差额选举：我国选举制度的重要改革

在选举制度改革进程中，影响最大、争论也最激烈的是差额选举。1953年制定的选举法，没有规定差额选举，实行的是等额选举。这是照抄苏联的办法，弊端很多。1979年重新修订选举法和地方组织法时，程子华同志最先提出差额选举的问题。民政部起草的选举法规定，党派团体可以联合或单独推荐代表候选人，任何选民或代表有3人以上附议也可以推荐代表候选人，党派团体提名的候选人不能超过应选人数。这次修订选举法和地方组织法，第一次规定差额选举人大代表和地方国家机关领导人员。

1980年，党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》，规定党内选举应实行候选人多于应选人的差额选举办法，或者是采用差额选举的办法产生候选人作为预选，然后进行正式选举。党内和人大都这样规定，是我们党和国家总结历史经验，对选举制度进行的一项重大改革。实践证明，实行差额选举，有利于选举人根据自己的意愿行使民主权利，有利于发扬民主，也有利于对干部的监督。

1982年修改选举法和地方组织法时，事实上各地在正式投票时还是实行等额选举。1983年春，广西壮族自治区人大选举全国人大代表时，主席团把代表提的候选人全部勾掉了，提交大会选举的候选人名单都是主席团提出的。一些代表向全国人大常委会反映这个问题。习仲勋同志同杨尚昆、彭冲同志研究，认为广西的做法不妥，代表提出的候选人不列入候选人名单是违法的。习仲勋同志亲自给区委书记打电话，批评他们的做法违法，要求他们纠正。

1986年12月通过的关于修改选举法和地方组织法的决定，删去了关于预选的规定；明确规定人大代表和地方国家机关副职领导人员必须差额选举产生，并规定了差额比例。

宪法和地方组织法规定，地方各级政府正、副职领导人员由本级人大选举产生。有些同志（主要是地方党委和政府的同志）主张政府副职领导人选改由正职领导人员提名，本级人大决定任命，改变副职领导人员实行差额选举和代表联名可以提出候选人的办法。主要理由：一是宪法规定，国务院实行总理负责制，国务院副总理和其他组成人员由总理提名、全国人大决定任命；地方各级政府也是实行省长、市长、县长、乡长负责制，地方各级政府副职领导人也应由正职提名、本级人大任命。二是副职领导人员实行差额选举，代表 10人以上联名可以提出候选人，难以保证党委推荐的人选全部当选，有可能打乱党委经过反复研究配备的领导班子的合理结构。

有些同志（主要是地方人大的同志和代表）主张维持现行做法不变。主要理由：一是从1954年以来，地方各级政府正、副职领导人员一直由本级人大选举产生，副职领导人选从来不是由正职领导人提名，这同国务院副总理和其他组成人员一直由总理提名是不同的。二是这几年地方各级政府副职领导人员实行差额选举，代表10人以上联名可以提出候选人，人大代表和群众是满意的，认为这是发展社会主义民主的一个重要步骤。三是从上次换届选举的结果看，党委推荐的政府副职领导人当选的是大多数，省级占 98％强；代表联名提出的候选人当选的很少，省级只占2％弱，总的是保证了党委推荐的人选当选，个别由代表联名提出的候选人当选，实际上是对党委推荐人选的补充，对发展社会主义民主还是有好处的。

上述两种意见，我们倾向于后一种意见。是否改变地方各级政府副职领导人员产生办法，核心问题在于是否坚持实行差额选举的原则。我们认为，地方人民政府副职领导人员改由正职领导人提名，虽然也是可以考虑的，但是这几次换届选举的实践表明，实行差额选举，让群众和代表在选举中有民主选择的余地，适应了发展社会主义民主的需要，效果是好的。因此，宪法和地方组织法规定的地方各级政府副职领导人员的现行选举制度还是以不变为好。我们将上述意见报告中央，中央同意不作改变。

实行差额选举还涉及两个重大问题。

1995年修改选举法和地方组织法时，有关部门提出将正职领导人员的选举修改为：县级以上地方人大常委会主任、政府正职领导人实行等额选举。我们研究后认为，现行地方组织法已经考虑到正职选举的重要性和特殊性，对正职选举作了灵活规定。这样规定既照顾到了现阶段的实际情况，也考虑到了进一步发展民主的需要。从实际情况看，县级以上地方各级人大常委会主任、政府正职领导人的选举，绝大多数因提不出差额，实行的是等额选举。差额选举是党的十一届三中全会以来一直坚持的，各方面反映很好，是发展社会主义民主的好形式。在征求修改意见中，各级地方人大都赞成坚持差额选举。在向中央汇报选举法和地方组织法修改时，中央领导同志说：既然原来的规定比较灵活，并不是要求非差额不可。另外，整个人事安排确需某人当省长，也可以通过做工作来实现，还是有灵活的余地。因此，原则上维持了原来的规定。

争论的另一个问题，也是与差额选举有密切关系的问题，即人大代表联合提名候选人的问题。由于实行差额选举，有的主席团提名的候选人落选，代表联合提名的候选人当选。于是一些地方党委、政府的同志要求取消关于代表10人联合提名候选人的规定，而地方人大同志认为，代表10人联合提名，是代表的民主权利，是社会主义民主的重要体现，是社会主义民主政治制度的发展。征求意见时，各地人大代表都提出要坚持代表联合提名制度，但对联合提名人数可以研究作一些改变。经反复调查研究，作了一些修改，主要是考虑各级人大代表的人数不同，各级人大代表提出候选人的联合人数也可以有所不同，所以作了不同规定：省30人联名、设区的市和自治州20人联名、县乡10人联名。

实践中发现，有的地方规定代表联名，限制在代表团的范围内，不能跨代表团联名，说这是“串联”，是“非组织活动”。这是不对的。需要明确，既然允许代表联名，就可以跨代表团联名，可以在整个人大代表的范围内联合提出。这次修改地方组织法，对这个问题作了明确规定：不同选区或者选举单位选出的代表可以酝酿、联合提出候选人。

还有一点需说明，无论是主席团还是代表联合提名，都不要超过应选名额。有的同志担心这样规定提不出差额。从历次换届选举看，只要放手发扬民主，让大家敞开提名，副省长也好，人大常委会副主任也好，差额是能够提出来的。