改革与开放
迈出健全社会主义法制关键的一步——王汉斌访谈录
发布时间：2011-11-01 22:22
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党的十一届三中全会后，加快立法成为国家面临的一项紧迫任务。而改革开放新时期的立法工作几乎是从零开始的。1979年2月，全国人大常委会设立法制委员会，由彭真同志任主任，主持立法工作。经过三个多月的努力，修订和起草了选举法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法、刑法、刑事诉讼法、中外合资经营企业法等七个重要法律，并于7月1日由五届全国人大二次会议通过。从此，国家告别了“无法无天”，迈出了健全社会主义法制关键的一步。邓小平同志说，由此“全国人民都看到了严格实行社会主义法制的希望。这不是一件小事情啊！”
血的教训使我们懂得了法制的重要
记 者：汉斌同志，您从1979年起就从事立法工作，长达20年的时间，亲历了我国改革开放新时期社会主义民主和法制建设的实践，并为之倾注了大量心血。您能谈谈新时期民主和法制建设是如何起步的吗？
王汉斌：这个问题，要从党的十一届三中全会说起。1978年底召开的党的十一届三中全会，是我们党和国家历史上具有深远意义的战略转折。这次会议总结历史的经验，特别是“文化大革命”的惨痛教训，作出了把党和国家工作的重心从以阶级斗争为纲转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，并着重提出必须发展社会主义民主，健全社会主义法制。
“文化大革命”为什么会发生？一个根本性的原因，就是社会主义民主和法制被破坏了。在那个“无法无天”的年代，林彪、“四人帮”一伙和极少数坏分子，还有一些上当受蒙蔽的人，想抄谁的家就抄谁的家，想抓谁就抓谁，想关谁就关谁，不经任何法律手续就把人关进监狱。就连国家主席刘少奇同志都得不到法律保护，给他挂牌子、公开批斗，这不仅是他个人的耻辱，也是共和国的耻辱！“文化大革命”中被迫害致死的又岂止刘少奇同志一个！全国整死了多少人呀！这是历史的悲剧。人们不会忘记，也不应该忘记。
总结这个教训，最根本的还是一个制度问题、法制问题。所以，邓小平同志说：“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫”。“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”这是总结十年动乱的沉重教训得出的深刻结论。
记 者：邓小平同志讲制度问题的重要性，的确非常深刻。那么，制度和法律是什么关系呢？
王汉斌：邓小平同志还讲了两点，一点是：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法制化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”另一点是：必须“做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”这是社会主义法制建设极为重要的指导方针。邓小平同志这里讲的法制，包括制度化和法律化两个方面。制度和法律是密切联系的，制度是制定法律的依据和基础，人人都必须遵守的制度要用法律形式固定下来。董必武同志在上世纪50年代也说过：究竟什么叫做法制？“我们望文思义，国家的法律和制度，就是法制。”他还说，实行法制，就是要做到有法可依，有法必依。这是社会主义法制的完整含义。邓小平同志讲的法制和董必武同志讲的法制，含义是一致的。
我看，邓小平同志的上述论述，是我国社会主义法制建设的基本原则和核心内容，也是基本的指导方针。
记 者：这是邓小平同志总结新中国成立以来的经验教训得出的科学结论。那么，党的十一届三中全会前我国法制建设的状况如何呢？
王汉斌：新中国成立以来，我们对法制建设不够重视，但也不是完全不重视，也做了一些工作。新中国成立之时，制定了《共同纲领》和《中央人民政府组织法》，特别是《共同纲领》起到了临时宪法的作用。随后，制定了地方各界人民代表会议组织通则、婚姻法、土地改革法，惩治反革命条例、惩治贪污条例等。1954年制定了新中国第一部宪法，并制定了选举法、全国人大组织法、国务院组织法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法等国家机构的法律，还相继制定了城市居民委员会组织条例、城市街道办事处组织条例、公安派出所组织条例、逮捕拘留条例、治安管理处罚条例和批准了国务院关于劳动教养的决定、关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定等一些法律、法令。那个时期，还是注意制定一些必要的法律的。当时毛泽东同志和中央其他领导同志对宪法和法律比较重视，开会时常问：这么做是不是符合宪法？1956年，鉴于斯大林严重破坏法制的教训，刘少奇同志在党的八大政治报告中提出，要着手系统地制定比较完备的法律，健全我们国家的法制。他还说：为了正常的社会生活和社会生产的利益，必须使全国每一个人都明了并且确信，只要他没有违反法律，他的公民权利就是有保障的，不会受到任何机关和个人的侵犯，如果有人非法地侵犯，国家就必然出来干涉。就是同反革命分子和其他犯罪分子进行斗争，也必须严格地遵守法制。在刘少奇同志主持下，全国人大常委会抓紧了刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法等基本法律的起草工作。到1957年6月，刑法草案初稿起草了第22稿，发给全国人大代表征求意见。刑事诉讼法草案已形成初稿，民事诉讼法也开始起草。
从1956年到1957年上半年，周恩来、邓小平、董必武等同志对扩大民主、健全法制、加强监督也都有一些精辟论述。周恩来同志提出“专政要继续，民主要扩大”。他认为扩大民主，更带有本质的意义。要解决这个问题，就要在我们国家制度上想一些办法，比如改进人民代表大会制度等。邓小平同志提出共产党要接受监督。他说，如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。董必武同志明确提出党政职能分开的原则。他认为加强民主与法制建设，可以使党和政府的活动做到有法可依，有法必依。
1957年上半年，在彭真同志主持下，全国人大常委会机关党组经过认真调查研究，提出了健全人民代表大会制度的方案。
记 者：这样好的发展势头为什么会发生变化呢？
王汉斌：这个变化的关键是1957年的反右派斗争。这场斗争把一些要求发展民主、健全法制的正确意见，通通作为“右派”言论加以批判。当时《人民日报》等报刊发表的一系列批判文章说：法律界右派分子向党进攻的总口号是要“法治”；提出要改变“无法可依”、“有法不依”的状况是“要为反动的旧法复辟”；要求进一步扩大民主、健全法制，抓紧制定刑法、民法和各种单行法，是妄图“以法律代替政策”，否定党的领导，等等。从此，宪法明文规定的一些原则，如公民在法律上一律平等、法院独立进行审判、检察院独立行使检察权等，都被当做错误的东西进行批判，律师辩护制度也被取消。1959年，又撤销了司法部、监察部和国务院法制局。这是法制建设的一场大灾难。
三年“大跃进”时期，很重要的一条教训就是违反了社会主义法制。1962年，刘少奇同志针对一些地方出现的侵犯公民人身权利的现象指出：有的地方，行政拘留、集训、劳动教养变成和逮捕一样，还有的单位自己搞拘留，搞劳改，这是非法的，不允许的，必须坚决制止。他还说，法院独立审判是对的，是宪法规定了的，党和政府不应该干涉他们判案子。检察院应该同一切违法乱纪现象作斗争，不管任何机关任何人。“不要提政法机关绝对服从各级党委领导。它违法，就不能服从。如果地方党委的决定同法律、同中央的政策不一致，服从哪一个？在这种情况下，应该服从法律、服从中央的政策。”在当时情况下，刘少奇同志在法制建设方面提出的这些主张，是要有很大魄力和远见的。根据中央领导同志的指示，刑法起草工作重新启动，到1963年拟出了第33稿，经中央书记处、中央政治局常委和毛泽东同志原则审阅过。但是，不久又强调阶级斗争，鼓吹阶级斗争“一抓就灵”，不再讲法制了。这是最终导致“文化大革命”发生的一个重要条件。
从上可以看出，新中国成立以后我们在相当长的时间内对社会主义法制的重要性认识很不够，甚至把它丢掉了。过去虽然也制定了一些法律，但在“文化大革命”中鼓吹“无法无天”，这些法律实际上不起作用了。所以，到党的十一届三中全会前，除个别单行条例外，我们的法律基本上是个空白。改革开放新时期的立法工作，几乎是从零开始的。
设立法制委员会是加强法制建设的重要措施
记 者：面对举国上下迫切要求尽快健全法制的强烈呼声，党和国家采取了哪些措施？
王汉斌：党的十一届三中全会后，党中央马上采取了加强法制建设的措施，其中很重要的一条就是成立全国人大常委会法制委员会，由彭真同志任主任，主持立法工作。
叶剑英同志在党的十一届三中全会之前召开的中央工作会议上说，人大常委会如果不能尽快担负起制定法律、完善社会主义法制的责任，那人大常委会就是有名无实，有职无权，尸位素餐，那我这个委员长就没有当好，我就愧对全党和全国人民。可见，叶帅决心很大。我想，他在这样讲的时候，就想到要让彭真同志来抓这项工作。
记 者：彭真同志是“文化大革命”中较早被打倒的党和国家领导人。他被监禁、关监狱长达10年之久。1975年5月被送到陕西商县，自由仍受限制。他是什么时候回到北京任职的？
王汉斌：在党的十一届三中全会上，彭真同志的“问题”还没有作结论。全会结束后，他回到北京。1978年12月27日晚上，刘仁同志的夫人甘英给我打电话，说彭真同志明天回到北京，你去不去机场迎接？我说我没有车，机场我进不去。她说，我接你去。第二天上午甘英接我去了机场。那天去的有二三百人，吕正操、程子华（时任民政部部长）也去了。在候机楼的大厅里，程子华同志讲话说：我们这些人都是自发来的，不代表谁，跟谁都没有关系。大家簇拥到飞机舷梯前接彭真同志，心情都很激动。我见到彭真同志时只说出了一句话：没有想到我们还能再见面。
记 者：法制委员会是何时成立的？它由哪些人组成？
王汉斌：党的十一届三中全会后，中央确定由全国人大常委会统筹立法工作。1979年1月，中央决定在全国人大常委会设立法制委员会。1979年2月17日至23日，五届全国人大常委会第6次会议召开。乌兰夫副委员长作关于设立全国人大常委会法制委员会的说明，指出：中国共产党不久前召开的十一届三中全会决定，全党全国工作的着重点，从今年起转移到社会主义现代化建设上来。为了保护人民民主和社会主义现代化建设事业的顺利进行，必须加强社会主义法制。因此，从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会和它的常务委员会的重要议程上来。为此，需要采取相应的组织措施，拟在全国人民代表大会常务委员会设立法制委员会，协助常务委员会加强法制工作。会议决定设立全国人大常委会法制委员会，并通过了由80人组成的委员会名单，彭真同志为主任。
法制委员会是一个规模大、规格高的机构，成员中包括了各方面的知名人士，如胡乔木、谭政、王首道、史良、安子文、杨秀峰、沙千里、董其武、刘斐、胡愈之、荣毅仁、费孝通、季方、雷洁琼、胡启立等，其中当时和以后担任全国人大常委会副委员长、全国政协副主席的就有11人。这是一个有代表性和权威性的立法工作机构。提交全国人大和全国人大常委会审议的法律草案要先经过法制委员会讨论审议修改后再提交全国人大常委会，重要的还要再提请全国人大审议。
就在这次全国人大常委会会议开始举行的当天，中央发出《关于为彭真同志平反的通知》，宣布“文化大革命”中强加给彭真同志的种种罪名和一切诬蔑不实之词，均应予以推倒。
记 者：我们知道，您长期在彭真同志领导下工作，1958年起担任北京市委副秘书长，“文化大革命”中受到严重迫害，直到1975年才被安排到一个小工厂担任革委会副主任，还不是厂党委会委员，粉碎“四人帮”后调到中国科学院研究室工作。您是怎样到法制委员会工作的？
王汉斌：法制委员会成立时，彭真同志找我，让我到法制委员会工作。我说，我跟您工作十几年，知道自己的水平跟您相差太远，到法制委员会工作恐怕帮不上什么忙。再说，我对法律还真没兴趣，法律条文干巴巴的，我读不下去。彭真同志说，你是说客气话还是真的不想来？我还是认为你可以做这项工作。我心里想的是真不愿意来，但没有再说下去。当时我在中国科学院研究室工作。几天后，彭真同志主持召开法制委员会党员负责同志会议，通知我去参加。我说，人民大会堂我根本进不去，怎么参加呀？彭真同志让秘书接我去参加。会议开完后，彭真同志说，你就留下来上班吧。我说，我到哪里上班？他让全国人大常委会副秘书长武新宇同志给我找地方。当时，武新宇同志找不出地方来，就让我和彭真同志的秘书在一个屋里办公。
我是第一个到法制委员会报到上班的，那时还没有别的工作人员，我就负责一个一个地调人，包括司机。调来的每个人，我都要谈话。当时武新宇同志负责抓立法，他抓了一段时间，身体不太好，就找彭真同志说，在五届全国人大二次会议前起草出七个法律，时间太短，搞不出来。彭真同志着急了，把我叫去说，你还得管立法工作，抓法律的起草工作。
记 者：在法制委员会成立时，中央批准您为副秘书长，但彭真同志宣布的是您担任法制委员会办公室主任，武新宇担任法律室主任，刘复之担任资料室主任。到1979年11月，五届全国人大常委会第12次会议正式任命您为法制委员会副秘书长。1980年4月举行的五届全国人大常委会第14次会议决定增补您为法制委员会副主任兼秘书长，主持法制委员会的日常工作。您在工作中最大的感受是什么？
王汉斌：彭真同志对立法工作抓得很紧，要求很高。他在恢复工作后，不顾年事已高，争分夺秒地忘我工作，为我国社会主义民主和法制建设殚精竭虑，倾注了大量心血。我们也是没日没夜地工作，尽最大的努力完成交办的任务。但有时还是达不到彭真同志的要求，心里想跟着他老人家工作“没好日子过”。
抓七个法律的起草工作
记 者：彭真同志是怎样抓立法工作的？如何能在短短的三个多月内搞出七个法律草案？
王汉斌：法制委员会成立后，彭真同志找了叶帅、邓小平同志还有华国锋同志，请示怎么工作。他们都对彭真同志说，立法工作就委托你来抓，你要找什么人就找什么人，要找哪个部门就找哪个部门。叶帅还说，法制工作就委托你来管，你认为该怎么办就怎么办。彭真同志考虑，新中国成立以后，要从革命战争时期主要依靠政策办事，逐步过渡到不仅靠政策，还要建立、健全法制，依法办事。这是历史发展的客观要求。“文化大革命”那样“无法无天”，吃尽了苦头，绝不能再让它重演。现在是“人心思法”，改革开放新时期必须加快立法工作。要按照邓小平同志讲的有比没有好、快搞比慢搞好的精神，先抓条件比较成熟的、急需的法律的起草工作。开始时考虑要搞的法律比较多，除七个法律外，还有民法、民事诉讼法、律师条例等，最后确定先集中力量抓七个法律。这七个法律中，四个国家机构方面的法律，是1953年和1954年制定的，有一定的基础；刑法在“文化大革命”前已起草了33稿，刑事诉讼法也在1963年形成草案初稿；从无到有的只有一部中外合资经营企业法。如果不是这样，也难以在这样短的时间内就拿出七个法律草案来。
