。权之分配,不当以中央或地方为对象,而当以权之性质为对象，权之宜属于中央者,属之中央可也；权之宜属于地方者,属之地方可也。例如军事、外交,宜统一不宜纷歧,此权之宜属于中央者也；教育、卫生,随地方情况而异,此权之宜属于地方者也。更分析以言,同一军事也,国防固宜属之中央,然警备队之设施,岂中央所能代劳,是又宜属之地方矣。同一教育也,滨海之区,宜侧重水产;山谷之地,宜侧重矿业、或林业,是固宜予地方以措置之自由,然学制及义务教育年限,中央不能不为划一范围,是中央亦不能不过问教育事业矣。是则同一事实,犹当于某程度以上属之中央,某程度以下属之地方,彼漫然主张中央集权、或地方分权、甚或联省自治者,动辄曰某取概括主义,曰某取列举主义,得勿嫌其笼统乎?凡此诸说,皆与权力分配本题无关,要之研究权力之分配,不当挟一中央或地方之成见,而惟以其本身之性质为依归，事之非举国一致不可者,以其权属于中央,事之应因地制宜者,以其权属于地方,易地域的分类,而为科学的分类,斯为得之，此乃近世政治学者,所已知已行,初无俟聚讼为也。[15]

所以，孙中山先生均权主义的核心，即在于“权之分配,不当以中央或地方为对象,而当以权之性质为对象”，其中央与地方的权力划分，不是一种数量上的权力关系平均，而是依据事务的基本性质而定，所谓“权之宜属于中央者,属之中央可也；权之宜属于地方者,属之地方可也”。

由于孙中山并非专门的政治理论家，其均权主张虽写进了国民党的最高文件并作为处理中央与地方关系的基本原则；但他关于均权主义，并无客观严谨的体系和细致周密的论证；所以要理解孙中山的均权思想，必须与其相关宪政思想联系起来。例如，孙中山均权思想的理论前提，实际上是其一贯的权能分立说，即“政权”和“治权”的划分，孙中山将把国家的政治大权一分为二，一个是政权，即民权，就是人民权，人民“管理政府的权”，是国家权力主体，包括选举、罢免、创制、复决四大权力；一个是治权，即政府权，是政府“替人民做工”的权，包括行政、立法、司法、考试、监察五权。政权和治权的分立，两权交给不同的主体行使，从而达到政权对治权的有效支配，它们之间不是相互制衡的关系，而是单向的主权者与执行者之间的关系。而中央与地方所均之权，实际上是治权而非政权，政权是不可分割的。同时，均权的实现，地方自治不可或缺，按孙中山的主张，地方自治的主体应该是县而非省，这一方面是因为中国地域辽阔以县为单位公众便于参与，另外一方面恐怕也是由于当时各省地方势力坐大严重影响中央权威使然，毕竟，如给省以充分的自治权，加上其本身就有的财力和军力，中央政府必然政不出户，而以县为单位，一定程度上或可收昔日汉主父堰推恩之效。

因此，要想理解孙中山均权主义的意义所在，我们还必须考虑到民国当时中央与地方的关系现状；另外，孙中山的身份毕竟是一位政治家而非政治学家或者宪法学家，他的理论更在于解决迫在眉睫的现实问题，而非理论自身的完美精巧。当然，他对于民国宪法学说的影响，恐怕是任何一位正牌的宪法学者或者政治学者所无法比拟的。实际上，包括民国一代的宪法学人，又何尝不是本着这样一种忧国情怀，所以其时的宪法学说从理论而言，也许有不甚完满和粗糙之处，但却均是为了解决其时政治世界中特有的现实命题，无法理解这一点，我们也就自然无法理解宪政先辈们当初的良苦用心。

三、 民国立宪史中的均权实践：以中央地方权限划分和省的地位之规定为中心

孙中山的均权主义，意在超越联邦制和集权制，改变当时中央赢弱、地方割据、生灵涂炭的政治乱相；然而遗憾的是，在其提出均权主义不久，就与世长辞。此后的国民党政府执政者，虽然内部依旧纷争不断，表面上都尊称“依据建国大纲、总理遗教”，也曾试图用孙中山的均权理论来处理中央与地方关系；但中央的执政者和地方势力，基于不同的政治利益，对“均权”的内涵和所需要的制度构建给出了截然不同的理解。

1、《太原扩大会议约法草案》与《训政时期约法》[16]中对于中央地方权力配置的比较

1928年12月29日，张学良宣布“遵守三民主义、服从国民政府、改易旗帜”，至此，北洋军阀格局的时代宣告结束，国民政府实现了形式上的统一。但仅仅一年半以后，就爆发了规模浩大的中原大战，阎锡山、冯玉祥、李宗仁等地方军阀势力与在国民党内部权力斗争中被蒋介石排挤的以汪精卫﹑陈公博为首的国民党改组派和以邹鲁、谢持为首的西山会议派，联合起来指责以蒋介石为首的南京政府训政而不公布约法，是违背“总理遗教”，宣布要召集“国民会议“来制定约法，并推举出汪精卫等七人为约法起草委员会委员，后由于军事局势的转变，转往太原，1930年1月27日，反蒋派公布了由汪精卫起草的《中华民国约法草案》（太原扩大会议约法草案）。

《太原扩大会议约法草案》第五十四条规定，“国权之关于国家事项者，依本约法行使之，国家之关于地方事项者，依本约法及地方法规行使之”，其后的第五十五条，列举了有国家立法并执行之的十七条事项，第五十六条列举了十五条有国家立法并执行或委任地方执行之的事项。第五十九条规定，“依本约法规定，凡事权不归于国家者，均为地方之事权”。紧接着的第六十条规定，“除第五十五条及第五十六条列举之国家事权为，如遇新事项发生，其性质应属于国家者，由国民政府提请约法解释委员会之解释，以该事项归于国家事权之内。”由上述规定可见，虽然《太原扩大会议约法草案》在中央地方权力配置方面遵循了孙中山先生“权之分配,不当以中央或地方为对象,而当以权之性质为对象”的“总理遗训”，但在具体操作中，对于中央权力，采取了列举的立法方式，而将列举之外的所有权力划归地方所有；如果有新的事项发生争议，要想归于国家事权，需要国民政府提请约法解释委员会之解释，而约法解释委员会则非蒋介石一派所能完全掌控。也就是说，《太原扩大会议约法草案》在中央地方权力划分的实际制度构建方面，是明显向地方势力倾斜的，尽管同样声称依权之性质而划分的均权主张。