刑法和刑事诉讼法草案，由法制委员会直接抓。刑法草案开始由中央政法小组管，对“文化大革命”前起草的第33稿，又修改了两稿，彭真同志不太满意，开了几天会征求意见。他认为，还是应该以1963年的第33稿为基础，根据十几年来的经验和新的情况、新的问题进行起草。刑事诉讼法草案，也是在“文化大革命”前多次修改稿的基础上修订的。选举法起草，由民政部负责。地方组织法起草，由全国人大常委会办公厅负责。法院组织法和检察院组织法起草，分别由最高人民法院和最高人民检察院负责。他们起草出初稿后，由法制委员会进行修改。中外合资经营企业法，由国家计委副主任顾明同志主持，和有关部门的同志研究起草。法制委员会对这部法律的起草也下了很大工夫。
到1979年4月，法制委员会已经调来工作人员35人。根据彭真同志的意见，我和过去参加过人大立法工作的项淳一、顾昂然、高西江等同志对每部法律草案逐条进行研究修改。我们每天都是夜以继日，从早上8点干到夜里12点后。每天夜里12点后，我把修改出的稿子送到彭真同志家里。有时夜里12点彭真同志还来看我们。他对送去的稿子连夜进行修改，第二天清晨就把修改后的稿子退回来。他改得很认真、很仔细，还加了许多条。例如，对刑法草案侵犯人身权利罪中增写了三条：一条是严禁刑讯逼供。以肉刑致人伤残的，以伤害罪从重论处。一条是严禁聚众“打砸抢”。因“打砸抢”致人伤残、死亡的，以伤害罪、杀人罪论处。毁坏或者抢走财物的，首要分子以抢劫罪论处。一条是严禁诬告陷害。规定凡捏造事实诬告陷害他人的，参照所诬陷的罪行的性质、情节、后果和量刑标准给予刑事处分。在刑法草案第2条中，在“保护公民的人身权利、民主权利”之后，增写：维护社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民生活秩序。在管制刑中增写：非经人民法院判决，任何机关不得对公民实行管制，违者应受行政纪律和法律处分。这对一位77岁的老人来说实在不容易。有一天，中央政治局常委开会，听取刑法草案的汇报，彭真同志正发高烧，他让护士给他打了退烧针，就去开会了。
七个法律草案初稿起草出来后，法制委员会进行了认真讨论，提出许多好的修改意见。经过修改后，提交6月7日至12日召开的五届全国人大常委会第8次会议审议，彭真同志在会上就刑法草案和刑事诉讼法草案作了说明。会议讨论得很热烈，也很认真。
记 者：对制定这七个法律，意见分歧大吗？通过之后，国内外反映如何？
王汉斌：不同意见是有的，这是正常的。在刑法草案征求意见时，有人对规定严禁刑讯逼供、严禁聚众“打、砸、抢”、严禁非法拘禁、严禁诬告陷害，有不同意见，认为“严禁”不是法律语言。但在“文化大革命”中深受迫害的干部和群众认为规定“严禁”这些罪行是符合他们的愿望的，也是完全必要的。当时，中国社会科学院法学所送来一份简报，说这个草案无论是法律条文还是文字上、逻辑上都有问题，并说规定诬陷反坐是“报复主义”。胡乔木同志也认为这个法律草案还不成熟，拉上胡耀邦同志一起去找彭真同志，建议推迟通过。彭真同志说，刑法草案今年不通过，明年后年也通不过。说不成熟，过去已搞了33稿，什么时候才成熟呀？彭真同志这里所说的“成熟”是指“完备”的意思，在当时要求制定的刑法很完备是做不到的，只能把比较成熟的、有把握的规定下来；没有把握的、不成熟的、争论较大的，不能写。彭真同志主张尽快制定刑法和刑事诉讼法，决心是很大的。刑法草案经过反复修改，最后大家还是比较满意的。胡乔木同志在五届全国人大二次会议主席团会上作了审议结果的报告，充分肯定了这部法律。
在征求对选举法、地方组织法草案意见时，中国人民大学有位法学教授提出，要有专门一章规定代表的权利和义务。说不写这一章，既违反民主原则，也违反法制原则。我当时想，说违反民主原则还可以，说违反法制原则就很难说了。根据当时的实际情况，在地方组织法草案中要完整地写一章代表的权利和义务是有困难的，但可以对代表的权利和义务作一些具体规定。如：规定代表有向人民代表大会及其常委会反映群众意见、要求的权利和义务；在代表大会举行时，代表有权向本级政府及其所属部门提出质询，受质询的机关必须在会议中负责答复。代表出席代表大会和执行代表职务时，国家给以必要的物质上的便利或者补贴。还有，为了保证代表能够充分行使代表职权，规定县级以上地方各级人大代表非经本级人大常委会同意，不受逮捕或者审判等。但当时有些问题有争议，如对代表在代表大会上的发言和表决不受法律追究，就有不同意见，没有写。又如过去实行的代表视察，有人认为不规定也可以视察，规定了就会太死，经研究，也没有写。后来在修改地方组织法和制定代表法时，才把这些问题明确规定下来。
对刑事诉讼法、检察院组织法和中外合资经营企业法草案等的争论也是挺多的，争论的都是重大问题。但这几部法律通过后，国内外反映还是很好的，党和人民给予了很高的评价。邓小平同志说：“在建国以来的二十九年中，我们连一个刑法都没有，过去反反复复搞了多少次，三十几稿，但是毕竟没有拿出来。现在刑法和刑事诉讼法都通过和公布了，开始实行了。全国人民都看到了严格实行社会主义法制的希望。这不是一件小事情啊！”许多干部和群众反映，这是加强社会主义民主和法制的一件大事，是我们盼望很久的事。国外一些报刊评论说，刑法、刑事诉讼法“充分研究利用了西方法典的成果和中国自身的经验，尤其是对文化大革命以来情况的反省”，“从整体看，内容是极为民主的”，“不仅是司法的成果，而且是和政治现代化有联系的成果”。
恢复和重建国家机构迫切需要有法可依
记 者：“文化大革命”结束时，我国的法律几乎处于空白状态，需要制定的法律很多。为什么首先要制定国家机构方面的法律呢？
王汉斌：“文化大革命”是在错误的理论指导下进行的所谓“一个阶级推翻另一个阶级”的政治运动，林彪、“四人帮”乘机煽动“打倒一切、全面内战”，在全国开展了全面的夺权斗争，各部门各地方的国家政权机构都被夺权或摧毁，作为国家权力机关的人大实际上被取消了；所谓“旧政府”被造反派夺权，用“革命委员会”取代了；公、检、法被砸烂了。50年代制定的有关国家机构方面的法律实际上也被废除了。在这种情况下，要拨乱反正，恢复和重建国家机构行使职权，就迫切需要有法可依，尽快制定国家机构方面的法律。
记 者：那么，为什么要重新修订选举法？它对国家政权机构的产生和运作具有什么重要意义？
王汉斌：我们国家是人民当家作主的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民是通过自己选举产生的国家机关来行使当家作主的权利的。政府的权力是全国人民代表大会制定的宪法和法律授予的。没有选举，人民就无法行使当家作主的权利，国家机关的产生就没有来源，也无法律依据。过去我们对选举重视不够，往往把它当成一种形式。“文化大革命”中摧毁了国家机器，也否定了选举。1968年《红旗》杂志有篇社论说：“迷信选举是一种保守思想，革命委员会不是选举产生的，它比以往历届人民代表大会和人民委员会更具有广泛的群众性，更合乎民主集中制，更能够深刻得多地反映无产阶级和劳动人民利益。”其实，没有选举就根本谈不上民主政治。选举不仅是一种民主形式和手段，而且是民主的实质和核心内容。否定了选举，也就否定了人民当家作主、管理国家的权利，国家机构就成了无源之水、无本之木。
这次重新制定的选举法，总结过去选举工作的经验教训，根据改革开放新时期发展社会主义民主的需要，对选举制度进行了一系列改革。最重要的是实行差额选举，就是将过去实行的等额选举的办法改为候选人的名额多于应选人名额的办法，不仅各级人大代表要差额选举，而且在新制定的地方组织法中规定地方国家机关的领导人员也要差额选举。同时，还规定了选民或代表联名提候选人的制度。选谁，不选谁，由选民或代表根据自己的意愿来决定。这样更有利于选民或代表自由地行使选举权，选出自己满意的人。特别是多数人不满意的人，就比较难以当选。同时，这也能使人大代表和国家机关的领导人员行使职权时好好考虑人民群众的意愿和要求，主动接受人民的监督。这些规定都是保障选民或代表的民主权利、发展社会主义民主的重要体现。再就是把直接选举人大代表的范围，由乡一级扩大到县一级，这不仅可以比较容易地保证民主选举，而且便于人民群众对县级国家机关和工作人员实行监督。选举制度的这些重大改革，是建设社会主义民主政治的一个重要步骤，也是政治体制改革的一项重要内容。
党的十一届三中全会以来，我们按照选举法和地方组织法的规定，在全国范围内进行了多次换届选举。1992年，在中央政治局会议讨论年度工作要点时，我提出，许多国家都把议会选举和政府换届叫做“大选”，视为最重要的政治活动。我国的换届选举是国家政治生活中的一件大事，建议在工作要点中把换届选举写上，以引起全党和全国人民对换届选举的重视，从健全国家制度出发，做好这项工作。
记 者：新制定的地方组织法，对地方政权建设作了什么重要改革？
王汉斌：彭真同志在关于七个法律草案的说明中指出，为了发展社会主义民主，加强和健全社会主义法制，保证和便于9亿人民管理国家大事，同时进一步发挥地方的积极性，适应全国工作着重点的转移和经济体制改革的需要，这次提出的地方组织法草案，对地方政权组织作了三项重要改革：一是县以上地方各级人民代表大会设立常务委员会；二是地方各级革命委员会改为人民政府，并相应地恢复省长、市长、自治区主席和州长、县长等职称；三是根据中共中央多次强调要扩大地方权力，发挥中央和地方两个积极性的思想，按照我国的实际情况和长期以来进行社会主义建设的经验，规定省、自治区、直辖市人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在同国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规。
记 者：这确实是地方政权建设的重要改革。据说上世纪50年代就提出过这些改革，是不是这样？
王汉斌：根据1954年宪法的规定，地方人大不设常委会，作为地方政府的人民委员会既是地方人大的执行机关，也行使地方人大常设机关的职权。这种“议行合一”的体制是学苏联的，它实际上使人大不能经常对政府的工作进行监督，在国家体制上是有缺陷的。对这个问题，上世纪50年代我们就专门研究过。1957年3月，当时任全国人大常委会副委员长兼秘书长的彭真同志说：现在我们的省、市、自治区和县人民代表大会都只有人民委员会，而代表大会本身没有常设机关，因此，在人民代表大会闭幕之后，就没有一个对政府工作进行经常监督的机关。这种议行合一的制度，在今天就不完全适宜了。因此，我们省、市、自治区有考虑设立常委会的必要。又说：这种制度的设立和实施，将使我们国家的政治制度和民主生活更加健全。这个意见是很有远见的。
1957年上半年，在彭真同志主持下，全国人大常委会机关党组根据中央的指示，经认真研究，提出了关于健全人民代表大会制度的方案，其中就有县以上地方各级人民代表大会设常务委员会，作为本级人大的常设机关；同时，赋予省、自治区、直辖市人民代表大会和它的常委会一定的立法权。但不久反右派斗争开始了，这个方案被搁置了。
记 者：经过20多年之后，县级以上地方各级人大设立常委会是如何写入地方组织法的？
王汉斌：在起草地方组织法时，法制委员会将原来的地方组织法发给各省、市、自治区革委会征求修改意见，并派出三个小组分赴吉林、浙江、四川进行调查研究。许多地方建议省、自治区、直辖市、自治州、省辖市的人民代表大会设立常务机关（有的还建议县也一并考虑），同时强烈要求把地方各级革命委员会改为地方人民委员会或人民政府。季方同志还专门给法制委员会写信，建议将宪法中的“革命委员会”改为“人民委员会”。
彭真同志对这些意见进行了认真考虑，在1979年5月3日谈地方组织法的修改问题时指出：地方组织法修改，涉及革命委员会改为人民委员会和地方人大设常委会的问题。革委会是“文化大革命”的产物，“和尚打伞，无法无天”，人民群众记忆犹新，反映不好。现在加强社会主义法制，改革委会为人民委员会是顺理成章的。县以上地方各级人大设立常委会，可以在人民代表大会闭会期间监督本级政府、法院、检察院的工作。人民群众有什么意见可以向地方人大常委会提出。法院副院长、审判员，检察院副检察长、检察员也可由地方人大常委会任免。这符合扩大民主，监督政府工作，保持法院、检察院独立性的精神。
1979年5月17日，彭真向中央写的请示报告中说：关于这个问题现在有三个方案：一是用立法手续把革命委员会体制固定下来。这样做，不赞成的人可能很多。二是取消革命委员会，恢复人民委员会。这样做，在名义上虽然取消了革命委员会，但对于扩大人民民主、健全社会主义法制不一定能有多大实质性的帮助和改进。三是县以上地方各级人民代表大会设常务委员会，并恢复人民委员会（包括省长、市长、县长等职称），这个方案可能比较好些。三个方案究竟采取哪个，请中央决定。报告还附了季方同志的信和法制委员会的调查报告。
这个报告送给了胡耀邦同志。胡耀邦同志当天就转给中共中央主席、副主席阅批。邓小平同志批示：我赞成第三方案，相应的这次人大只修改宪法这一条，其他不动。这个问题建议在人大会前议一下。中央政治局常委讨论同意后，胡耀邦同志于5月31日告彭真同志和程子华同志：地方组织法和选举法请按邓副主席批示原则修改。
法制委员会根据中央的意见，于6月10日提出地方组织法和选举法草案。五届全国人大常委会第8次会议进行了审议，许多委员又提出将“人民委员会”改为“人民政府”。我记得在人民大会堂二楼委员长会议室，胡绳同志对我说：还是改为人民政府好。我赞成这个意见。因为新中国成立初期就叫“人民政府”，人民群众喜欢这么称呼。彭真同志也认为改为人民政府好，并向中央作了报告，提出“取消革命委员会，成立人民政府，不再恢复人民委员会”。中央政治局讨论同意这个意见。
记 者：这些修改，涉及改变1978年宪法的一些规定。这个问题是怎么解决的？
王汉斌：开始时我们研究，修改宪法可以有三个办法：一是按照邓小平同志说的，只修改、补充县级以上地方人大设立常委会这一条，其他不一定修改，因为当时已考虑到要对1978年宪法作全面修改；二是对1978年宪法与新制定的地方组织法等法律不一致的地方都进行修改；三是由全国人大作个决议，暂时不对1978年宪法条文进行修改。最初考虑采用第三个办法。因为涉及修改的地方比较多，采用第三个办法比较简便易行。
根据这个意见，起草了一个决议草案。提交五届全国人大二次会议讨论时，代表们同意草案的内容，但有的代表建议把上述内容直接写进修改宪法的条文。同时，有的专家学者对决议草案中关于“本决议与宪法相抵触之处依本决议执行”的规定提出意见，认为这是违反宪法的，因为宪法的法律效力高于一切法律和决议，不应再有高于宪法效力的决议。6月27日，于光远还给胡乔木和我分别写了信，提出意见。我把这封信送给彭真同志。彭真同志批示：请即送乌兰夫、胡耀邦同志。乌兰夫批请姬鹏飞、胡耀邦同志审定。胡乔木同志28日也给姬鹏飞写信表示同意于光远的意见。大会主席团认为，上述意见是正确的，决定将用决议修改宪法的形式改为修改宪法部分条文的形式。于是，由全国人大常委会提出关于修正《中华人民共和国宪法》若干规定的议案，获大会通过。