1931年，以蒋介石为首的南京国民政府通过《中华民国训政时期约法》，共八章八十九条，这也是国民政府时期的第一部宪法性文件。《训政时期约法》设专章规定中央与地方权限问题（第六章，计有六条），该部分的第一条（即第五十九条）开宗名义，强调“中央与地方之权限，依建国大纲第十七条之规定，采均权制度”，但紧接着第六十条规定“各地方於其事权范围内，得制定地方法规，但与中央法规抵触者无效”。第六十一条、第六十二条规定了中央和地方课税方面的划分问题，第六十四条规定“凡一省到宪政开始时期，中央及地方权限应依建国大纲以法律详细定之”。也就是说，在《训政时期约法》中，关于中央地方权限划分问题，是明确按照《建国大纲》中所确立的均权原则进行构建的，而且在该部分的第一条中还专门规定均权制度作为处理中央与地方权限问题的基本准则以示强调。但是在第七章政府之组织中第一节中央制度和第二节地方制度的具体制度构建的规定中，第六十五条规定“国民政府总揽中华民国之治权”，实际上已经是一种变相的中央集权。

更值得玩味的是两部法令中对于省的地位的不同规定。在《太原扩大会议约法草案》的第五章地方制度中，第一节为省制，其中第一百四十一条规定“依建国大纲第十六条，凡省到达宪政开始时期，该省国民代表会得自定省宪，自选省长，省宪不得与国宪相抵触”， 其虽然规定“省宪不得与国宪相抵触”，但可“自定省宪，自选省长”，几乎是一种高度的自治状态，而且其中第一百四十四条规定的省政府的诸项职权更是包揽的地方政治、行政、军事、财政等基本权力；而在《训政时期约法》中第七十八条则规定“省置省政府，受中央之指挥，综理全省政务，其组织以法律定之”，也即是说，省政府必须接受中央指挥，是中央的下属机构。

所以，尽管《太原扩大会议约法草案》与《训政时期约法》中对于中央地方权力配置方面都号称遵守“建国大纲、总理遗教”，依均权主义而定，尤其是《训政时期约法》还设专条明文强调；但《太原扩大会议约法草案》中的地方自治色彩浓厚，具有很大程度的联邦色彩，而《训政时期约法》则强调“国民政府总揽中华民国治权”，有明显的中央集权倾向。时隔仅仅一年半的两部法令，虽然都将孙中山先生提出的均权主义作为自己制度构建的合法性基础，但由于其背后所代表的政治利益的不同，呈现出截然不同的两种理解思路。我们常说宪法应当与政治相分离，但宪法在多大程度上又何曾与政治分立过，尤其是在基本政治秩序处于尚未确立状态的所谓“宪法政治”时期；甚至，在某些特定语境下，宪法问题，完全就是政治问题。

2、五五宪草立法过程中对于均权的不同制度建构及其政治蕴含

九一八事变之后，整个中国陷于内忧外患、风雨飘摇之中，国民党政府内外要求“结束训政、实施宪政”的呼声渐高，迫于压力，一九三二年十二月通过的《国民党四届三中全会决议》决定起草宪法。一九三三年，成立了孙科为委员长、吴经熊、张知本为副委员长的宪法草案起草委员会，并通过了《宪法草案起草原则与研究程序》。在《宪法草案起草原则与研究程序》的《宪法草案起草原则二十五点》中的第二十二条，规定“省毋须制定省宪”；《宪法草案研究程序表》的戊部，专门讨论了地方制度问题，“中央与地方之权限应如何画分？关于这一点，总理的主张，是采均权主义。将来我们规定宪法时，是把中央的权都列举出来，余下的权，是地方的呢；还是把地方的权都举出来，余下的是中央的权；或者把中央和地方的权都列举出来，免得将来发生问题”。[17]从表面上看，列举中央还是列举地方是个立法技术的选择问题，但技术的背后，是赤裸裸的政治利益，轻则讼争不断，重可引发政治危机，当日立宪诸子危局之中倡宪政的那种如履薄冰之感，时隔近百年后读起来，仍然不胜嘘喻，感慨万千。

其后，先由吴经熊、张知本、薛毓津等拟出个人草案，然后以“吴稿”为底本，参考各方意见以及张知本的稿件，开会审查，草案于主稿人会议三读通过。初稿草案拟成后，提交宪法起草委员会讨论，先后开十一次会议逐条讨论，《中华民国宪法草案初稿》遂告完成。然后进入初稿审查程序并完成《宪法草案初稿审查修正案》，经七次讨论后于立法院三读通过后呈报国民政府，后经国民政府审查两次后立法院第三次三读通过，于一九三六年五月五日有国民政府明令宣布，史称五五宪草。而在整个立宪过程中对于均权主义本身作为原则虽无异议，但具体如何构建，不同的立法语言背后，蕴含着深厚的政治旨趣。

（1）个人草案中对于均权主义的规定;以“吴稿”、“张本”为主

讨论了立宪的基本原则、程序、注意事项后，先由几位宪法起草委员会成员拟出个人草案，这其中吴经熊所拟的草案成为后来的底本。在吴稿中，第一五三条规定，“中央与地方采均权制，凡事务有全国一致之性质者，划归中央，有因地制宜之性质者，划归地方”，再一次明确强调了孙中山先生确立的均权主义作为处理中央地方关系的基本准则，而在具体制度构建上，以一五四条和一五五条列举了“中央立法并执行”或者“由中央立法并执行或由地方执行”的事项，第一五六条规定“凡未列举于前二条者有地方立法执行之”，但规定“其性质于中央及地方均有关系者，由中央立法执行或委托地方执行，或由中央规定原则由地方立法并执行，唯在中央未有表示以前，其管辖权属于地方”。客观而论，该条规定完全遵循了中山先生“权之分配,不当以中央或地方为对象,而当以权之性质为对象”的立法思路，同时也兼顾了中央权威和地方的自主性，应该说具有相当的立法技艺和政治智慧。我们也可以吴本中涉及到中央地方关系具体事务的工商业兴办为例，其中第一五八条规定，“地方之天然富源与大规模之工商事业因资力不足，不能由地方单独发展或兴办者，中央应予量力协助，所获纯利中央地方各得一半”，同时照顾到中央地方利益，又颇具现代契约精神，可谓是前述第一五六条规定的制度层面的良好体现。在省的地位方面，吴本规定省长由省民代表会选出，但系由其选举三人提请国民政府择一任命，实际上省长的任命权仍然很多程度上掌握在中央手中，同时“省长受中央之指挥，执行省内之行政，省长代表省民处理省务，监督全省县自治”[18]，也即是说，吴本中的省，并非联邦制中的自治单位，无明言可否制定省宪，也不是自治单位，而只是监督全省县自治。