这次对1978年宪法有关条文的修改，涉及的条款较多，共8条。但从内容来说主要是规定县和县以上地方各级人大设立常委会，将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府，赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力，将县级人民代表大会代表改为由选民直接选举，将上级人民检察院同下级人民检察院的关系由监督改为领导等。
还要指出的是，在五届全国人大二次会议审议的七个法律草案中，大家比较注意的是刑法和刑事诉讼法，但彭真同志认为，大会议程和公布时的排列顺序应把地方组织法和选举法摆在前面。以显示我们把发展人民民主，保障人民行使管理国家的权利放在优先地位。
记 者：这次修改的法院组织法，重申了法院独立进行审判，只服从法律。这是怎样考虑的？
王汉斌：法院独立进行审判，只服从法律，是法院行使审判权的基本准则，也是一项重要的社会主义法制原则。1954年宪法和法院组织法都作了这样的规定。但在后来反右派斗争中，把这一条指责为“以法抗党”、“向党闹独立性”，进行了错误批判。1975年宪法和1978年宪法都取消了这个规定。这次修改法院组织法时，大家认为1954年宪法和法院组织法的规定是正确的、必要的。没有这一条，就没有健全的社会主义法制。因此，重申法院独立进行审判，只服从法律，是拨乱反正的一项重要内容，也是加强社会主义民主和法制建设的一个重要措施。
法院独立进行审判，只服从法律，有的同志担心是不是与党的领导有矛盾？彭真同志在七个法律草案的说明中指出：“公安、检察、法院三机关的工作关系是在党的领导下，遵照宪法、刑法和其他法律的规定，为了共同维护社会主义法制而在工作中实行分工协作和互相制约，以保证准确地打击反革命和其他刑事犯罪行为，保护人民。”这里特别强调了公安、检察、法院都在党的领导下进行工作。法院独立进行审判所依据的法律，是党中央原则批准，由最高国家权力机关制定的。它是党的主张和全国人民根本利益相统一的体现。法院服从法律，就是服从党的领导，服从全国人民。同时，法院独立进行审判，不是想怎么办就怎么办，而是必须以事实为根据，以法律为准绳，严格依法办事。党对法院工作的领导，最重要的是切实保证法律的实施，支持和领导法院依法独立行使职权，而不是代替法院的工作。所以，法院依法独立行使审判权与服从党的领导是不矛盾的，不存在什么“以法抗党”、“向党闹独立性”的问题。
1983年通过的关于修改法院组织法的决定，根据1982年宪法的规定，将法院独立进行审判，只服从法律，修改为法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这同原来的规定原则上是相同的。
记 者：这次修订法院组织法，还重申了公民在适用法律上一律平等。这也是拨乱反正的一个重要内容。请谈谈这有什么重大意义？
王汉斌：公民在适用法律上一律平等，也是保证社会主义民主和社会主义法制实施的一条基本原则。这次制定的法院组织法、检察院组织法和刑事诉讼法，都规定了这一基本原则。1954年宪法规定公民在法律上一律平等，同年颁布的法院组织法和检察院组织法规定公民在适用法律上一律平等，两者的含义是相同的。但是，从反右派斗争起，却把这一重要原则作为“超阶级观点”、“资产阶级法律观点”加以批判。所以在长达20多年的时间里法律平等原则成为一个禁区，1975年宪法和1978年宪法都取消了这一原则。党的十一届三中全会公报写了“人民在自己的法律面前人人平等”，这是拨乱反正的一项重要内容。当时有个别领导的子女违法犯罪，群众反映很大。我们研究时认为，在旧社会还讲“王子犯法与庶民同罪”，我们是社会主义国家，更应如此。所以，这次制定的法院组织法规定：“人民法院审理案件，对于一切公民，不分民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，在适用法律上一律平等，不允许有任何特权。”这就不仅恢复了1954年法院组织法的规定，而且增加了“不允许有任何特权”的内容。
彭真同志早在1954年一届全国人大一次会议的发言中，就对这一原则作了深刻阐述。他说：“我们的国家是工人阶级领导的人民民主国家，我们全体公民在法律面前可能平等，也必须平等。人人遵守法律，人人在法律上平等，应当是，也必须是全体人民、全体国家工作人员和国家机关实际行动的指针。在我们这里，不允许言行不符，不允许有任何超于法律之外的特权分子。”这个发言批评了那种自以为有一点“功劳”或者“苦劳”，就可以超越于法律之外为所欲为的封建特权思想；那种以为法律只是管老百姓和“小人物”，至于“大干部”、“大人物”遵守不遵守法律无关紧要的思想；那种以为共产党员只要遵守党纪就行，对于法律似乎马虎一点也无关紧要的思想。今天重读这个发言，仍然感到它有很强的现实性和针对性。恢复和重申1954年宪法和法院组织法关于公民在法律面前人人平等的规定，是十分必要和重要的。按照这一规定，法院对于任何违法犯罪行为，都要追究法律责任，一律平等地适用法律，依法定罪、量刑和行刑，不允许任何人有凌驾于法律之上或者超越法律之外的特权。这样才能秉公办案，保证法律正确、有效实施。
记 者：这次对检察院组织法有什么重要修改？
王汉斌：这次修订检察院组织法，争论很大的一个问题是，对检察机关的职权，要不要保留“一般监督”的规定。1954年检察院组织法规定，最高人民检察院发现国务院所属各部门和地方国家机关的决议、命令和措施违法时，有权提出抗诉；地方检察院发现本级国家机关的决议、命令和措施违法时，有权要求纠正。人们把检察机关的这一职权通称为“一般监督”。这是照搬苏联的做法。1978年宪法规定恢复设置检察院，并重申了检察院的“一般监督”权。这次修订检察院组织法，对这一条重新进行了研究。检察机关的一些老同志还是坚持要把“一般监督”写入法里。我们研究认为，最高检察院对国务院各部门的工作是无法监督的，管不了也管不好，过去就没有实行过。而且跟人大对政府的监督是什么关系，也是个问题。因此，认为不宜保留这个“一般监督”。当时最高检察院检察长黄火青同志也不赞成“一般监督”，说我哪能管得了这么多的事啊！所以，新的检察院组织法没有写“一般监督”。对此，有的同志一直有意见。
记 者：这次修改检察院组织法，把检察院上下级关系由1978年宪法规定的监督关系改为领导关系，是怎样考虑的？
王汉斌：1954年检察院组织法规定，检察机关实行垂直领导的体制，上级检察机关直接任命下级检察机关领导人员。这也是学习苏联的办法。1978年宪法将检察机关上下级关系改为监督关系，这样规定改变了上级检察机关对下级检察机关的领导体制，不利于维护国家法制的统一。但过去实行的垂直领导体制也有问题，因为地方检察院的工作与地方有密切的联系，也要对地方人大及其常委会负责，受其监督。所以，经过研究，把上级检察院对下级检察院的监督关系改为双重领导，就是下级检察院既要接受上级检察院的领导，同时又要对同级人大及其常委会负责并报告工作。地方各级检察院的负责人，包括检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员，都由本级人大或人大常委会选举或任免，报上级检察院检察长提请该级人大常委会批准。后来考虑报批的范围太宽，上级人大常委会审批有困难，1983年修改检察院组织法时改为只报批检察长。这样规定，可以使各级检察院更好地行使检察权，保证国家法制的统一。
惩罚犯罪、保护人民的有力武器
记 者：彭真同志对制定刑法和刑事诉讼法抓得很紧，他亲自修改这两个法律的草案，加了许多条。请您谈谈这两个法律是在什么样的背景下出台的？
王汉斌：刑法、刑事诉讼法和民法、民事诉讼法，在世界各国都是宪法以外最重要的基本法律。新中国成立后，彭真同志非常重视这几部基本法律的起草工作。1954年全国人大常委会成立后，彭真同志即组织力量，着手起草这几部法律。到1957年6月，刑法草案已拟出第22稿，刑诉法草案已形成初稿，民法也开始进行起草工作。但是反右派运动后，认为法律会束缚手脚，有了政策就可以不要法律了。这样，虽然刑法草案到1963年已改出第33稿，但总的来说，起草法律的工作是放松了。有法才能治国，无法就要祸国。“文化大革命”中制造了那么多冤假错案，应该说与刑法和刑事诉讼法还没有制定出来有关系。粉碎“四人帮”后，历经“无法无天”祸害的广大干部和群众迫切要求尽快解决随意抓人、关人、判刑的问题。所以，1979年初就抓紧制定了逮捕拘留条例。但这个条例只解决了刑事诉讼法中的拘留、逮捕问题，还有起诉、审判等问题没有解决。所以要制定比较完备的刑事诉讼法。刑事诉讼法也只是解决刑事诉讼程序的问题，还必须有实体法。这就要抓紧制定刑法。
记 者：您前面谈到刑法在“文化大革命”前就有了草案，在1963年改出第33稿。这次起草时有哪些重要的修改和增加的规定？
王汉斌：法制委员会在抓刑法起草时，经广泛征求各方面的意见，尤其注意总结“文化大革命”的教训，增加了一系列保障公民权利特别是人身权利的规定。主要是：
严禁用任何方法、手段诬告陷害他人。“文化大革命”中，林彪、“四人帮”集团迫害干部群众的一个惯用伎俩，就是捏造事实，伪造证据，任意诬陷某人是叛徒，某人是特务，某人是里通外国分子，进行残酷迫害。他们诬告人的规模之大、干部和群众受迫害之深，都是“史无前例”的。仅据最高检察院特别检察厅起诉书指控的，由林彪、江青反革命集团直接诬陷、迫害的党政军领导干部就有425人，运动中受到迫害的有72万多人，被迫害致死的有3万多人。广大干部和群众强烈要求防止这种严重侵犯公民人身权利的行为。为此，刑法规定，凡捏造事实诬告陷害他人的，参照所诬陷的罪行的性质、情节、后果和量刑标准给予刑事处分。这就是说，诬陷要依“反坐”原则论处，只是没用“诬告反坐”这个词。
严禁聚众“打砸抢”。“文化大革命”中“无法无天”，打砸抢成风。人民群众很担心这种威胁人民生命、财产安全的违法行为还会不会再出现。为此，刑法规定，对打伤人的就要以伤害罪论处，打死人的就要以杀人罪论处，抢东西的就要以抢劫罪论处。
严禁非法拘禁他人，或者以其他方法非法剥夺他人人身自由。“文化大革命”中任何群众组织都可以随便抓人、关人，搞所谓的“群众专政”。针对这种现象，刑法规定，任何机关、团体、企事业单位和个人不依照法律规定或法律程序拘禁他人都是非法的。这就是说，公民的人身自由不受非法侵犯，“文化大革命”中那种随便拘禁人的行为不允许再发生。
严禁诬陷、诽谤他人。利用大字报诬陷和诽谤好人，并对被诬陷、诽谤的人进行残酷迫害，是“文化大革命”中常用的方法。人民群众对此极为不满，强烈要求制止。为此，刑法规定了以暴力或者其他方法，包括用“大字报”、“小字报”，公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人的，以诽谤、侮辱、诬陷罪论处。
严禁刑讯逼供。“文化大革命”中刑讯逼供达到骇人听闻的地步。林彪、“四人帮”一伙为了陷害好人，私设公堂、大兴冤狱，实行肉体和精神折磨，许多人被迫害致死。
以上这些规定，都是汲取了“文化大革命”的沉痛教训才写出来的。而且，这些规定基本上都是彭真同志亲自起草的。所以，彭真同志常说，没有“文化大革命”，现在的刑法就搞不出来。这些规定，都是保护公民人身权利的极为重要的规定，深受“文化大革命”之害的人都能体会出这些规定的重要意义。人们经常说刑法是惩罚犯罪保护人民的重要法律，这是对的。但我认为，刑法不仅是通过惩治犯罪来保护人民，更重要的是对保障公民权利作出重要的规定。这是社会主义法制的要求，也是现代刑事立法很重要的内容。
记 者：那么，刑事诉讼法是不是也总结了“文化大革命”的教训，对保障公民的人身权利和其他权利作出了规定呢？
王汉斌：是的。针对林彪、“四人帮”集团横行时期那种滥行逮捕拘留、侵犯干部和群众人身权利的严重问题，刑事诉讼法规定，只有公安机关、检察院、法院才有依照法定程序行使拘留、逮捕的权力，其他任何机关、团体和个人都没有这个权力。这样，“文化大革命”中那种单位和个人随意抓人、关“牛棚”的行为就是非法的。根据这一规定，过去常常使用的“隔离审查”也不允许了。过去使用的强制劳动和收容审查，也有不符合规定的地方，所以彭真同志出主意，把它并入劳动教养程序，并建议国务院发布了关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知。自此，强制劳动没有了，但收容审查仍然延续下来。20世纪80年代中期，公安部提出了收容审查条例报全国人大常委会审议。这个条例规定，公安机关不经检察机关批准，可以长期关押犯罪嫌疑人。这种做法，在非常时期是可以的，但在正常时期这么做对保障公民权利就问题很大。为此，我找了胡启立同志，他说：这件事我再与乔石同志谈谈。后来公安部没有再要求人大常委会审议通过这个条例。但公安部对此仍有意见，有一次在向全国人大常委会作汇报时说，收容审查是办案的必要手段，现在收容审查没有法律依据，给工作造成了困难。1996年，修改刑事诉讼法时，对哪种情况不经过检察机关就可以逮捕关押犯罪嫌疑人作了研究。经研究，只对两种人适用，即不讲真实姓名、住址、身份不明和有流窜作案、多次作案、结伙作案的现行犯或重大嫌疑分子。对贪污受贿、经济犯罪的嫌疑犯不能使用收容审查。刑事诉讼法对此作出了具体规定，由此取消了作为行政强制手段的收容审查。这对于保障公民的人身权利有重大意义。对劳动教养，多年来有些同志也有看法。我认为劳动教养确实也存在一些问题，需要进一步研究。
记 者：刑事诉讼法还对保障被告人的辩护权作出了规定。请问这是怎么考虑的？
王汉斌：“文化大革命”中是不允许被告人为自己辩护的，把辩护说成是抗拒，结果出了许多冤假错案。汲取这个教训，刑事诉讼法规定，被告人除自己行使辩护权外，还有权按照自己的意愿委托律师、近亲属、监护人或所在单位的人为他辩护。从此，律师制度得到恢复，并决定由史良、杨秀峰负责起草律师条例。建立辩护制度，保护被告人的辩护权，也是重要的拨乱反正，对保证法律的正确行使，防止冤假错案，有重要意义。1996年修改刑事诉讼法时进一步规定，无论是公诉案件还是自诉案件，控辩双方在法庭上都可以互相辩论，这是辩护制度的进一步发展，也是司法制度改革的一个重要方面。
记 者：刑事诉讼法还对证据问题作了重要规定。这方面的教训是很多的。林彪、“四人帮”集团为了迫害干部和群众，大搞逼供信，伪造证据，鼓吹“棍棒下面出反革命”，一人“供”听，二人“供”信，三人“供”定（定案）等等，制造了许多冤假错案。苏联维辛斯基提出依据口供就可以定罪。苏联肃反扩大化与此有很大关系。请您谈谈制定刑事诉讼法时，是怎样从诉讼程序方面保证司法人员客观、全面地收集、审查和判断证据，保证诉讼参与人真实地提供证据，防止逼供信和作伪证的？