除了吴稿，张知本所拟的宪草初稿（下简称“张本”）后来也被采用部分内容。“张本”共分四个部分，基本原则、民族、民权、民生。其中民权部分第二节为中央与地方之权限（第一节为人民之权利义务），第三十三条、三十四条和吴本一样以列举的方式规定了中央立法执行或可令地方执行的事项，第三十五条规定“依本法所定，其事务行者不属于中央者，由地方制定单行法并执行之”，由此可见，“张本”虽然没有专门明列均权主义名号，但其立法宗旨还是按照中山先生之以权之性质为对象的立法思路。在省的地位方面，“张本”中省长由“省民大会就具有候选资格者选任”，较之“吴稿”中央人事掌控的色彩明显更弱；另外一条省长的职权是“处理并监督全省自治行政外，该省内中央行政受中央之指挥命令执行之”，同样赋予了更大的自由度。

所以，无论是“吴稿”还是“张本”，基本上都贯彻了中山先生的均权主张，只不过前者更多一点强调中央的人事掌控（实际上也不是完全控制）后者给予地方更多自由度。同时，从立法语言的措辞和安排来看，即使是学者所拟草稿，中山先生的相关主张之影响莫不深入骨髓，例如张本的体例安排完全是按照孙中山先生的三民主义的划分而来；而吴经熊曾游历海外多年，被认为是当时可以沟通东西方的世界级法学家和“人中之龙”的旷世奇才，张知本也曾在日本的法政法学研习法律；即使如此，二者的法学思想和立法实践仍然深受一位没有受过多少系统法学教育的政治家的影响；可以毫不夸张的说，孙中山对于民国宪法学说的影响，恐怕是任何一位正牌的宪法学者或者政治学者所无法比拟的。其中蕴含，对于我们今天重新梳理民国宪法学说史，恐怕颇需认真对待。

（2）从草案初稿到正式文本，均权主义的变通还是曲解？

1933年8月31日起至11月16日，主稿委员先后开会十八次，拟成《中华民国宪法初稿草案》，其中设专章规定中央地方权限：第六十二条明言宣告“中央与地方采均权制，凡事务有全国一致之性质者，划归中央，有因地制宜之性质者，划归地方”，与吴稿相同，袭用《建国大纲》。对于中央事项第六十三条列举说明，未列举者“由地方制定单行规章，或由中央制定原则地方制定规章；但地方之规章与中央法律抵触者无效”，省制方面，规定“省为中央直接管辖之行政区域”，“省长由省参议会就行政院原所提出之候选人五人中选出一人，由国民政府任命之，任期三年。军人非解除军职三年后，不得为省长候选人”[19]。前述吴稿中，省长由省民代表会选举三人提请国民政府择一任命，掌控权很大程度上属于中央，张本则由地方选举产生，正式的《中华民国宪法初稿草案》则采取了折衷的办法，是由中央（行政院）提出人选（五人，选择面更宽一些）地方选举产生（与吴稿程序刚好相反），所以其人选最后的产生实际上是中央地方妥协之结果；同时新增加关于“军人非解除军职三年后，不得为省长候选人”的规定，也是基于民国时代军人干政割据一方的特定时局使然，而这一新增加条款，也为后来的历次修改稿和五五宪草的正式文本所采用，表面上看，似乎颇为繁琐，立法技术不高，但实际上却是当时政治情势所迫而不得不为之，阅读宪法史，如对其时政治格局缺乏足够的理解，很容易下片面的断语，对宪政先辈们也自然很难谈得上“同情的理解。

《中华民国宪法初稿草案》拟成后，宪法起草委员会先后开十一次会议逐条讨论，最后与一九三四年二月二十三日修正通过，《中华民国宪法草案初稿》遂告完成，中央与地方权限和省的地位等关键问题和《中华民国宪法初稿草案》相比未作变动，仍然采取了孙中山先生的均权主张。宪法初稿完成后，宪法草案起草委员会即告结束，孙科另派傅秉常等三十六人为宪法初稿审查委员，整理各方意见，拟具审查修正案。[20]

但在拟定的《中华民国宪法草案初稿审查修正案》中，《中华民国宪法初稿草案》中的“中央与地方权限”一章被删除，省长由中央政府任命，所以初稿一出，马上批评如潮，被指责为“完全采取行政集权制”，“中央集权之倾向，至为明显；与中山先生主张省长民选、地方自治以县为起点者，似有未能吻合者”[21]。虽然如此，其后立法会正式通过的《中华民国宪法草案》、《中华民国宪法草案》（修正）、一直到国民政府正式宣布的中华民国宪法草案（五五宪草）[22]，中央地方权限问题、省制方面等争议问题仍然维持不变，呈现出明显的中央集权色彩。

而这，明显有悖于中山先生提出的均权主义，与《五五宪草》前言中所强调的“遵照创立中华民国之孙先生之遗教”似乎自相矛盾。所以，在一九四零年立法院院长孙科在国民参政会第五届大会上就《五五宪草》草议的经过及其内容的说明中，专门予以解释：

其实，省的性质不全是地方，根据总理遗教，国民政府建国大纲第十八条规定“县为自治之单位，省中央与县之间，以收联络之效”。可见自治单位为县，而不在省，所以省的性质，实为中央行政区。‥‥省长系中央任命，非民选，省参议会系咨议机构，非立法机关，这对建国大纲的规定，似乎不无出入，因为建国大纲第十六条规定，“凡一省全数之县皆达完全自治者，则为宪政开始时期，国民代表会得选举省长，为本省自治之监督”。但总观建国大纲体系所规定，对宪政实施，系由下而上，先需县能自治，一省全数之县，能行自治，然后行宪政，其第二十三条规定“全国有过半数省分达至宪政开始时期，即全省之地方自治完全成立时期，则开国民大会决定宪法而颁布之”，今日为适应国家之需要，在县自治未完成前，提前召开国民大会，颁布宪法，所以不能不将省的性质，略予变通。其次，十年来实际政治经验，省自为政，或军人在地方上掌握政权军权，形成一种半独立状态，乃至妨害国家统一。所以在抗战之前，中央最费力者，在先求国家的统一，消灭一切足以使地方成为半独立状态、形成割据局面的条件。经十余年的教训，中央同人认为国家应绝对统一，既要绝对统一，则不能让地方权力过分发展，重蹈覆辙。这样在现阶段上，省既不成地方单位，则建国大纲第十七条所谓，在此期间（即一省全数之县委皆达完全自治时期），中央与省之权限采均权制度。凡事务有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方；不偏于中央集权或地方分权。此案的应用，不在中央与省间，而在中央与县间，这是略予变通的。立法院草拟宪草时，对于均权，曾详细讨论，但因为上述的原因，未另为一章，但在五章第二节第一百零四条，有如下的规定：“凡事务有因地制宜之性质者，划为地方，自治事项，属于县。”[23]

所以，按照国民党政府的官方解释，《五五宪草》在精神是完全尊奉三民主义为建国原则来起草的，其内容则参照五权宪法、建国大纲所规定；但唯因目前环境及近年经验，故对建国大纲，非墨守其条文，而系尊奉其精神，针对目前的环境，十余年的政治经验，予以引用的。并以世界上近代宪法变迁迅速修改频繁的现象作为自己修改建国大纲条文规定的一种合法性解释。[24]但这种修改到底是变通还是曲解？并不难判断。也正因为如此，在后来的《“五五宪草”修正案》说明中，不得不对未专门列中央地方权限作出解释，尽管这种解释相当苍白无力。

(3)期成宪草的拨乱反正

1939年9月9日，国民参政会第一届第四次大会在重庆召开。会上，陈绍禹、左舜生、张申府、王造时、张君励等分别提出关于制定宪法与开始宪政的提案。审查委员会经唇枪舌战形成审查报告后于当月16日下午大会第七次全体会议通过，并形成《请政府定期召集国民大会实行宪政决议案》，该决议要求政府“明令定期召集国民大会，制定宪法，实施宪政，并由议长指定参政员若干人组织国民参政会宪政期成会，协助政府促成宪政”[25]。蒋介石在此次参政会大会结束前即指定由黄炎培、章士钊、左舜生、张君励、傅斯年等19人组成“国民参政会宪政期成会”。11月17日，国民党五届六中全会通过《定期召集国民大会并限期办竣选举案》，决定1940年11月12日召集国民大会。由此，修宪工作正式提上日程，抗战期间第一次宪政运动掀起高潮。3月20日，宪政期成会举行第三次全体会议，后形成《国民参政会宪政期成会提出中华民国宪法草案（五五宪草）修正草案》（即“期成宪草”）。

在期成宪草的原文中，与五五宪草相比，中央与地方关系一章被重新添入，明言“凡事务有全国一致之性质者，划归中央，有因地制宜之性质者，划归地方”。期成委员会的诸次讨论中和各地的宪政座谈会中，也时有人提出要增加“中央与地方”一章（如香港外勤记者联谊会宪政座谈会上成舍我参议员对于修正案大要的说明）[26]从某种程度上讲，期成宪草中重新强调中央与地方权力配置采取均权原则的做法，是对五五宪草中过于强调中央集权进而违背中山先生遗训的一种拨乱反正。

3、均权主义的余韵：1946年宪法

抗战结束后，1946年1月10日召开的政治协商会议通过了修正“五五宪草”之十二项原则，其中第八条原则明言“确定省为地方自治最高行政单位。省长民选。省的制定省宪，但不得与国宪抵触，依照均权主义划分权限。”除了进一步强调要“依照均权主义”，还有一个大胆的变化即是，省的地位有了大幅度的提高，可以制定省宪，这个立法规定以前仅仅在汪精卫等制定《太原扩大会议约法草案》中出现过，而当时其目的是为了与蒋介石政府的中央权威对抗。同时这与孙中山先生原来建国大纲关于均权的制度设计也有所不同；按照孙中山的观点，省原本为县和中央之间的联络单位而非最高自治机关。其后正式通过的宪法草案，也基本遵循了这十二项原则，而作为十二项原则的主要提出者张君励，也因此博得民国宪政之父的美誉。

其后，在1946年3月8日宪草审议委员会协商小组的首次会议上，国民党代表王宠惠提出“省不能自制省宪，只能制定地方自治法规”等三项主张；会议一时陷入僵局，后经各派商议，加上周恩来的从中斡旋，达成包括“省宪改为省自治法”在内的三项协议，制宪活动重告开始。[27]1946年11月初，政协会议完成了“五五宪草”修正案草案，仍然将中央与地方之权限单独列为一章，重申均权原则，省县制度单独作为一章，省作为最高自治机关的制宪原则也得到确认。[28]

1946年12月25日，国民大会三读通过中华民国宪法草案，次年元月一日公布，即1947年宪法，这也是国民党政府在位期间正式颁布的唯一一部宪法。在《中华民国宪法》（1947年宪法）的第十章，专门列明中央与地方权限，前两条（第一零七、第一零八条）列举了有“中央立法并执行”和“由中央立法并执行之，或交由省、县执行之”的事项，第一零九、第一一零条列举了省，县立法并执行的事项。在分别列举之后，第一一一条规定，“如有未列举事项发生时，其事务有全国一致之性质者属于中央，有全省一致之性质者属于省，有全县一致之性质者属于县，有争议时，由立法院解决之”。地方制度方面，第一百十二条规定，“省得召集省民代表大会，依据省县自治通则，制定省自治法，但不得与宪法抵触。省民代表大会之组织及选举，以法律定之”，第一百十三条规定省自治法应包含省设省议会，省议会议员由省民选举之；省设省政府，置省长一人，省长由省民选举之等内容，省与县之关系。属于省之立法权，由省议会行之。第一百十四条规定“省自治法制定后，须即送司法院，司法院如认为有违宪之处，应将违宪条文宣布无效”。