王汉斌：证据问题是刑事诉讼中一个非常重要的问题，彭真同志对此高度重视。总结我国的经验，针对“文化大革命”的教训，参照国外的经验，刑事诉讼法在证据问题上作出一系列重要规定。主要是：
第一，重证据，重调查研究，不轻信口供。只有被告人供述，没有其他证据的，不能认定被告人有罪和处以刑罚；没有被告人供述，证据充分确实的，可以认定被告人有罪并处以刑罚。这一条是很要紧的，是为了防止逼供信。
第二，严禁刑讯逼供和以威胁、利诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据。证据必须经过查证属实，才能作为定案的根据。针对“文化大革命”中诬告、伪证风行的严重情况，除在刑法中规定了诬陷罪、伪证罪和诽谤罪外，在刑事诉讼法中又规定公安、法院、检察院接受控告、检举时，应当向控告人、检举人说明诬告应负的法律责任。还规定，凡是伪造证据、隐匿证据或者毁灭证据的，无论属于何方，必须受法律追究。
第三，收集证据，不但要收集有罪的证据，也要收集无罪的证据；不仅要收集犯罪情节重的证据，而且要收集犯罪情节轻的证据。
记 者：诉讼期限问题也是一个很重要的问题，多年来人们对超期羁押很有意见。制定刑事诉讼法时，对这个问题是怎样考虑的？
王汉斌：诉讼期限问题，也是涉及保障公民人身权利的重要问题。彭真同志对此也很重视。原来的刑事诉讼法草案规定的侦查、起诉、审判时间太长。当时计算了一下，不管被告有罪无罪，只一审即要被关押半年到11个多月，如果加上二审，就要一年多。彭真同志说：关一个人牵涉到全家，还有亲戚朋友，不是小事。还没有宣告人家有罪，就先关这么长的时间，怎么行？！要尽量缩短诉讼期限。他要求公、检、法机关各自压缩办案的时间。经与公、检、法机关领导商定，把关押审讯时间缩短为4个月到6个月。
刑事诉讼法实施后，不少案件不能如期办完。彭真同志考虑，要完全按刑事诉讼法规定的时间办案需要有个过程。根据他的建议，全国人大常委会及时作出关于刑事诉讼法实施问题的决定和关于实施刑事诉讼法规划问题的决议，规定：确因案件过多、办案人员不足，不能在规定的期限内办结的，在1980年内可以由省级人大常委会批准延长办案期限。并要求各级法院、检察院、公安机关作出逐步实行刑事诉讼法关于侦查、起诉、一审、二审期限等规定的规划。1981年9月，全国人大常委会又作出了关于刑事案件办案期限问题的决定，规定：少数案情复杂或者交通不便的边远地区的刑事案件，在1983年底以前，可以由省级人大常委会决定或者批准适当延长办案期限。
到1983年后，还是有不少案件不能如期办完。有的公、检、法人员说，现在是20世纪80年代的要求、50年代的条件，所以办不到。他们要求不能按期办案的，可以报上级机关批准延长办案时间。我们研究认为，如果这么办，刑事诉讼法的规定就不管用了，办案期限就可以任意延长了。所以，1984年初，我又组织人到北京市调查，对不能如期办完的案件进行了具体分析。从实际情况看，未能在规定期限内办理终结的案件，主要是工作中的问题造成的。有些同志习惯于以拘代侦、以审代查、先审后查、靠掏口供取证，这是造成羁押超限的主要原因。因此，解决超期羁押的问题，最重要的是转变观念，改进工作方法，提高办案效率和质量。同时，在有些案件的办理过程中，确有实际困难，难以在规定期限内办结。例如，重大的集团犯罪案件和流窜作案的重大复杂案件等。另外，还有一些涉及办案期限的具体问题，刑事诉讼法没有明确规定，执行中无所遵循。如改变案件管辖机关、进行精神病鉴定等是否列入办案期限和如何计算办案期限不明确。我们还研究认为，要解决超期拘押问题，很重要的是要对被羁押的经济犯罪案件和渎职罪、过失罪等被告，一般没有行凶、杀人、爆炸、放火等危害社会和人身安全的危险的，不能在规定期限内办结，可以采取取保候审、监视居住等办法。这是世界各国通行的办法。有人不赞成，怕这么做被告会串供、订立攻守同盟。我说，你有证据，怕什么呢？调查研究后，起草了关于刑事案件办案的补充规定，要求公检法机关继续改进工作，实事求是地尽可能缩短办案期限。同时，对实施中的一些特殊的、具体问题，作了补充规定。主要是：对被拘押的被告人，对社会没有危害的可以取保候审或监视居住。这就可以有效地避免超期拘押。同时还明确了可以延长办案期限的范围，只限于“重大的集团案件和流窜作案的重大复杂案件”，以及交通十分不便的边远地区的重大复杂案件。并规定批准或者决定延长办案期限的程序和延长期限，规定对被羁押的被告人，在取保候审或者监视居住期间，不计入刑事诉讼法规定的办案时间。还对刑事诉讼法规定的侦查、起诉、审讯期限不明确的地方，作了明确规定。这就既坚持了对公民的人身权利不得任意侵犯的基本原则，又从实际出发，解决了办案期限规定在执行中遇到的困难。我在六届全国人大常委会第六次会议上就这个法律草案作了说明，得到热烈的掌声，说明大家很关心解决超期羁押、保障公民人身权利的问题。
但是，超期羁押问题，应该说至今也还没有得到完全解决。近些年来，中央政法委和全国人大常委会都非常重视解决这个问题，要求公检法机关采取切实措施解决超期羁押的问题，情况有了很大改变，许多地方已经基本解决了。可见，转变观念，改进工作方法，是解决超期羁押问题的关键。
记 者：我们注意到，过去经常讲“坦白从宽、抗拒从严”，这次制定的刑法和刑事诉讼法为什么没有作这样的规定？
王汉斌：这个问题在制定刑法和刑事诉讼法时研究过。“抗拒从严”的做法与被告的辩护权是矛盾的。过去取消了律师制度，也不允许被告为自己辩护，把申辩说成是“抗拒”，结果造成了许多错案。总结这个教训，这次刑事诉讼法对被告的辩护权作了充分规定，除了自己行使辩护权外，还可以委托律师辩护。“抗拒从严”的提法，不符合保障被告合法权利的精神。至于“坦白从宽”，原则上是可以的，但片面强调坦白从宽，把审讯变成“打态度”，甚至只依靠口供办案，也会造成一些偏差。所以刑法中没有使用“坦白从宽”的提法，而是规定了自首、立功可以从宽或减刑。这也包含了“坦白从宽”的精神，但提法更精确，比较容易掌握。我在法制委员会工作时所写的文件中也从不使用“坦白从宽、抗拒从严”的提法。
上述这些规定，都是保护人权的重要规定。“文化大革命”中，林彪、“四人帮”集团肆无忌惮地践踏人权，给广大群众造成了一场严重的灾难。总结这个教训，刑法和刑事诉讼法对保障公民的人身权利和其他权利作出了一系列规定，这就为保护人权提供了重要的法制保障。
记 者：还有一个问题：这次制定的刑法，规定了类推制度。这是怎么考虑的？
王汉斌：这次制定的刑法，分则只有103条，所追究的都是根据我国实际情况，比较有把握的犯罪行为。但我国地域大、人口多，情况相当复杂，可能有些犯罪行为必须追究，法律又没有明文规定，而又不能不追究。在这种情况下，不得不规定可以采取类推的办法，就是对刑法分则没有明文规定的犯罪，可以比照性质最为相近的犯罪行为定罪判刑。
对于规定类推，当时就有人不同意。我们研究认为，这个意见是有道理的。定罪量刑是很严肃的事情，应当有明文规定。不然，法院判案就会有随意性。规定类推是不得已的过渡办法。为此，刑法对实行类推作了严格的规定，就是必须报最高人民法院核准，地方法院不能作决定。实际执行中，最高法院对适用类推的案件控制很严，使用的很少。据统计，从1980年到1993年的14年间，全国按照类推定罪的案件总共只有73件，占全部已判决案件的0.2%，平均每年仅5.2件。1986年修改治安管理处罚条例时，公安部坚持保留原来的类推规定。我说，刑法上写上类推已经够难受的了，人家对类推有意见，已经很难解释，你们还要写，更会引起反对。他们说，不写类推，有些案件处理不了。我说，治安管理处罚的行为已有70多种了，现在还没有发现该处罚的未作规定。如果你们发现还有什么新的必须处罚的行为没有写进去，可以补充，但不要规定类推。再说，不就是治安处罚嘛，暂时不作处罚也不是什么大问题。因此，就没有在治安管理处罚条例中再写类推。
1997年修订刑法时，刑法分则的条文由103条增加到345条，对各种犯罪进一步作了明确、具体的规定，取消了类推，明确规定了罪刑法定原则，就是法律明文规定为犯罪行为的，依照有关规定定罪处刑；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。这是我国司法制度的重大改革，是法制建设过程中很重要的事情。
记 者：刑法、刑事诉讼法公布后，党中央对实施这两个法律采取了什么措施？
王汉斌：刑法和刑事诉讼法通过后，党中央对实施这两个法律很重视。邓小平同志说，从党中央主席到支部书记，都要遵守和执行这两个法律。中共中央为此专门发出了关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示。这个文件是根据胡乔木同志的建议起草的。
1979年7月7日，胡乔木写给彭真同志并转胡耀邦同志的信中说：“刑法、刑事诉讼法公布以后，建议中央发一指示，着重说明各级党委要保证两法的严格执行（这是取信于民的大问题），并提出其中的几个关键性问题，因为法律条文很多也很难懂，哪些与党委过去习惯做法不合不是一眼就可以看出来的，附件所说的党委批案是其中之一，而且积重难返，非特别纠正不能解决问题。特此建议，当否请酌。”彭真同志7月9日在胡乔木的信上批示：“耀邦同志：我同意乔木同志的意见。请你批处。”胡耀邦7月9日批示：“同意乔木同志意见。”很快就由中央办公厅起草了这个文件。
中央的指示强调，对于国家法律，从中共中央委员会到基层组织，从中共中央主席到每个党员，都必须一体遵行。必须坚持法律面前人人平等的原则，绝不允许有不受法律约束的公民，绝不允许有凌驾于法律之上的特权。所有共产党员，特别是党的各级干部，都要学习法律，懂得法律，带头遵守法律。
中央的指示还明确指出，党对司法工作的领导，最重要的是切实保证法律的实施，充分发挥司法机关的作用。党委与司法机关各有专职，不能互相代替，不应互相混淆。为此，中央决定取消各级党委审批案件的制度。我认为，党委不再审批案件是个很重要的改革，对于促进检察院、法院依法办案是很重要的。当然，对于重大的疑难案件，党委也不是一概不能过问。如果发现了冤假错案，党委要责成和督促司法机关复查处理。
中央的这个指示，对于严格实行社会主义法制有非常重要而深远的意义。
记 者：这确实是实行社会主义法制的核心问题。您前面谈到刘少奇同志1962年关于法制建设的主张，已有类似的思想，但直到党的十一届三中全会后才成为全党的共识。可见，这种认识的取得并不容易，实行起来就更难。经常听到群众中有这样议论：权大还是法大？党大还是法大？您对这个问题怎么看？
王汉斌：我记得1979年彭真同志在中央党校作报告时就回答了这个问题。他说，法大还是党大？法大。此后，他又多次讲，是法大还是哪一位首长、哪一级地方党委大？我看，法大。因为我国的法律，是在党的领导下，在广泛发扬民主的基础上，由国家最高权力机关制定的。它既反映了全国人民的意志和利益，又体现了党的政策和主张。有谁比党中央还大，比全国人民代表大会还大呢？！
向世界表明我国对外开放的意向和决心
记 者：中外合资经营企业法是我国制定的第一部对外开放的法律，当时为什么要抓紧制定这部法律？请您谈谈它出台的背景。
王汉斌：党的十一届三中全会提出要集中力量进行社会主义现代化建设。当时面临的一个迫切问题，就是怎样加快发展。总结国内外的经验，要加快发展就必须实行对外开放，闭关锁国只能是发展缓慢，越来越落后。当时看到一些材料，我国的经济和科技水平同周边的一些国家和地区相比，差了一大截。1960年我国经济总量约相当于日本的4/5， 1978年只相当于1/4。亚洲“四小龙”大量利用外资和引进先进技术，经济得到迅速发展，在长达20年里年均增长率9%左右。世界现代科技的发展和一些国家利用外资带来经济迅速发展的状况，给人们留下了深刻的印象。所以，党的十一届三中全会就确定，要实行对外开放，打开大门搞建设，吸收和利用国外资金、先进技术和经营管理经验。但是，要做到这一点，光宣布政策是不够的，还迫切需要制定法律。因为我们过去的政策多变，外国人对政策不放心，他们比较相信法律。所以，当时中央决定制定中外合资经营企业法，表明我们对外开放不是一时的权宜之计，而是一项长期的基本国策。在起草这个法律时，叶剑英同志提出，要写上只有全国人大才能修改这个法律，也是为了使外国人放心。
制定这个法律，当时也有困难。一是“老祖宗”的理论，认为资本输出是帝国主义侵略的一种新的手段、新的形式。新中国成立以来，我们从来不允许外国人来投资。二是“文化大革命”中“四人帮”借所谓的“风庆轮事件”发难，攻击引进新技术、新设备是“洋奴哲学”、“崇洋媚外”。对此许多人还心有余悸。邓小平同志让法制委员会从理论上研究社会主义国家能不能利用外资。我们研究了苏俄在十月革命后实行租让制的情况，整理了一份列宁关于用租让制利用外资的一些论述，还在中央政治局会议上印发。列宁从恢复和加速经济发展的迫切需要出发，提出利用外国资本，批驳了说这样做是“卖国”、“复辟资本主义”等各种误解和责难，指出国家政权在工人阶级手中，没有什么危险。我们研究，资本输出之所以成为侵略手段，是因为他们有治外法权，不受所在国法律的管理，可以控制这些国家的经济命脉。现在不同了，外国人来我国投资，必须服从我国的法律，没有治外法权，所以不存在丧权辱国的问题。东南亚一些国家，20世纪60年代后大量引进外资，不仅没有丧权辱国，而且大大加快了本国经济的发展，就说明了这一点。
记 者：当时我们还没有中外合资企业，缺乏这方面的经验。在这种情况下，怎样制定这部法律呢？
王汉斌：当时我国确实没有真正的中外合资企业，我们自己也没有经验。20世纪50年代，我国曾与苏联合营过某些企业，但那是政府之间的合作，不是企业对企业。我们自己没有实践经验，但是可以研究借鉴外国的经验，立法也不能闭关锁国啊！合资企业是60年代后广泛发展起来的一种国际经济合作方式。外国在这方面有许多经验，我们收集了许多国家的材料，整理了一些国家和地区办合资企业的规定、关于合资企业的一些情况等10多份材料，国务院还派人到新加坡考察兴办合资企业的做法和经验。经过对外国经验的了解和分析，根据我国的实际情况，起草了这部法律。
由于缺乏实践经验，这部法律写得比较简约，只对一些基本原则作了规定。有些问题，因为没研究清楚，没有写进去。当时就确定，经过一段实践后，还要制定一个实施条例，作出具体规定。彭真同志说，搞合资法是详细点还是搞粗点？太细，就搞不出来；硬搞，要吃亏。所以，搞了个简单点的。你来，我保护你，但你要拿先进技术投资，不能骗我。过几年有经验了，再搞个条例。1980年，彭真同志亲自主持起草了关于实施中外合资经营企业法的若干规定，由他和李先念副总理联名报国务院定下来。1983年9月，国务院作为实施条例正式颁布。条例中规定了合营企业所需场地的使用权，可以作为对合营企业的出资。这实际上是土地使用权转让的开端。由此也创造了一条经验，就是全国人大或全国人大常委会制定的法律，可以规定得原则一些，一些具体问题可以由国务院和省级人大及其常委会根据实际情况和需要制定实施细则或实施办法。不仅是这部法律，其他许多法律也是如此。因为缺乏经验，当时制定的法律还不可能规定得太细、太具体。太细、太具体了，就制定不出来。而现实生活又迫切需要立法。所以，只能对比较有把握的、成熟的东西作出规定。这就是邓小平同志说的，“法律条文开始可以粗一点，逐步完善”。“有比没有好，快搞比慢搞好”。
记 者：在制定这部法律过程中，是不是也有不同意见？
王汉斌：讨论中外合资经营企业法草案中，争论最大的一个问题是，要不要规定外商投资比例不得超过49%。按照当时传统的观念和许多人的认识，外商投资比例不能超过49%，我方要占51%以上，这样才能把合营企业控制在我方手里。所以，在最初提出的草案中写了“合营企业资本总额中，外国投资者的投资比例一般不得超过49%”。中央讨论时同意这个方案，但在提交法制委员会讨论时，荣毅仁同志对限制外商投资比例不得超过49%的规定提出了不同意见。1979年6月中旬，他给邓小平同志写信，认为这样规定势必降低外商对我国投资的兴趣，我们亦同样达不到大量吸收外资从事建设的目的。建议在不丧失主权的前提下，以平等互利为原则，争取更多的外资，引进更多的先进技术，为四个现代化建设服务。邓小平同志批示：“我看所提意见颇有道理。”并批送华国锋、叶剑英、李先念、陈云同志。陈云同志批示：“我同意荣毅仁的意见，只要外资愿意来中国，我们总有办法对付。”中央政治局常委同意这个意见。这样，提交大会审议的草案中删去了外国合营者投资比例一般“不得超过49%”的规定，并增加了外商投资比例“不低于25%”的规定。这是为了保证兴办真正的中外合资经营企业，而不能用假投资骗取合资经营企业的优惠待遇。
全国人民代表大会讨论时，对这个问题争论仍很激烈。北京、上海的一些代表建议，还是应对外国投资比例不得超过49%作出规定。彭真同志让顾明去说明不作规定的理由。这是彭真同志一贯的做法，有了不同意见，就让我们下去找有意见的同志沟通，说明为什么这样规定。经过解释，代表们都接受了。后来北京市还提出，允许外商兴办独资企业。对此，许多人不同意，当时的北京市负责人很紧张，让人半夜打电话给我，问我可不可以让外商办独资企业。我说，宪法和法律规定允许外商来华投资，并没有规定投资比例，没说不能办独资企业。结果北京市在全国较早兴办了外商独资企业。1986年，全国人大通过了外资企业法，进一步明文规定鼓励兴办外资企业。
合资企业的税率是高点好儿还是低点好儿的问题，也有争论。财政部不赞成低税率，认为中国减免所得税，外国政府仍要对他们本国所得税高于中国所得税的差额征税，投资者并没有得到好处。彭真同志让找工商界的知名人士古耕虞、经叔平等征求意见。他们都认为税率低一点儿好，可以起到促进外商投资的作用。当时研究，合营企业的所得税税率为30%，附加税为3%，在1980年制定的中外合资经营企业所得税法中作了规定。从实践看，税率低一点，有利于吸引外资，对于发展中外合资经营企业有促进作用。
在这部法律中还写了合营企业董事长由中方担任，就是不管外方投资多大，都不能任董事长，只能担任副董事长。这还是“以我为主”的传统观念。对这个规定，当时都没有意见，在实践中，中外合营者都认为不尽合理。因为按照通常的做法，一般都由投资大的一方担任董事长。1990年修改这个法律时改变了这一规定，修改为：董事长和副董事长由合营各方协商确定或由董事会选举产生。
这些都说明，我们对兴办中外合资经营企业有个认识过程。立法也有个解放思想的问题。但在改革开放之初就把这部法律制定出来了，是很不容易的。
记 者：您上面说到，制定中外合资经营企业法时，收集整理了许多国家关于合资企业的规定。你们当时怎么会有这么多的资料呢？这对于我国立法工作有什么重要作用？
王汉斌：制定法律时，很重要的一项工作就是研究借鉴国外的法律。这是彭真同志一再强调的。他说，研究立法问题，对中国古代的法律要研究，对资本主义国家的法律也要研究，古为中用，洋为中用，取其精华，去其糟粕和毒素。所以，法制委员会刚成立时，彭真同志就决定设立编译室，调进了懂英、法、德、日、俄等语言的人才，专门负责收集、研究外国的法律，还有香港、台湾地区的法律。1979年3月8日，彭真同志要武新宇和我起草发给中国驻英、美、法、日、联邦德国、罗、匈、苏使馆和驻联合国代表团的电报，请他们收集驻在国的法律法规。电报是我起草的，我提出以全国人大常委办公厅的名义向驻外使馆发电报，办公厅说不管这事，彭真说那就用法制委员会的名义发。买这些法典，需要外汇，我找国务院机关事务管理局，他们说没有外汇。我又找了财政部副部长李朋，他是我的老同学，向他要外汇买法典。我说，这些法典对我们法委的工作是必不可少的，这和科研单位买仪器是一个道理。购买一台精密的仪器要用几十万美元，我们要的很少，为什么不给？他说购买国外图书的钱已拨给图书进出口公司了，让我找图书进出口公司，但他们也说没钱。我又找了李朋，最后才由财政部批给4万美元。我们买的美国法典最多，有600部，还有英国法律全套200本，日本现行法规200多本，联邦德国法律60卷，以及香港法律60卷，台湾地区的“六法全书”等。后来又不断收集各国的法律文件，当时法制委员会收集的其他国家和地区法典是国内最齐全的，连北京图书馆都没有我们多。
我们在立法中，一直注意研究外国的法律，特别是西方发达国家的法律。起草或审议每部法律时，都将外国法律、特别是西方发达国家的有关法律规定，还有香港、台湾地区的法律规定整理成文，供全国人大及其常委会和各专门委员会参考。例如，制定刑法时，就收集了外国判死刑的有多少条，哪些罪可以判死刑。制定婚姻法时，收集了各国关于婚龄的规定。制定环保、药品、食品卫生管理等方面法律时，都参考了外国法律的有关规定，不过我们还做不到西方发达国家规定的标准，只能根据我国实际情况作出规定。后来制定海商法、民航法、标准化法、公司法、证券法等法律时，更是大量借鉴了国外有关法律规定。法制委员会整理的这些资料报给彭真同志，他让印发。我们就出了法制参考资料，送给中央各部委、各省区市领导。这种法制资料是很受欢迎的，一些大学、科研机构都来要。我说不敢扩大范围，因为主要登的是西方国家的法律，怕说是“放毒”。后来就把这些资料汇编成册，内部发行，各大专院和科研机构都可以买。这些参考资料主要是西方国家有关法律的资料。他们研究法制几百年了，法律比较系统、完备。特别是经济、行政管理等方面的法律，有很多我们可以参考、借鉴的东西。当时摘引苏联、东欧国家的法律很少，因为他们不重视法律，可参考的东西不多。
（摘自《百年潮》杂志2010年11、12期）
血的教训使我们懂得了法制的重要
记 者：汉斌同志，您从1979年起就从事立法工作，长达20年的时间，亲历了我国改革开放新时期社会主义民主和法制建设的实践，并为之倾注了大量心血。您能谈谈新时期民主和法制建设是如何起步的吗？
王汉斌：这个问题，要从党的十一届三中全会说起。1978年底召开的党的十一届三中全会，是我们党和国家历史上具有深远意义的战略转折。这次会议总结历史的经验，特别是“文化大革命”的惨痛教训，作出了把党和国家工作的重心从以阶级斗争为纲转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，并着重提出必须发展社会主义民主，健全社会主义法制。
“文化大革命”为什么会发生？一个根本性的原因，就是社会主义民主和法制被破坏了。在那个“无法无天”的年代，林彪、“四人帮”一伙和极少数坏分子，还有一些上当受蒙蔽的人，想抄谁的家就抄谁的家，想抓谁就抓谁，想关谁就关谁，不经任何法律手续就把人关进监狱。就连国家主席刘少奇同志都得不到法律保护，给他挂牌子、公开批斗，这不仅是他个人的耻辱，也是共和国的耻辱！“文化大革命”中被迫害致死的又岂止刘少奇同志一个！全国整死了多少人呀！这是历史的悲剧。人们不会忘记，也不应该忘记。
总结这个教训，最根本的还是一个制度问题、法制问题。所以，邓小平同志说：“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫”。“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”这是总结十年动乱的沉重教训得出的深刻结论。
记 者：邓小平同志讲制度问题的重要性，的确非常深刻。那么，制度和法律是什么关系呢？
王汉斌：邓小平同志还讲了两点，一点是：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法制化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”另一点是：必须“做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”这是社会主义法制建设极为重要的指导方针。邓小平同志这里讲的法制，包括制度化和法律化两个方面。制度和法律是密切联系的，制度是制定法律的依据和基础，人人都必须遵守的制度要用法律形式固定下来。董必武同志在上世纪50年代也说过：究竟什么叫做法制？“我们望文思义，国家的法律和制度，就是法制。”他还说，实行法制，就是要做到有法可依，有法必依。这是社会主义法制的完整含义。邓小平同志讲的法制和董必武同志讲的法制，含义是一致的。
我看，邓小平同志的上述论述，是我国社会主义法制建设的基本原则和核心内容，也是基本的指导方针。
记 者：这是邓小平同志总结新中国成立以来的经验教训得出的科学结论。那么，党的十一届三中全会前我国法制建设的状况如何呢？
王汉斌：新中国成立以来，我们对法制建设不够重视，但也不是完全不重视，也做了一些工作。新中国成立之时，制定了《共同纲领》和《中央人民政府组织法》，特别是《共同纲领》起到了临时宪法的作用。随后，制定了地方各界人民代表会议组织通则、婚姻法、土地改革法，惩治反革命条例、惩治贪污条例等。1954年制定了新中国第一部宪法，并制定了选举法、全国人大组织法、国务院组织法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法等国家机构的法律，还相继制定了城市居民委员会组织条例、城市街道办事处组织条例、公安派出所组织条例、逮捕拘留条例、治安管理处罚条例和批准了国务院关于劳动教养的决定、关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定等一些法律、法令。那个时期，还是注意制定一些必要的法律的。当时毛泽东同志和中央其他领导同志对宪法和法律比较重视，开会时常问：这么做是不是符合宪法？1956年，鉴于斯大林严重破坏法制的教训，刘少奇同志在党的八大政治报告中提出，要着手系统地制定比较完备的法律，健全我们国家的法制。他还说：为了正常的社会生活和社会生产的利益，必须使全国每一个人都明了并且确信，只要他没有违反法律，他的公民权利就是有保障的，不会受到任何机关和个人的侵犯，如果有人非法地侵犯，国家就必然出来干涉。就是同反革命分子和其他犯罪分子进行斗争，也必须严格地遵守法制。在刘少奇同志主持下，全国人大常委会抓紧了刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法等基本法律的起草工作。到1957年6月，刑法草案初稿起草了第22稿，发给全国人大代表征求意见。刑事诉讼法草案已形成初稿，民事诉讼法也开始起草。
从1956年到1957年上半年，周恩来、邓小平、董必武等同志对扩大民主、健全法制、加强监督也都有一些精辟论述。周恩来同志提出“专政要继续，民主要扩大”。他认为扩大民主，更带有本质的意义。要解决这个问题，就要在我们国家制度上想一些办法，比如改进人民代表大会制度等。邓小平同志提出共产党要接受监督。他说，如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。董必武同志明确提出党政职能分开的原则。他认为加强民主与法制建设，可以使党和政府的活动做到有法可依，有法必依。
1957年上半年，在彭真同志主持下，全国人大常委会机关党组经过认真调查研究，提出了健全人民代表大会制度的方案。
记 者：这样好的发展势头为什么会发生变化呢？
王汉斌：这个变化的关键是1957年的反右派斗争。这场斗争把一些要求发展民主、健全法制的正确意见，通通作为“右派”言论加以批判。当时《人民日报》等报刊发表的一系列批判文章说：法律界右派分子向党进攻的总口号是要“法治”；提出要改变“无法可依”、“有法不依”的状况是“要为反动的旧法复辟”；要求进一步扩大民主、健全法制，抓紧制定刑法、民法和各种单行法，是妄图“以法律代替政策”，否定党的领导，等等。从此，宪法明文规定的一些原则，如公民在法律上一律平等、法院独立进行审判、检察院独立行使检察权等，都被当做错误的东西进行批判，律师辩护制度也被取消。1959年，又撤销了司法部、监察部和国务院法制局。这是法制建设的一场大灾难。
三年“大跃进”时期，很重要的一条教训就是违反了社会主义法制。1962年，刘少奇同志针对一些地方出现的侵犯公民人身权利的现象指出：有的地方，行政拘留、集训、劳动教养变成和逮捕一样，还有的单位自己搞拘留，搞劳改，这是非法的，不允许的，必须坚决制止。他还说，法院独立审判是对的，是宪法规定了的，党和政府不应该干涉他们判案子。检察院应该同一切违法乱纪现象作斗争，不管任何机关任何人。“不要提政法机关绝对服从各级党委领导。它违法，就不能服从。如果地方党委的决定同法律、同中央的政策不一致，服从哪一个？在这种情况下，应该服从法律、服从中央的政策。”在当时情况下，刘少奇同志在法制建设方面提出的这些主张，是要有很大魄力和远见的。根据中央领导同志的指示，刑法起草工作重新启动，到1963年拟出了第33稿，经中央书记处、中央政治局常委和毛泽东同志原则审阅过。但是，不久又强调阶级斗争，鼓吹阶级斗争“一抓就灵”，不再讲法制了。这是最终导致“文化大革命”发生的一个重要条件。
从上可以看出，新中国成立以后我们在相当长的时间内对社会主义法制的重要性认识很不够，甚至把它丢掉了。过去虽然也制定了一些法律，但在“文化大革命”中鼓吹“无法无天”，这些法律实际上不起作用了。所以，到党的十一届三中全会前，除个别单行条例外，我们的法律基本上是个空白。改革开放新时期的立法工作，几乎是从零开始的。
设立法制委员会是加强法制建设的重要措施
记 者：面对举国上下迫切要求尽快健全法制的强烈呼声，党和国家采取了哪些措施？
王汉斌：党的十一届三中全会后，党中央马上采取了加强法制建设的措施，其中很重要的一条就是成立全国人大常委会法制委员会，由彭真同志任主任，主持立法工作。
叶剑英同志在党的十一届三中全会之前召开的中央工作会议上说，人大常委会如果不能尽快担负起制定法律、完善社会主义法制的责任，那人大常委会就是有名无实，有职无权，尸位素餐，那我这个委员长就没有当好，我就愧对全党和全国人民。可见，叶帅决心很大。我想，他在这样讲的时候，就想到要让彭真同志来抓这项工作。