由上述规定可知，与《五五宪草》和《训政时期约法》相比，《中华民国宪法》（1947年宪法中对于中央与地方权限的划分明确遵循了孙中山先生“权之分配,不当以中央或地方为对象,而当以权之性质为对象，权之宜属于中央者,属之中央可也；权之宜属于地方者,属之地方可也”的均权主义原则。其具体制度建构就建国大纲而言也更具有针对性，第一零七至第一一一四个条文中不仅“均权”的原则有了明晰的表示，而且中央地方的职权事项，也有了确定的列举；不仅省的自治权充实力，县的自治权也得到了保障。[29]同时，按照《中华民国宪法》的规定，省作为最高自治机关的地位被正式确认，这实际上已经超过了孙中山建国大纲中原来的制度构想，而是一种更高程度的均权。当然，经过国民党、共产党、其他党派反复较量，第一百二十条最后规定为制定“省自治法”而非“省宪”，也足可说明宪法本身很大程度是政治利益妥协的产物，宪政秩序的形成，离不开不同利益群体和不同阶级、阶层之间的妥协与平衡。另外，如果采用“省宪”，则不免有联邦制的嫌疑，而与当时中华民国单一制的国体不符，所以， 把“省宪”改为“省自治法”，这个修改从逻辑上讲也是必要的，实际也未根本动摇省的自治地位。

但随后不久，解放战争爆发，这部国民政府时期唯一颁布的正式宪法也成为一纸空文，均权主义在民国立宪史中的体现，也成为最后的绝响。而回溯从《中国国民党政纲》和《国民政府建国大纲》正式提出均权主义作为处理中央地方关系的基本准则，到《训政时期约法》虽然列明均权主义而无任何具体制度构建，再到《五五宪草》几经反复的起草过程之后确立的中央集权色彩明显的对均权主义的曲解和《期成宪草》对《五五宪草》的拨乱反正，一直到最后《中华民国宪法》（1946）作为国民党政府时期唯一一部正式颁布的宪法中明确宣告采取均权原则并将省的地位升格为最高自治单位；立法内容的变迁，背后是纷烦复杂的政治利益之争和政治局势的朝夕瞬变。然内战爆发，再美好的理想制度建构也终沦落为一纸空文。

均权主义在民国立宪史中二十年的变迁史，既使人怅然于前辈们在复杂政局下为求宪政美好蓝图之如履薄冰的复杂形态，也不得不感叹和平安定的政治格局对于宪政秩序确立和公民权利保障之重要意义。

四、 民国宪政学说中的均权理解：以萧、陈“均权与均势”之争为例

在民国时期涉及到中央地方关系问题的相关宪政学说中，北洋初期讨论联邦制和地方自治为多，如秋桐（章士钊）和潘力山在1914年－1915年甲寅杂志上关于是否实行联邦制的论战，1920年到1924年，随着湖南、广东、浙江等省省宪运动和联省自治的开展，讨论省宪和联省自治论述的大量增加，当然，也有为数不少的介绍西方国家地方制度的论述，包括我们时下学界都不太注意的加拿大、瑞士等国的中央地方权力划分实践的介绍和相关学说的译介。所以其时的宪法学说从理论而言，也许有不甚完满和粗糙之处，但却均是为了解决其时政治世界中特有的现实命题，具有超乎寻常的时效性和策论性，这自是当时宪政学人们于国难危局之时一腔忧国情怀使然；无法理解这一点，我们也就自然无法理解先辈们当初的良苦用心。

如笔者在文章开篇中所言，虽然孙中山由于当时政治格局和自身认识的变化，其观点也曾发生多次变化，但要想理解民国时期尤其是国民党政府统治时期的中央地方关系学说，我们就无法对其有关论断视而不见。毕竟，当时国民党政权处理中央与地方关系的法政实践，基本上还是依孙中山所确立的均权原则为依据；另一方面，当时很多著名的法学家，抛开官方背景明显的孙科、胡汉民等，即使是萧公权、杨幼炯、陈之迈等相对中立的学者，甚至是张有渔这样的红色法学家，也深受中山先生相关主张的影响。

1、均权制度的相关著述

例如，张金鉴曾编著有《均权主义与地方制度》（正中书局出版）、潘公展曾著有《权能划分与均权政治》等。吴详春在《三民主义半月刊》（1929年第3卷第8期）上刊有《从国体问题论及均权制度》，真之在《民众三日刊》（1931年第1期）上刊有《以建设求统一以均权求共治》，黄公觉刊于《社会建设》第1卷第2期的《宪法上关于均权之规定（1933年）金鸣盛的刊于《政治评论》第70期和第94期的《均权问题与将来之地方政治》和《宪法初稿中之均权制及地方制度（1933年）；对于国民党立法体系形成过程具有举足轻重作用的国民党元老胡汉民，曾在《三民主义月刊》1934年第2、3、4期上连篇刊有《论均权制度》、《再论均权制度》、《军权与均权》等文章；邱昌渭在《三民主义月刊》1934年第4期上刊有《论均权与联邦》；赵海金在《中央周刊》（1939年第1期）上刊有《论均权主义的研究》、张金铿在《三民主义半月刊》（1943年第3期）中刊登的《论均权主义的真实意义》，史靖的载于《民主半月刊》的《评宪法的民主性和均权性》（1947年第1期）等。[30]

杨幼炯的《均权制度与地方政府》一文，首先从地方政府制度之确定对于国家统治之重要性说起，引证孙中山《民国五年载上海政见演说会将严词》上关于地方自治重要性的相关论断，阐明地方自治之意义；接下来，作者分析了中国古代郡县制度对于民权行使的不便之处和中山先生以县为自治单位的意义所在；第三部分以近代西方各国采取的中央集权和地方分权两种模式的具体制度构建和各自利弊；第四部分阐明均权制度的基本原则，即均权制度是折衷于集权与分权制度之间取其所长而弃其短，均权制度下的地方政府是以“民治均权”为原则，由集权到均权必须经过扩大地方政府的职务范围和增加地方政府的权力两个阶段，均权制度下地方政府应有独立的立法权可制定省宪但不得与国宪相违背，各省官吏、财政应自治但关于处理国家事务地方官吏应该听从和宗仰的指挥，均权制度下的地方政府，是以民权为原则的，而且特质则在于地方政府的官吏的民选与四个政权的运用等[31]。作者杨幼炯，习政治学，曾任国立中央大学等多家大学教授和中央通讯社总编、国民政府立法院立法委员等职，兼具宪政学理和立法实践，该文也通过对欧美各国地方制度的比较研究，阐明了孙中山均权理论的基本原则和实现要旨所在；而从作者的具体行文而言，孙中山对于其宪政学说的影响足可见一斑。

2、萧公权、陈之迈的“均权与均势”之争

由于孙中山先生本身是一位政治实践家而非政治理论家，且均权学说又是其晚年提出很难完满修改；加上学者之间政治志趣的差异，其对于均权主义的理解也往往立场迥异；接下来，笔者就以1936年“两广事变”期间萧公权、陈之迈两位学者对于“均权”的具体含义的一场论争为例，对此加以说明。

在《独立评论》二零八号中，陈之迈刊有《论中央与地方关系》一文，认为“两千多年来，中央政府总是高悬集权为理想，制为层层监视的官员或机关，希望监视者与被监视者彼此牵制，中央从中贯彻其势力。同时，两千多年来，地方政府的官吏纵然在拜命之初是最忠君爱国的，一到了地方，便感到中央统制的挚肘，而发生一种反集权的心理”；这种反集权心理表现为封锁地盘、组织地方军队、与其他地方联合起来对抗中央、甚至是借着外国势力对抗中央。为了避免这类事情发生，“中央应该放弃其集权梦想，而产生一种合宜的“中央地方权责划分纲领”，地方政府应该同中央政府通力合作，而在这两点上，“中央比地方更重要”，实现均权的图景，在中央与地方的诚意磋商。”陈文虽然由古代地方制度开始，但意在借古喻今，而其所提出的补救办法中则是对于中央与地方关系确立一中均权的权责划分纲领，而在处理中央地方关系问题上，更强调中央的责任；实际上是指的1936年6月1日，广东军阀陈济棠与新桂系联合举兵反对蒋介石进而引发内战可能的政治危机中，责任在于国民党中央政府对于两广地方势力尤其是桂系李宗仁、白崇僖部的不信任，该危机要想和平解决，中央应该作出更多努力。[32]

萧公权则在《独立评论》二一零号上发表《均权与均势》一文，首先指出中国历史上并非总是处于统一集权状态，陈文中所言的那种反抗中央的心理是政治衰败后的非常现象而非“天下一统”盛世的正常现象，地盘主义的盛行原因在于地方长官总揽军、政、财大权的集权而非中央集权。进而，萧公权指出，均权在政治学上虽然有理论优势，但须认清其适用的条件，第一，实行均权，须以政治统一为条件，而不可用“均权”为应付地盘主义的工具，地盘主义者胃口大，与其均权无异于与虎谋皮；第二，均权制度的施行，必须待各级政府大体上养成“法治”的习惯，国内和宗仰的政治或军事纠纷已解决，不然，任何均权的规定，不免成为具文。所以，萧公权认为陈热心于均权制度的实现似乎过于轻视了政治统一的重要性进而有对地盘主义让步的危险；于统一不兼容的中央与地方分权，实在只是均势，而不配成为均权。为实现真正的均权，必须消灭地方集权，地方政府必须军民分治，全国军令必须统一与中央，地方必须自治以消除地方专制和培养地方政治能力。所以真正均权的实现，当从比较踏实的工作上努力，不可把希望放在一切应变的政治磋商上面。

陈之迈则在二一一号上以《论均权与统一》作为回应，认为萧公权混淆了集权与统一，指出“实行联邦均权的国家也是能统一的，统一的对待名词是瓜分格局，联邦的对待名词是单一的国家。所以不必学民初之时一样，认为提到联邦就是存心破坏统一，二能在合理的原则上建造一个中央地方权责清明的均权制度”。萧公权以《均权与联邦》作为回应，指出联邦与均权不能等同，《建国大纲》之立法原意显然是指单一而非联邦，陈之迈对中央政府与地方当局抱有商谈均权而消灭地方主义的想法注定是幻想，“希望陈济棠、李宗仁、白崇僖能证明我的错误”。

如果仅就特定历史事实而言，陈济棠、李宗仁、白崇僖确实部分证明了萧公权的错误，因为两广危机确实是在程潜、居正等人的调停下和平解决；而非萧公权所主张的效仿美国南北战争、在万不得已的情况下动用武力实现政治统一。但就整体历史情势而言，其时地方军阀格局的情势并未有任何好转；这一从晚清开始的地方专权现象一直到新中国成立后后才得以解决。[33]

具体到对于均权主义的理解，萧公权倾向于中央权威，强调均权的实现首先在于政治的统一，均权不等于均势，所以必须消除地方军队势力实现军民分治；而陈之迈则认为地方与中央对抗的原因首先在于中央对地方的不信任，所以责任应该在于中央。客观而论，绝对的均权毕竟是一种政治理想，自然存在倾向地方还是倾向中央的问题；在其时的政治格局中，国民党中央政府与地方势力之间实际上呈现出一种典型的霍布斯式丛林状态，彼此之间谁都很难谈的上真正的信任。虽然当时的地方势力不乏一些治理所辖疆域政绩殊为不错者，两广事件中的桂系即经营广西多年成绩卓著；但这种半独立状态毕竟不利于全国范围内的政治治理和国力整合。

事实上，从晚清到民国，西方殖民者挟制中国的一个重要因素，即是设立大大小小的殖民地或是扶植亲信势力。一个国家公民人权的彰显，宪政机制的良性运作，一个稳定统一的政治秩序是基本的前提，不管这种安定的大环境和稳定的政治秩序是通过战争还是和平手段获得；同时，也不是所有的政治危机的解决都需要通过战争的手段，两广事件的和平解决即是例证，从1908年中国颁布第一部宪法性文件《钦定宪法大纲》正式公布到《中华民国宪法》（1946）沦为一纸空文，期间无论是晚清、北洋、或者国民党政府时期，也不是没有通过和平协商的手段达致宪政的可能，只是这需要高潮的政治智慧、大无畏的民族责任担当、以及宽容和妥协的宪政精神。

孙中山先生的均权主张，虽然具有明显的理想主义色彩，无论是国民党政府的立宪过程，还是民国时代学者们的理解，都很难得到完全的理解和表达；但其对于国人命运之关切，对于处理中央和地方关系这个中国政局中千年难题的思考，都值得我们尊重。同时，虽然由于政局动荡，民国时代的制宪者们缺乏一个安定的环境和统一的政治秩序来真正实现其分清中央地方权限的立法目标，但无论是其立法技术还是政治考虑，并非完全不值一提。而且，正如张鸣先生在《失败的自治与必须正视的难题》中所言，“联省自治运动虽然失败了，但这个运动所提出的问题，却依然存在，这个运动的难题在于，一个千年的难题，又加上了一道现代宪政的术式。只是这个难题无论怎么难，还得需要我们自己来解。同理，孙中山先生的均权理念和国民政府时期的均权实践虽然没有实现，但如何处理中央和地方的关系的难题，仍然摆在我们面前，只是我们如今有幸面对的是一个安定的大环境和统一的政治秩序，再也无需象民国时代宪政先驱们抱着一种那种复杂政局下为求宪政美好蓝图之如履薄冰的复杂心态。