记 者：彭真同志是“文化大革命”中较早被打倒的党和国家领导人。他被监禁、关监狱长达10年之久。1975年5月被送到陕西商县，自由仍受限制。他是什么时候回到北京任职的？
王汉斌：在党的十一届三中全会上，彭真同志的“问题”还没有作结论。全会结束后，他回到北京。1978年12月27日晚上，刘仁同志的夫人甘英给我打电话，说彭真同志明天回到北京，你去不去机场迎接？我说我没有车，机场我进不去。她说，我接你去。第二天上午甘英接我去了机场。那天去的有二三百人，吕正操、程子华（时任民政部部长）也去了。在候机楼的大厅里，程子华同志讲话说：我们这些人都是自发来的，不代表谁，跟谁都没有关系。大家簇拥到飞机舷梯前接彭真同志，心情都很激动。我见到彭真同志时只说出了一句话：没有想到我们还能再见面。
记 者：法制委员会是何时成立的？它由哪些人组成？
王汉斌：党的十一届三中全会后，中央确定由全国人大常委会统筹立法工作。1979年1月，中央决定在全国人大常委会设立法制委员会。1979年2月17日至23日，五届全国人大常委会第6次会议召开。乌兰夫副委员长作关于设立全国人大常委会法制委员会的说明，指出：中国共产党不久前召开的十一届三中全会决定，全党全国工作的着重点，从今年起转移到社会主义现代化建设上来。为了保护人民民主和社会主义现代化建设事业的顺利进行，必须加强社会主义法制。因此，从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会和它的常务委员会的重要议程上来。为此，需要采取相应的组织措施，拟在全国人民代表大会常务委员会设立法制委员会，协助常务委员会加强法制工作。会议决定设立全国人大常委会法制委员会，并通过了由80人组成的委员会名单，彭真同志为主任。
法制委员会是一个规模大、规格高的机构，成员中包括了各方面的知名人士，如胡乔木、谭政、王首道、史良、安子文、杨秀峰、沙千里、董其武、刘斐、胡愈之、荣毅仁、费孝通、季方、雷洁琼、胡启立等，其中当时和以后担任全国人大常委会副委员长、全国政协副主席的就有11人。这是一个有代表性和权威性的立法工作机构。提交全国人大和全国人大常委会审议的法律草案要先经过法制委员会讨论审议修改后再提交全国人大常委会，重要的还要再提请全国人大审议。
就在这次全国人大常委会会议开始举行的当天，中央发出《关于为彭真同志平反的通知》，宣布“文化大革命”中强加给彭真同志的种种罪名和一切诬蔑不实之词，均应予以推倒。
记 者：我们知道，您长期在彭真同志领导下工作，1958年起担任北京市委副秘书长，“文化大革命”中受到严重迫害，直到1975年才被安排到一个小工厂担任革委会副主任，还不是厂党委会委员，粉碎“四人帮”后调到中国科学院研究室工作。您是怎样到法制委员会工作的？
王汉斌：法制委员会成立时，彭真同志找我，让我到法制委员会工作。我说，我跟您工作十几年，知道自己的水平跟您相差太远，到法制委员会工作恐怕帮不上什么忙。再说，我对法律还真没兴趣，法律条文干巴巴的，我读不下去。彭真同志说，你是说客气话还是真的不想来？我还是认为你可以做这项工作。我心里想的是真不愿意来，但没有再说下去。当时我在中国科学院研究室工作。几天后，彭真同志主持召开法制委员会党员负责同志会议，通知我去参加。我说，人民大会堂我根本进不去，怎么参加呀？彭真同志让秘书接我去参加。会议开完后，彭真同志说，你就留下来上班吧。我说，我到哪里上班？他让全国人大常委会副秘书长武新宇同志给我找地方。当时，武新宇同志找不出地方来，就让我和彭真同志的秘书在一个屋里办公。
我是第一个到法制委员会报到上班的，那时还没有别的工作人员，我就负责一个一个地调人，包括司机。调来的每个人，我都要谈话。当时武新宇同志负责抓立法，他抓了一段时间，身体不太好，就找彭真同志说，在五届全国人大二次会议前起草出七个法律，时间太短，搞不出来。彭真同志着急了，把我叫去说，你还得管立法工作，抓法律的起草工作。
记 者：在法制委员会成立时，中央批准您为副秘书长，但彭真同志宣布的是您担任法制委员会办公室主任，武新宇担任法律室主任，刘复之担任资料室主任。到1979年11月，五届全国人大常委会第12次会议正式任命您为法制委员会副秘书长。1980年4月举行的五届全国人大常委会第14次会议决定增补您为法制委员会副主任兼秘书长，主持法制委员会的日常工作。您在工作中最大的感受是什么？
王汉斌：彭真同志对立法工作抓得很紧，要求很高。他在恢复工作后，不顾年事已高，争分夺秒地忘我工作，为我国社会主义民主和法制建设殚精竭虑，倾注了大量心血。我们也是没日没夜地工作，尽最大的努力完成交办的任务。但有时还是达不到彭真同志的要求，心里想跟着他老人家工作“没好日子过”。
抓七个法律的起草工作
记 者：彭真同志是怎样抓立法工作的？如何能在短短的三个多月内搞出七个法律草案？
王汉斌：法制委员会成立后，彭真同志找了叶帅、邓小平同志还有华国锋同志，请示怎么工作。他们都对彭真同志说，立法工作就委托你来抓，你要找什么人就找什么人，要找哪个部门就找哪个部门。叶帅还说，法制工作就委托你来管，你认为该怎么办就怎么办。彭真同志考虑，新中国成立以后，要从革命战争时期主要依靠政策办事，逐步过渡到不仅靠政策，还要建立、健全法制，依法办事。这是历史发展的客观要求。“文化大革命”那样“无法无天”，吃尽了苦头，绝不能再让它重演。现在是“人心思法”，改革开放新时期必须加快立法工作。要按照邓小平同志讲的有比没有好、快搞比慢搞好的精神，先抓条件比较成熟的、急需的法律的起草工作。开始时考虑要搞的法律比较多，除七个法律外，还有民法、民事诉讼法、律师条例等，最后确定先集中力量抓七个法律。这七个法律中，四个国家机构方面的法律，是1953年和1954年制定的，有一定的基础；刑法在“文化大革命”前已起草了33稿，刑事诉讼法也在1963年形成草案初稿；从无到有的只有一部中外合资经营企业法。如果不是这样，也难以在这样短的时间内就拿出七个法律草案来。
刑法和刑事诉讼法草案，由法制委员会直接抓。刑法草案开始由中央政法小组管，对“文化大革命”前起草的第33稿，又修改了两稿，彭真同志不太满意，开了几天会征求意见。他认为，还是应该以1963年的第33稿为基础，根据十几年来的经验和新的情况、新的问题进行起草。刑事诉讼法草案，也是在“文化大革命”前多次修改稿的基础上修订的。选举法起草，由民政部负责。地方组织法起草，由全国人大常委会办公厅负责。法院组织法和检察院组织法起草，分别由最高人民法院和最高人民检察院负责。他们起草出初稿后，由法制委员会进行修改。中外合资经营企业法，由国家计委副主任顾明同志主持，和有关部门的同志研究起草。法制委员会对这部法律的起草也下了很大工夫。
到1979年4月，法制委员会已经调来工作人员35人。根据彭真同志的意见，我和过去参加过人大立法工作的项淳一、顾昂然、高西江等同志对每部法律草案逐条进行研究修改。我们每天都是夜以继日，从早上8点干到夜里12点后。每天夜里12点后，我把修改出的稿子送到彭真同志家里。有时夜里12点彭真同志还来看我们。他对送去的稿子连夜进行修改，第二天清晨就把修改后的稿子退回来。他改得很认真、很仔细，还加了许多条。例如，对刑法草案侵犯人身权利罪中增写了三条：一条是严禁刑讯逼供。以肉刑致人伤残的，以伤害罪从重论处。一条是严禁聚众“打砸抢”。因“打砸抢”致人伤残、死亡的，以伤害罪、杀人罪论处。毁坏或者抢走财物的，首要分子以抢劫罪论处。一条是严禁诬告陷害。规定凡捏造事实诬告陷害他人的，参照所诬陷的罪行的性质、情节、后果和量刑标准给予刑事处分。在刑法草案第2条中，在“保护公民的人身权利、民主权利”之后，增写：维护社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民生活秩序。在管制刑中增写：非经人民法院判决，任何机关不得对公民实行管制，违者应受行政纪律和法律处分。这对一位77岁的老人来说实在不容易。有一天，中央政治局常委开会，听取刑法草案的汇报，彭真同志正发高烧，他让护士给他打了退烧针，就去开会了。
七个法律草案初稿起草出来后，法制委员会进行了认真讨论，提出许多好的修改意见。经过修改后，提交6月7日至12日召开的五届全国人大常委会第8次会议审议，彭真同志在会上就刑法草案和刑事诉讼法草案作了说明。会议讨论得很热烈，也很认真。
记 者：对制定这七个法律，意见分歧大吗？通过之后，国内外反映如何？
王汉斌：不同意见是有的，这是正常的。在刑法草案征求意见时，有人对规定严禁刑讯逼供、严禁聚众“打、砸、抢”、严禁非法拘禁、严禁诬告陷害，有不同意见，认为“严禁”不是法律语言。但在“文化大革命”中深受迫害的干部和群众认为规定“严禁”这些罪行是符合他们的愿望的，也是完全必要的。当时，中国社会科学院法学所送来一份简报，说这个草案无论是法律条文还是文字上、逻辑上都有问题，并说规定诬陷反坐是“报复主义”。胡乔木同志也认为这个法律草案还不成熟，拉上胡耀邦同志一起去找彭真同志，建议推迟通过。彭真同志说，刑法草案今年不通过，明年后年也通不过。说不成熟，过去已搞了33稿，什么时候才成熟呀？彭真同志这里所说的“成熟”是指“完备”的意思，在当时要求制定的刑法很完备是做不到的，只能把比较成熟的、有把握的规定下来；没有把握的、不成熟的、争论较大的，不能写。彭真同志主张尽快制定刑法和刑事诉讼法，决心是很大的。刑法草案经过反复修改，最后大家还是比较满意的。胡乔木同志在五届全国人大二次会议主席团会上作了审议结果的报告，充分肯定了这部法律。
在征求对选举法、地方组织法草案意见时，中国人民大学有位法学教授提出，要有专门一章规定代表的权利和义务。说不写这一章，既违反民主原则，也违反法制原则。我当时想，说违反民主原则还可以，说违反法制原则就很难说了。根据当时的实际情况，在地方组织法草案中要完整地写一章代表的权利和义务是有困难的，但可以对代表的权利和义务作一些具体规定。如：规定代表有向人民代表大会及其常委会反映群众意见、要求的权利和义务；在代表大会举行时，代表有权向本级政府及其所属部门提出质询，受质询的机关必须在会议中负责答复。代表出席代表大会和执行代表职务时，国家给以必要的物质上的便利或者补贴。还有，为了保证代表能够充分行使代表职权，规定县级以上地方各级人大代表非经本级人大常委会同意，不受逮捕或者审判等。但当时有些问题有争议，如对代表在代表大会上的发言和表决不受法律追究，就有不同意见，没有写。又如过去实行的代表视察，有人认为不规定也可以视察，规定了就会太死，经研究，也没有写。后来在修改地方组织法和制定代表法时，才把这些问题明确规定下来。
对刑事诉讼法、检察院组织法和中外合资经营企业法草案等的争论也是挺多的，争论的都是重大问题。但这几部法律通过后，国内外反映还是很好的，党和人民给予了很高的评价。邓小平同志说：“在建国以来的二十九年中，我们连一个刑法都没有，过去反反复复搞了多少次，三十几稿，但是毕竟没有拿出来。现在刑法和刑事诉讼法都通过和公布了，开始实行了。全国人民都看到了严格实行社会主义法制的希望。这不是一件小事情啊！”许多干部和群众反映，这是加强社会主义民主和法制的一件大事，是我们盼望很久的事。国外一些报刊评论说，刑法、刑事诉讼法“充分研究利用了西方法典的成果和中国自身的经验，尤其是对文化大革命以来情况的反省”，“从整体看，内容是极为民主的”，“不仅是司法的成果，而且是和政治现代化有联系的成果”。
恢复和重建国家机构迫切需要有法可依
记 者：“文化大革命”结束时，我国的法律几乎处于空白状态，需要制定的法律很多。为什么首先要制定国家机构方面的法律呢？
王汉斌：“文化大革命”是在错误的理论指导下进行的所谓“一个阶级推翻另一个阶级”的政治运动，林彪、“四人帮”乘机煽动“打倒一切、全面内战”，在全国开展了全面的夺权斗争，各部门各地方的国家政权机构都被夺权或摧毁，作为国家权力机关的人大实际上被取消了；所谓“旧政府”被造反派夺权，用“革命委员会”取代了；公、检、法被砸烂了。50年代制定的有关国家机构方面的法律实际上也被废除了。在这种情况下，要拨乱反正，恢复和重建国家机构行使职权，就迫切需要有法可依，尽快制定国家机构方面的法律。
记 者：那么，为什么要重新修订选举法？它对国家政权机构的产生和运作具有什么重要意义？
王汉斌：我们国家是人民当家作主的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民是通过自己选举产生的国家机关来行使当家作主的权利的。政府的权力是全国人民代表大会制定的宪法和法律授予的。没有选举，人民就无法行使当家作主的权利，国家机关的产生就没有来源，也无法律依据。过去我们对选举重视不够，往往把它当成一种形式。“文化大革命”中摧毁了国家机器，也否定了选举。1968年《红旗》杂志有篇社论说：“迷信选举是一种保守思想，革命委员会不是选举产生的，它比以往历届人民代表大会和人民委员会更具有广泛的群众性，更合乎民主集中制，更能够深刻得多地反映无产阶级和劳动人民利益。”其实，没有选举就根本谈不上民主政治。选举不仅是一种民主形式和手段，而且是民主的实质和核心内容。否定了选举，也就否定了人民当家作主、管理国家的权利，国家机构就成了无源之水、无本之木。
这次重新制定的选举法，总结过去选举工作的经验教训，根据改革开放新时期发展社会主义民主的需要，对选举制度进行了一系列改革。最重要的是实行差额选举，就是将过去实行的等额选举的办法改为候选人的名额多于应选人名额的办法，不仅各级人大代表要差额选举，而且在新制定的地方组织法中规定地方国家机关的领导人员也要差额选举。同时，还规定了选民或代表联名提候选人的制度。选谁，不选谁，由选民或代表根据自己的意愿来决定。这样更有利于选民或代表自由地行使选举权，选出自己满意的人。特别是多数人不满意的人，就比较难以当选。同时，这也能使人大代表和国家机关的领导人员行使职权时好好考虑人民群众的意愿和要求，主动接受人民的监督。这些规定都是保障选民或代表的民主权利、发展社会主义民主的重要体现。再就是把直接选举人大代表的范围，由乡一级扩大到县一级，这不仅可以比较容易地保证民主选举，而且便于人民群众对县级国家机关和工作人员实行监督。选举制度的这些重大改革，是建设社会主义民主政治的一个重要步骤，也是政治体制改革的一项重要内容。
党的十一届三中全会以来，我们按照选举法和地方组织法的规定，在全国范围内进行了多次换届选举。1992年，在中央政治局会议讨论年度工作要点时，我提出，许多国家都把议会选举和政府换届叫做“大选”，视为最重要的政治活动。我国的换届选举是国家政治生活中的一件大事，建议在工作要点中把换届选举写上，以引起全党和全国人民对换届选举的重视，从健全国家制度出发，做好这项工作。
记 者：新制定的地方组织法，对地方政权建设作了什么重要改革？
王汉斌：彭真同志在关于七个法律草案的说明中指出，为了发展社会主义民主，加强和健全社会主义法制，保证和便于9亿人民管理国家大事，同时进一步发挥地方的积极性，适应全国工作着重点的转移和经济体制改革的需要，这次提出的地方组织法草案，对地方政权组织作了三项重要改革：一是县以上地方各级人民代表大会设立常务委员会；二是地方各级革命委员会改为人民政府，并相应地恢复省长、市长、自治区主席和州长、县长等职称；三是根据中共中央多次强调要扩大地方权力，发挥中央和地方两个积极性的思想，按照我国的实际情况和长期以来进行社会主义建设的经验，规定省、自治区、直辖市人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在同国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规。
记 者：这确实是地方政权建设的重要改革。据说上世纪50年代就提出过这些改革，是不是这样？
王汉斌：根据1954年宪法的规定，地方人大不设常委会，作为地方政府的人民委员会既是地方人大的执行机关，也行使地方人大常设机关的职权。这种“议行合一”的体制是学苏联的，它实际上使人大不能经常对政府的工作进行监督，在国家体制上是有缺陷的。对这个问题，上世纪50年代我们就专门研究过。1957年3月，当时任全国人大常委会副委员长兼秘书长的彭真同志说：现在我们的省、市、自治区和县人民代表大会都只有人民委员会，而代表大会本身没有常设机关，因此，在人民代表大会闭幕之后，就没有一个对政府工作进行经常监督的机关。这种议行合一的制度，在今天就不完全适宜了。因此，我们省、市、自治区有考虑设立常委会的必要。又说：这种制度的设立和实施，将使我们国家的政治制度和民主生活更加健全。这个意见是很有远见的。
1957年上半年，在彭真同志主持下，全国人大常委会机关党组根据中央的指示，经认真研究，提出了关于健全人民代表大会制度的方案，其中就有县以上地方各级人民代表大会设常务委员会，作为本级人大的常设机关；同时，赋予省、自治区、直辖市人民代表大会和它的常委会一定的立法权。但不久反右派斗争开始了，这个方案被搁置了。
记 者：经过20多年之后，县级以上地方各级人大设立常委会是如何写入地方组织法的？
王汉斌：在起草地方组织法时，法制委员会将原来的地方组织法发给各省、市、自治区革委会征求修改意见，并派出三个小组分赴吉林、浙江、四川进行调查研究。许多地方建议省、自治区、直辖市、自治州、省辖市的人民代表大会设立常务机关（有的还建议县也一并考虑），同时强烈要求把地方各级革命委员会改为地方人民委员会或人民政府。季方同志还专门给法制委员会写信，建议将宪法中的“革命委员会”改为“人民委员会”。
彭真同志对这些意见进行了认真考虑，在1979年5月3日谈地方组织法的修改问题时指出：地方组织法修改，涉及革命委员会改为人民委员会和地方人大设常委会的问题。革委会是“文化大革命”的产物，“和尚打伞，无法无天”，人民群众记忆犹新，反映不好。现在加强社会主义法制，改革委会为人民委员会是顺理成章的。县以上地方各级人大设立常委会，可以在人民代表大会闭会期间监督本级政府、法院、检察院的工作。人民群众有什么意见可以向地方人大常委会提出。法院副院长、审判员，检察院副检察长、检察员也可由地方人大常委会任免。这符合扩大民主，监督政府工作，保持法院、检察院独立性的精神。
1979年5月17日，彭真向中央写的请示报告中说：关于这个问题现在有三个方案：一是用立法手续把革命委员会体制固定下来。这样做，不赞成的人可能很多。二是取消革命委员会，恢复人民委员会。这样做，在名义上虽然取消了革命委员会，但对于扩大人民民主、健全社会主义法制不一定能有多大实质性的帮助和改进。三是县以上地方各级人民代表大会设常务委员会，并恢复人民委员会（包括省长、市长、县长等职称），这个方案可能比较好些。三个方案究竟采取哪个，请中央决定。报告还附了季方同志的信和法制委员会的调查报告。
这个报告送给了胡耀邦同志。胡耀邦同志当天就转给中共中央主席、副主席阅批。邓小平同志批示：我赞成第三方案，相应的这次人大只修改宪法这一条，其他不动。这个问题建议在人大会前议一下。中央政治局常委讨论同意后，胡耀邦同志于5月31日告彭真同志和程子华同志：地方组织法和选举法请按邓副主席批示原则修改。
法制委员会根据中央的意见，于6月10日提出地方组织法和选举法草案。五届全国人大常委会第8次会议进行了审议，许多委员又提出将“人民委员会”改为“人民政府”。我记得在人民大会堂二楼委员长会议室，胡绳同志对我说：还是改为人民政府好。我赞成这个意见。因为新中国成立初期就叫“人民政府”，人民群众喜欢这么称呼。彭真同志也认为改为人民政府好，并向中央作了报告，提出“取消革命委员会，成立人民政府，不再恢复人民委员会”。中央政治局讨论同意这个意见。
记 者：这些修改，涉及改变1978年宪法的一些规定。这个问题是怎么解决的？
王汉斌：开始时我们研究，修改宪法可以有三个办法：一是按照邓小平同志说的，只修改、补充县级以上地方人大设立常委会这一条，其他不一定修改，因为当时已考虑到要对1978年宪法作全面修改；二是对1978年宪法与新制定的地方组织法等法律不一致的地方都进行修改；三是由全国人大作个决议，暂时不对1978年宪法条文进行修改。最初考虑采用第三个办法。因为涉及修改的地方比较多，采用第三个办法比较简便易行。
根据这个意见，起草了一个决议草案。提交五届全国人大二次会议讨论时，代表们同意草案的内容，但有的代表建议把上述内容直接写进修改宪法的条文。同时，有的专家学者对决议草案中关于“本决议与宪法相抵触之处依本决议执行”的规定提出意见，认为这是违反宪法的，因为宪法的法律效力高于一切法律和决议，不应再有高于宪法效力的决议。6月27日，于光远还给胡乔木和我分别写了信，提出意见。我把这封信送给彭真同志。彭真同志批示：请即送乌兰夫、胡耀邦同志。乌兰夫批请姬鹏飞、胡耀邦同志审定。胡乔木同志28日也给姬鹏飞写信表示同意于光远的意见。大会主席团认为，上述意见是正确的，决定将用决议修改宪法的形式改为修改宪法部分条文的形式。于是，由全国人大常委会提出关于修正《中华人民共和国宪法》若干规定的议案，获大会通过。
这次对1978年宪法有关条文的修改，涉及的条款较多，共8条。但从内容来说主要是规定县和县以上地方各级人大设立常委会，将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府，赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力，将县级人民代表大会代表改为由选民直接选举，将上级人民检察院同下级人民检察院的关系由监督改为领导等。
还要指出的是，在五届全国人大二次会议审议的七个法律草案中，大家比较注意的是刑法和刑事诉讼法，但彭真同志认为，大会议程和公布时的排列顺序应把地方组织法和选举法摆在前面。以显示我们把发展人民民主，保障人民行使管理国家的权利放在优先地位。
记 者：这次修改的法院组织法，重申了法院独立进行审判，只服从法律。这是怎样考虑的？
王汉斌：法院独立进行审判，只服从法律，是法院行使审判权的基本准则，也是一项重要的社会主义法制原则。1954年宪法和法院组织法都作了这样的规定。但在后来反右派斗争中，把这一条指责为“以法抗党”、“向党闹独立性”，进行了错误批判。1975年宪法和1978年宪法都取消了这个规定。这次修改法院组织法时，大家认为1954年宪法和法院组织法的规定是正确的、必要的。没有这一条，就没有健全的社会主义法制。因此，重申法院独立进行审判，只服从法律，是拨乱反正的一项重要内容，也是加强社会主义民主和法制建设的一个重要措施。
法院独立进行审判，只服从法律，有的同志担心是不是与党的领导有矛盾？彭真同志在七个法律草案的说明中指出：“公安、检察、法院三机关的工作关系是在党的领导下，遵照宪法、刑法和其他法律的规定，为了共同维护社会主义法制而在工作中实行分工协作和互相制约，以保证准确地打击反革命和其他刑事犯罪行为，保护人民。”这里特别强调了公安、检察、法院都在党的领导下进行工作。法院独立进行审判所依据的法律，是党中央原则批准，由最高国家权力机关制定的。它是党的主张和全国人民根本利益相统一的体现。法院服从法律，就是服从党的领导，服从全国人民。同时，法院独立进行审判，不是想怎么办就怎么办，而是必须以事实为根据，以法律为准绳，严格依法办事。党对法院工作的领导，最重要的是切实保证法律的实施，支持和领导法院依法独立行使职权，而不是代替法院的工作。所以，法院依法独立行使审判权与服从党的领导是不矛盾的，不存在什么“以法抗党”、“向党闹独立性”的问题。
1983年通过的关于修改法院组织法的决定，根据1982年宪法的规定，将法院独立进行审判，只服从法律，修改为法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这同原来的规定原则上是相同的。
记 者：这次修订法院组织法，还重申了公民在适用法律上一律平等。这也是拨乱反正的一个重要内容。请谈谈这有什么重大意义？
王汉斌：公民在适用法律上一律平等，也是保证社会主义民主和社会主义法制实施的一条基本原则。这次制定的法院组织法、检察院组织法和刑事诉讼法，都规定了这一基本原则。1954年宪法规定公民在法律上一律平等，同年颁布的法院组织法和检察院组织法规定公民在适用法律上一律平等，两者的含义是相同的。但是，从反右派斗争起，却把这一重要原则作为“超阶级观点”、“资产阶级法律观点”加以批判。所以在长达20多年的时间里法律平等原则成为一个禁区，1975年宪法和1978年宪法都取消了这一原则。党的十一届三中全会公报写了“人民在自己的法律面前人人平等”，这是拨乱反正的一项重要内容。当时有个别领导的子女违法犯罪，群众反映很大。我们研究时认为，在旧社会还讲“王子犯法与庶民同罪”，我们是社会主义国家，更应如此。所以，这次制定的法院组织法规定：“人民法院审理案件，对于一切公民，不分民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，在适用法律上一律平等，不允许有任何特权。”这就不仅恢复了1954年法院组织法的规定，而且增加了“不允许有任何特权”的内容。
彭真同志早在1954年一届全国人大一次会议的发言中，就对这一原则作了深刻阐述。他说：“我们的国家是工人阶级领导的人民民主国家，我们全体公民在法律面前可能平等，也必须平等。人人遵守法律，人人在法律上平等，应当是，也必须是全体人民、全体国家工作人员和国家机关实际行动的指针。在我们这里，不允许言行不符，不允许有任何超于法律之外的特权分子。”这个发言批评了那种自以为有一点“功劳”或者“苦劳”，就可以超越于法律之外为所欲为的封建特权思想；那种以为法律只是管老百姓和“小人物”，至于“大干部”、“大人物”遵守不遵守法律无关紧要的思想；那种以为共产党员只要遵守党纪就行，对于法律似乎马虎一点也无关紧要的思想。今天重读这个发言，仍然感到它有很强的现实性和针对性。恢复和重申1954年宪法和法院组织法关于公民在法律面前人人平等的规定，是十分必要和重要的。按照这一规定，法院对于任何违法犯罪行为，都要追究法律责任，一律平等地适用法律，依法定罪、量刑和行刑，不允许任何人有凌驾于法律之上或者超越法律之外的特权。这样才能秉公办案，保证法律正确、有效实施。
记 者：这次对检察院组织法有什么重要修改？
王汉斌：这次修订检察院组织法，争论很大的一个问题是，对检察机关的职权，要不要保留“一般监督”的规定。1954年检察院组织法规定，最高人民检察院发现国务院所属各部门和地方国家机关的决议、命令和措施违法时，有权提出抗诉；地方检察院发现本级国家机关的决议、命令和措施违法时，有权要求纠正。人们把检察机关的这一职权通称为“一般监督”。这是照搬苏联的做法。1978年宪法规定恢复设置检察院，并重申了检察院的“一般监督”权。这次修订检察院组织法，对这一条重新进行了研究。检察机关的一些老同志还是坚持要把“一般监督”写入法里。我们研究认为，最高检察院对国务院各部门的工作是无法监督的，管不了也管不好，过去就没有实行过。而且跟人大对政府的监督是什么关系，也是个问题。因此，认为不宜保留这个“一般监督”。当时最高检察院检察长黄火青同志也不赞成“一般监督”，说我哪能管得了这么多的事啊！所以，新的检察院组织法没有写“一般监督”。对此，有的同志一直有意见。
记 者：这次修改检察院组织法，把检察院上下级关系由1978年宪法规定的监督关系改为领导关系，是怎样考虑的？
王汉斌：1954年检察院组织法规定，检察机关实行垂直领导的体制，上级检察机关直接任命下级检察机关领导人员。这也是学习苏联的办法。1978年宪法将检察机关上下级关系改为监督关系，这样规定改变了上级检察机关对下级检察机关的领导体制，不利于维护国家法制的统一。但过去实行的垂直领导体制也有问题，因为地方检察院的工作与地方有密切的联系，也要对地方人大及其常委会负责，受其监督。所以，经过研究，把上级检察院对下级检察院的监督关系改为双重领导，就是下级检察院既要接受上级检察院的领导，同时又要对同级人大及其常委会负责并报告工作。地方各级检察院的负责人，包括检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员，都由本级人大或人大常委会选举或任免，报上级检察院检察长提请该级人大常委会批准。后来考虑报批的范围太宽，上级人大常委会审批有困难，1983年修改检察院组织法时改为只报批检察长。这样规定，可以使各级检察院更好地行使检察权，保证国家法制的统一。
惩罚犯罪、保护人民的有力武器
记 者：彭真同志对制定刑法和刑事诉讼法抓得很紧，他亲自修改这两个法律的草案，加了许多条。请您谈谈这两个法律是在什么样的背景下出台的？
王汉斌：刑法、刑事诉讼法和民法、民事诉讼法，在世界各国都是宪法以外最重要的基本法律。新中国成立后，彭真同志非常重视这几部基本法律的起草工作。1954年全国人大常委会成立后，彭真同志即组织力量，着手起草这几部法律。到1957年6月，刑法草案已拟出第22稿，刑诉法草案已形成初稿，民法也开始进行起草工作。但是反右派运动后，认为法律会束缚手脚，有了政策就可以不要法律了。这样，虽然刑法草案到1963年已改出第33稿，但总的来说，起草法律的工作是放松了。有法才能治国，无法就要祸国。“文化大革命”中制造了那么多冤假错案，应该说与刑法和刑事诉讼法还没有制定出来有关系。粉碎“四人帮”后，历经“无法无天”祸害的广大干部和群众迫切要求尽快解决随意抓人、关人、判刑的问题。所以，1979年初就抓紧制定了逮捕拘留条例。但这个条例只解决了刑事诉讼法中的拘留、逮捕问题，还有起诉、审判等问题没有解决。所以要制定比较完备的刑事诉讼法。刑事诉讼法也只是解决刑事诉讼程序的问题，还必须有实体法。这就要抓紧制定刑法。
记 者：您前面谈到刑法在“文化大革命”前就有了草案，在1963年改出第33稿。这次起草时有哪些重要的修改和增加的规定？
王汉斌：法制委员会在抓刑法起草时，经广泛征求各方面的意见，尤其注意总结“文化大革命”的教训，增加了一系列保障公民权利特别是人身权利的规定。主要是：