五、 余论： 民国法政学说的某些特质和研究民国宪政学说史的一点浅见

近代中国的立宪活动，可谓异常频繁，单单是国民党政权，上溯到其奉为政治合法性和立宪依据的《国民政府建国大纲》，到国民党政府成立后结束军政所颁布的《训政时期约法》，再到《五五宪草》几经反复的制宪过程，直到《中华民国宪法》（1946）的正式颁布；可以说，制宪、修宪过程几乎伴随了其短暂的统治过程，除了期间因为抗战的影响而中断和后来解放战争的爆发，即使是抗战时期，也不断有政治派别包括国民党内部宪政抗日救国的主张涌现。而纵观其制宪、行宪始终，都以“依照建国大纲，遵循总理遗训”作为其立宪合法性来源。民国时期的这种政治实践，也深深影响到了其时的学术发展思路，使得民国时期的法政学说（尤其是国民党政府统治时期），呈现出了一种截然不同的路径依赖模式。

我们可以以当时法政学说研究的当事人，也即上文中的论战主角之一，民国时期著名的宪法学家、政治学家萧公权的一篇短文中的说法为例，虽然萧先生的上述说法仅是针对宪草的研究而言，本身也属一家之言，但从其言论中，却可管窥出民国宪法学（尤其是国民党政府统治时期）的某些特质：

中国的宪政以中山先生的遗教为根据，我们不可不对三民、五权、权能划分等加以深切的了解；我们应当把全部的条文细细加以寻绎，这些条文是否能够充分地表现中国宪政的根本精神？是否条理一贯？文字是否确当？我们要查看宪草所拟定的制度是否合乎国情、便于运用、是否能有效率？因此研究材料是十分丰富的，除了宪草本身以外，孙先生的著作，宪政的重要法规、民国以来的宪法、约法、宪草、欧美主要民主国的宪法、中外学者所著宪法的书籍论文等，都值得我们翻检与寻绎[34]

我们推动宪草研究的目的，除了希望国人贡献真知灼见，以使宪草在经修改而至于完善以外，就是要引起国民对于宪政的兴趣，促成国民对于宪法的了解。宪政是民主的法治，除非人民对于宪法有兴趣、有认识，宪政是不能成功的，我们所当重视的不是学术的得失，而是全国民意的可否。

国民党政府统治时期漫长的制宪、修宪过程，使得当时宪法学者很大一部分精力，放在了对于现行宪政制度的设计或者宪政实践的回应上，其学说呈现出明显的时效性和功用性，这一时期对于均权、五权宪法、地方自治、县治、省的地位之争的相关学术著述，我们都可以从其宪政实践中找到理论诱因。即使是当时学者对于西方宪政学说的译介，也不完全是纯粹的学术引进，而抱有直接的功用目的，如萧公权在《宪法与宪草》一文中所言，即是“欧美主要民主国的宪法、中外学者所著宪法的书籍论文等，都值得我们翻检与寻绎”。[35]

由于研究的目的在于现行宪政制度的设计或者宪政实践的回应，而当时的中国宪政体制是以“中山先生的遗教为根据”，，所以“我们不可不对三民、五权、权能划分等加以深切的了解”。萧公权这样相对中立、不介入政治党派之争的纯学者尚且如此，同时具有政治家和法学家双重身份的孙科、胡汉民等就更无需多言，即使是被认为是当时可以沟通东西方的世界级法学家和“人中之龙”的旷世奇才吴经熊，其宪政思想仍然深受孙中山这样一位没有受过多少系统法学教育的政治家的影响。

另外，由于民国宪政学说的研究很大程度上具有功用和策论的性质，所以其意在宪政制度设计而非理论上的完满自恰，因此从形式上看，民国时期宪政学者的很多著述都以很短的策论的篇幅出现，即使是长篇著述，也非纯粹的学理论述而是包含现实情怀。所以，当今处于和平安定环境下的我们，更应以一种同情的理解的态度来看待前辈们的宪政努力。

所以，梳理和理解民国法政学说，也许应该注意以下几点：

首先，相关学说内部的脉络层次、学术移植状况固然重要，但学术本身据以产生的背后深层社会动因也同样重要；而这，并不是基于概念史的简单梳理就能够完成的，也不是规范科学意义上的宪法学所能胜任的。需要的是对当时特定话语背后之历史语境与政治情势的妥贴把握和小心求证。我们常说宪法应当与政治相分离，但宪法在多大程度上又何曾与政治分立过，尤其是在基本政治秩序处于尚未确立状态的所谓“宪法政治”时期；甚至，在某些特定语境下，宪法问题，完全就是政治问题。如在民国制宪中，虽然各方都高唱均权话语，坚持总理遗训；但中央强调要实现均权首先需要满足政治统一，即地方应服从中央；地方势力为了自保则强调相关事项属于地方事务按照均权思路中央不得干涉，完全是一种不同政治利益之间的博弈。

其次，如前所述，就民国法政学说而言，对当时宪政学者产生影响力的也许不仅仅是孟德斯鸠、卢梭、洛克或者凯尔森、狄骥、拉斯基等西方学者，虽然当时的宪政学者，无论是萧公权、吴经熊、陈之迈等，都具有深厚的西方宪政学说背景；而是孙中山这位国民政府基本政治纲领缔造者的相关宪政主张和实践；可以毫不夸张的说，孙中山对于民国宪法学说的影响，恐怕是任何一位正牌的宪法学者或者政治学者所无法比拟的。其中蕴含，对于我们今天重新梳理民国宪法学说史，恐怕颇需认真对待。

再次，涉及到民国法政学说，萧公权、吴经熊、张君劢等学者的论说固然重要，更深层次影响民国法政实践的一些同时具有政治家和法学家身份者，如孙科、胡汉民、居正等，包括孙中山这位国民党政府立宪基本纲领的缔造者的相关宪政理念，是否同样应该加以注意；而且，孙科、胡汉民、居正本身具有相当的法学造诣、也有大量法政著述问世，不应成为后人回溯民国法政学说时的遗忘者。

最后，或许我们不应该仅仅关注西方的宪法学理，还应该关注那些发生在中国大地上的宪法现象，例如，就中国这样一个幅员辽阔、南北迥异的多民族大国，决定了如何处理中央与地方的关系成为一个千年难题。民国时期的法政学人，在国难危局之时尚且思考宪政的中国样式，虽然五权宪法、均权主义能从理论上讲有这样那样的不足，但终归是当时中国人针对自己政治命运的一种宪政思考。毕竟，中国人的宪政命题，最后还要靠中国人的智慧和努力去解决。民国一代的宪法学人，其学说在今天看来或许就理论、逻辑等方面而言有这样那样的缺陷，但那种为本国宪政大业孜孜以求、鞠躬尽瘁的献身精神、探讨适合中国国情的宪政样式的本土意识、和危局之际挺身而出为国寻求宪政美好蓝图的责任担当，都值得当今处于一个安定的大环境和统一的政治秩序的后辈学习，无论是作为一个公民，还是作为一个公法学人。

[1] 太平天国之后，湘系、淮系实力大增，呈尾大不掉之势。而接手满清政权的袁世凯，也是从天津小站练兵起家。袁死后北洋军阀四分五裂，民国期间，很长一段时间内虽号称共和，但实为军阀混战之势。

[2]张鸣《失败的自治和必须正视的难题》，载于《读书》2007年第3期。

[3]如我们一提宪政，往往会本能的想到三权分立等西方宪政学理而不顾在中国这样一个幅员辽阔南北迥异的多民族大国中纵向的权力配置同样是一个千古难题。

[4] 袁曙宏、董文媛：《孙中山、华盛顿宪政实践及其结果之比较》，载于《法学》2004年第9期。

[5] 孙中山：《在东京中国留学生欢迎大会的演说》,载《孙中山文集》,团结出版社1997年版,第605页。

[6] 《孙中山集外集》，上海人民出版社，第340页。

[7] 李明强：《论孙中山的均权主义》，载于《江汉论坛》，2003年第6期第60页。

[8] 《孙中山全集》第3卷第345页，中华书局。

[9] 《孙中山全集》第5卷第518页，中华书局。

[10] 《孙中山集外集》，上海人民出版社，第340页。

[11] 《孙中山集外集》，上海人民出版社，第37、38页，也可参见李明强：《论孙中山的均权主义》，载于《江汉论坛》，2003年第6期第61页

[12] 《孙中山全集》第9卷第123页，中华书局

[13] 《中华民国法规辑要》（第1册）第14－15页，中央训练团编印，转引自《近代中国宪政历程：史料荟萃》第597页，夏新华、胡旭晟等整理。

[14] 《孙中山全集》第3卷第322页，中华书局。

[15] 《孙中山集外集》，上海人民出版社，第32页到33页。

[16] 两部法案原文均见《中华民国法规辑要》（第一册），转引自《近代中国宪政历程：史料荟萃》第824页、833页、834页。夏新华、胡旭晟等整理。

[17] 《宪法草案起草原则与研究程序》，见《《近代中国宪政历程：史料荟萃》第863、865页夏新华、胡旭晟等整理。

[18] 吴经熊：《中国制宪史》（下册）第793页至832页。

[19]吴经熊：《中国制宪史》（下册）第833页至861页

[20] 《近代中国宪政历程：史料荟萃》第941页夏新华、胡旭晟等整理。

[21] 陈茹玄：《增定中国宪法史》第217页至第222页。

[22] 中间由于抗战，中断，宪草未正式交付表决，未生效。

[23] 杨纪编，《宪政要览》第38页至46页。

[24] 杨纪编，《宪政要览》第38页至46页。

[25] 邹韬奋.关于宪政提案的一场舌战［A］.国民参政会纪实（上）［C］.重庆：重庆出版社，1985.

[26] 《《近代中国宪政历程：史料荟萃》第1076页，夏新华、胡旭晟等整理。

[27] 见郑大华，《张君励传》中对于张君劢在1946年制宪中所起作用的描述，第415页，中华书局1997年版。

[28] 政治协商会议“五五宪草”修正案草案，引自荆知仁《中国立宪史》附录，574至593页。

[29] 萧公权：《宪法与宪草》，见其著《宪政与民主》123页。

[30] 在上海图书馆《全国报刊索引数据库》（1920～1949年），从1928年到1948年以均权为片名做检索结果为77篇，28年4篇，29年4篇，30年1篇，31年4篇，33年7篇，34年13篇，35年12篇，36年2篇，39年2篇，40年5篇，41年2篇，43年4篇，44年3篇，45年1篇，46年4篇，47年7篇，48年2篇；作者有谢瀛洲、张有渔、王芸生、张金鉴、君衡（萧公权）、胡汉民、金鸣盛、汪精卫、黄公觉等。

[31]杨幼炯：《均权制度与地方政府》，载于《中山文化教育馆季刊》1935年第2卷第2期。

[32] 两广地方实力派自1931年以来即处于独立、半独立状态，与南京中央政权相对峙。蒋一直处心积虑要消灭两广的割据势力。2日，两广成立军事委员会和抗日救国军, 以陈济棠为委员长兼总司令、李宗仁为副总司令，进兵湖南。蒋一面调集军队入湖南防御，一方面收买陈济棠的部属。7月，粤空军司令黄光锐率飞机70余架叛陈投蒋，接着粤军第一军军长余汉谋也通电拥护南京政权,就任蒋委任的广东绥靖主任兼第四路军总司令职。陈济棠不战自败，7月18日通电下野赴港。蒋解决了广东陈济棠后，使转而对付广西，数十万大军从广东、湖南、贵州、云南四面包围广西。广西也征集上10万军队把守边关，摆出决斗架势。后来在调停下，双方妥协，南京答应白崇禧、李宗仁提出的“确定抗日计划”等条件。9月中旬，蒋介石、李宗仁在广州会晤,言归于好，广西问题遂和平解决，从而结束了两广与南京蒋氏政权对峙的状态。

[33] 苏力：《重读毛泽东《论十大关系》第五节》，载于中国社会科学2004年第5期，见其对于建国初期毛泽东为防止地方势力做大而改变当时战时性质的地方行政区划，调“五马进京”进而改变地方人事安排架构等措施以确保中央权威的分析。

[34] 萧公权：《如何研究宪草》，载于《燕京新闻》，民国三二年二月六日。

[35] 萧公权：《如何研究宪草》，载于《燕京新闻》，民国三二年二月六日。实际上，民国时期对于西方宪政学说的了解，并不是象我们现在那样仅仅局限与几个发达国家，而是欲寻译一切可资被利用的材料和经验，例如，当时对于加拿大、瑞士等国家的地方制度的了解，可能让我们当今出于承平时代的后世宪政学者自惭形愧。