严禁用任何方法、手段诬告陷害他人。“文化大革命”中，林彪、“四人帮”集团迫害干部群众的一个惯用伎俩，就是捏造事实，伪造证据，任意诬陷某人是叛徒，某人是特务，某人是里通外国分子，进行残酷迫害。他们诬告人的规模之大、干部和群众受迫害之深，都是“史无前例”的。仅据最高检察院特别检察厅起诉书指控的，由林彪、江青反革命集团直接诬陷、迫害的党政军领导干部就有425人，运动中受到迫害的有72万多人，被迫害致死的有3万多人。广大干部和群众强烈要求防止这种严重侵犯公民人身权利的行为。为此，刑法规定，凡捏造事实诬告陷害他人的，参照所诬陷的罪行的性质、情节、后果和量刑标准给予刑事处分。这就是说，诬陷要依“反坐”原则论处，只是没用“诬告反坐”这个词。
严禁聚众“打砸抢”。“文化大革命”中“无法无天”，打砸抢成风。人民群众很担心这种威胁人民生命、财产安全的违法行为还会不会再出现。为此，刑法规定，对打伤人的就要以伤害罪论处，打死人的就要以杀人罪论处，抢东西的就要以抢劫罪论处。
严禁非法拘禁他人，或者以其他方法非法剥夺他人人身自由。“文化大革命”中任何群众组织都可以随便抓人、关人，搞所谓的“群众专政”。针对这种现象，刑法规定，任何机关、团体、企事业单位和个人不依照法律规定或法律程序拘禁他人都是非法的。这就是说，公民的人身自由不受非法侵犯，“文化大革命”中那种随便拘禁人的行为不允许再发生。
严禁诬陷、诽谤他人。利用大字报诬陷和诽谤好人，并对被诬陷、诽谤的人进行残酷迫害，是“文化大革命”中常用的方法。人民群众对此极为不满，强烈要求制止。为此，刑法规定了以暴力或者其他方法，包括用“大字报”、“小字报”，公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人的，以诽谤、侮辱、诬陷罪论处。
严禁刑讯逼供。“文化大革命”中刑讯逼供达到骇人听闻的地步。林彪、“四人帮”一伙为了陷害好人，私设公堂、大兴冤狱，实行肉体和精神折磨，许多人被迫害致死。
以上这些规定，都是汲取了“文化大革命”的沉痛教训才写出来的。而且，这些规定基本上都是彭真同志亲自起草的。所以，彭真同志常说，没有“文化大革命”，现在的刑法就搞不出来。这些规定，都是保护公民人身权利的极为重要的规定，深受“文化大革命”之害的人都能体会出这些规定的重要意义。人们经常说刑法是惩罚犯罪保护人民的重要法律，这是对的。但我认为，刑法不仅是通过惩治犯罪来保护人民，更重要的是对保障公民权利作出重要的规定。这是社会主义法制的要求，也是现代刑事立法很重要的内容。
记 者：那么，刑事诉讼法是不是也总结了“文化大革命”的教训，对保障公民的人身权利和其他权利作出了规定呢？
王汉斌：是的。针对林彪、“四人帮”集团横行时期那种滥行逮捕拘留、侵犯干部和群众人身权利的严重问题，刑事诉讼法规定，只有公安机关、检察院、法院才有依照法定程序行使拘留、逮捕的权力，其他任何机关、团体和个人都没有这个权力。这样，“文化大革命”中那种单位和个人随意抓人、关“牛棚”的行为就是非法的。根据这一规定，过去常常使用的“隔离审查”也不允许了。过去使用的强制劳动和收容审查，也有不符合规定的地方，所以彭真同志出主意，把它并入劳动教养程序，并建议国务院发布了关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知。自此，强制劳动没有了，但收容审查仍然延续下来。20世纪80年代中期，公安部提出了收容审查条例报全国人大常委会审议。这个条例规定，公安机关不经检察机关批准，可以长期关押犯罪嫌疑人。这种做法，在非常时期是可以的，但在正常时期这么做对保障公民权利就问题很大。为此，我找了胡启立同志，他说：这件事我再与乔石同志谈谈。后来公安部没有再要求人大常委会审议通过这个条例。但公安部对此仍有意见，有一次在向全国人大常委会作汇报时说，收容审查是办案的必要手段，现在收容审查没有法律依据，给工作造成了困难。1996年，修改刑事诉讼法时，对哪种情况不经过检察机关就可以逮捕关押犯罪嫌疑人作了研究。经研究，只对两种人适用，即不讲真实姓名、住址、身份不明和有流窜作案、多次作案、结伙作案的现行犯或重大嫌疑分子。对贪污受贿、经济犯罪的嫌疑犯不能使用收容审查。刑事诉讼法对此作出了具体规定，由此取消了作为行政强制手段的收容审查。这对于保障公民的人身权利有重大意义。对劳动教养，多年来有些同志也有看法。我认为劳动教养确实也存在一些问题，需要进一步研究。
记 者：刑事诉讼法还对保障被告人的辩护权作出了规定。请问这是怎么考虑的？
王汉斌：“文化大革命”中是不允许被告人为自己辩护的，把辩护说成是抗拒，结果出了许多冤假错案。汲取这个教训，刑事诉讼法规定，被告人除自己行使辩护权外，还有权按照自己的意愿委托律师、近亲属、监护人或所在单位的人为他辩护。从此，律师制度得到恢复，并决定由史良、杨秀峰负责起草律师条例。建立辩护制度，保护被告人的辩护权，也是重要的拨乱反正，对保证法律的正确行使，防止冤假错案，有重要意义。1996年修改刑事诉讼法时进一步规定，无论是公诉案件还是自诉案件，控辩双方在法庭上都可以互相辩论，这是辩护制度的进一步发展，也是司法制度改革的一个重要方面。
记 者：刑事诉讼法还对证据问题作了重要规定。这方面的教训是很多的。林彪、“四人帮”集团为了迫害干部和群众，大搞逼供信，伪造证据，鼓吹“棍棒下面出反革命”，一人“供”听，二人“供”信，三人“供”定（定案）等等，制造了许多冤假错案。苏联维辛斯基提出依据口供就可以定罪。苏联肃反扩大化与此有很大关系。请您谈谈制定刑事诉讼法时，是怎样从诉讼程序方面保证司法人员客观、全面地收集、审查和判断证据，保证诉讼参与人真实地提供证据，防止逼供信和作伪证的？
王汉斌：证据问题是刑事诉讼中一个非常重要的问题，彭真同志对此高度重视。总结我国的经验，针对“文化大革命”的教训，参照国外的经验，刑事诉讼法在证据问题上作出一系列重要规定。主要是：
第一，重证据，重调查研究，不轻信口供。只有被告人供述，没有其他证据的，不能认定被告人有罪和处以刑罚；没有被告人供述，证据充分确实的，可以认定被告人有罪并处以刑罚。这一条是很要紧的，是为了防止逼供信。
第二，严禁刑讯逼供和以威胁、利诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据。证据必须经过查证属实，才能作为定案的根据。针对“文化大革命”中诬告、伪证风行的严重情况，除在刑法中规定了诬陷罪、伪证罪和诽谤罪外，在刑事诉讼法中又规定公安、法院、检察院接受控告、检举时，应当向控告人、检举人说明诬告应负的法律责任。还规定，凡是伪造证据、隐匿证据或者毁灭证据的，无论属于何方，必须受法律追究。
第三，收集证据，不但要收集有罪的证据，也要收集无罪的证据；不仅要收集犯罪情节重的证据，而且要收集犯罪情节轻的证据。
记 者：诉讼期限问题也是一个很重要的问题，多年来人们对超期羁押很有意见。制定刑事诉讼法时，对这个问题是怎样考虑的？
王汉斌：诉讼期限问题，也是涉及保障公民人身权利的重要问题。彭真同志对此也很重视。原来的刑事诉讼法草案规定的侦查、起诉、审判时间太长。当时计算了一下，不管被告有罪无罪，只一审即要被关押半年到11个多月，如果加上二审，就要一年多。彭真同志说：关一个人牵涉到全家，还有亲戚朋友，不是小事。还没有宣告人家有罪，就先关这么长的时间，怎么行？！要尽量缩短诉讼期限。他要求公、检、法机关各自压缩办案的时间。经与公、检、法机关领导商定，把关押审讯时间缩短为4个月到6个月。
刑事诉讼法实施后，不少案件不能如期办完。彭真同志考虑，要完全按刑事诉讼法规定的时间办案需要有个过程。根据他的建议，全国人大常委会及时作出关于刑事诉讼法实施问题的决定和关于实施刑事诉讼法规划问题的决议，规定：确因案件过多、办案人员不足，不能在规定的期限内办结的，在1980年内可以由省级人大常委会批准延长办案期限。并要求各级法院、检察院、公安机关作出逐步实行刑事诉讼法关于侦查、起诉、一审、二审期限等规定的规划。1981年9月，全国人大常委会又作出了关于刑事案件办案期限问题的决定，规定：少数案情复杂或者交通不便的边远地区的刑事案件，在1983年底以前，可以由省级人大常委会决定或者批准适当延长办案期限。
到1983年后，还是有不少案件不能如期办完。有的公、检、法人员说，现在是20世纪80年代的要求、50年代的条件，所以办不到。他们要求不能按期办案的，可以报上级机关批准延长办案时间。我们研究认为，如果这么办，刑事诉讼法的规定就不管用了，办案期限就可以任意延长了。所以，1984年初，我又组织人到北京市调查，对不能如期办完的案件进行了具体分析。从实际情况看，未能在规定期限内办理终结的案件，主要是工作中的问题造成的。有些同志习惯于以拘代侦、以审代查、先审后查、靠掏口供取证，这是造成羁押超限的主要原因。因此，解决超期羁押的问题，最重要的是转变观念，改进工作方法，提高办案效率和质量。同时，在有些案件的办理过程中，确有实际困难，难以在规定期限内办结。例如，重大的集团犯罪案件和流窜作案的重大复杂案件等。另外，还有一些涉及办案期限的具体问题，刑事诉讼法没有明确规定，执行中无所遵循。如改变案件管辖机关、进行精神病鉴定等是否列入办案期限和如何计算办案期限不明确。我们还研究认为，要解决超期拘押问题，很重要的是要对被羁押的经济犯罪案件和渎职罪、过失罪等被告，一般没有行凶、杀人、爆炸、放火等危害社会和人身安全的危险的，不能在规定期限内办结，可以采取取保候审、监视居住等办法。这是世界各国通行的办法。有人不赞成，怕这么做被告会串供、订立攻守同盟。我说，你有证据，怕什么呢？调查研究后，起草了关于刑事案件办案的补充规定，要求公检法机关继续改进工作，实事求是地尽可能缩短办案期限。同时，对实施中的一些特殊的、具体问题，作了补充规定。主要是：对被拘押的被告人，对社会没有危害的可以取保候审或监视居住。这就可以有效地避免超期拘押。同时还明确了可以延长办案期限的范围，只限于“重大的集团案件和流窜作案的重大复杂案件”，以及交通十分不便的边远地区的重大复杂案件。并规定批准或者决定延长办案期限的程序和延长期限，规定对被羁押的被告人，在取保候审或者监视居住期间，不计入刑事诉讼法规定的办案时间。还对刑事诉讼法规定的侦查、起诉、审讯期限不明确的地方，作了明确规定。这就既坚持了对公民的人身权利不得任意侵犯的基本原则，又从实际出发，解决了办案期限规定在执行中遇到的困难。我在六届全国人大常委会第六次会议上就这个法律草案作了说明，得到热烈的掌声，说明大家很关心解决超期羁押、保障公民人身权利的问题。
但是，超期羁押问题，应该说至今也还没有得到完全解决。近些年来，中央政法委和全国人大常委会都非常重视解决这个问题，要求公检法机关采取切实措施解决超期羁押的问题，情况有了很大改变，许多地方已经基本解决了。可见，转变观念，改进工作方法，是解决超期羁押问题的关键。
记 者：我们注意到，过去经常讲“坦白从宽、抗拒从严”，这次制定的刑法和刑事诉讼法为什么没有作这样的规定？
王汉斌：这个问题在制定刑法和刑事诉讼法时研究过。“抗拒从严”的做法与被告的辩护权是矛盾的。过去取消了律师制度，也不允许被告为自己辩护，把申辩说成是“抗拒”，结果造成了许多错案。总结这个教训，这次刑事诉讼法对被告的辩护权作了充分规定，除了自己行使辩护权外，还可以委托律师辩护。“抗拒从严”的提法，不符合保障被告合法权利的精神。至于“坦白从宽”，原则上是可以的，但片面强调坦白从宽，把审讯变成“打态度”，甚至只依靠口供办案，也会造成一些偏差。所以刑法中没有使用“坦白从宽”的提法，而是规定了自首、立功可以从宽或减刑。这也包含了“坦白从宽”的精神，但提法更精确，比较容易掌握。我在法制委员会工作时所写的文件中也从不使用“坦白从宽、抗拒从严”的提法。
上述这些规定，都是保护人权的重要规定。“文化大革命”中，林彪、“四人帮”集团肆无忌惮地践踏人权，给广大群众造成了一场严重的灾难。总结这个教训，刑法和刑事诉讼法对保障公民的人身权利和其他权利作出了一系列规定，这就为保护人权提供了重要的法制保障。
记 者：还有一个问题：这次制定的刑法，规定了类推制度。这是怎么考虑的？
王汉斌：这次制定的刑法，分则只有103条，所追究的都是根据我国实际情况，比较有把握的犯罪行为。但我国地域大、人口多，情况相当复杂，可能有些犯罪行为必须追究，法律又没有明文规定，而又不能不追究。在这种情况下，不得不规定可以采取类推的办法，就是对刑法分则没有明文规定的犯罪，可以比照性质最为相近的犯罪行为定罪判刑。
对于规定类推，当时就有人不同意。我们研究认为，这个意见是有道理的。定罪量刑是很严肃的事情，应当有明文规定。不然，法院判案就会有随意性。规定类推是不得已的过渡办法。为此，刑法对实行类推作了严格的规定，就是必须报最高人民法院核准，地方法院不能作决定。实际执行中，最高法院对适用类推的案件控制很严，使用的很少。据统计，从1980年到1993年的14年间，全国按照类推定罪的案件总共只有73件，占全部已判决案件的0.2%，平均每年仅5.2件。1986年修改治安管理处罚条例时，公安部坚持保留原来的类推规定。我说，刑法上写上类推已经够难受的了，人家对类推有意见，已经很难解释，你们还要写，更会引起反对。他们说，不写类推，有些案件处理不了。我说，治安管理处罚的行为已有70多种了，现在还没有发现该处罚的未作规定。如果你们发现还有什么新的必须处罚的行为没有写进去，可以补充，但不要规定类推。再说，不就是治安处罚嘛，暂时不作处罚也不是什么大问题。因此，就没有在治安管理处罚条例中再写类推。
1997年修订刑法时，刑法分则的条文由103条增加到345条，对各种犯罪进一步作了明确、具体的规定，取消了类推，明确规定了罪刑法定原则，就是法律明文规定为犯罪行为的，依照有关规定定罪处刑；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。这是我国司法制度的重大改革，是法制建设过程中很重要的事情。
记 者：刑法、刑事诉讼法公布后，党中央对实施这两个法律采取了什么措施？
王汉斌：刑法和刑事诉讼法通过后，党中央对实施这两个法律很重视。邓小平同志说，从党中央主席到支部书记，都要遵守和执行这两个法律。中共中央为此专门发出了关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示。这个文件是根据胡乔木同志的建议起草的。
1979年7月7日，胡乔木写给彭真同志并转胡耀邦同志的信中说：“刑法、刑事诉讼法公布以后，建议中央发一指示，着重说明各级党委要保证两法的严格执行（这是取信于民的大问题），并提出其中的几个关键性问题，因为法律条文很多也很难懂，哪些与党委过去习惯做法不合不是一眼就可以看出来的，附件所说的党委批案是其中之一，而且积重难返，非特别纠正不能解决问题。特此建议，当否请酌。”彭真同志7月9日在胡乔木的信上批示：“耀邦同志：我同意乔木同志的意见。请你批处。”胡耀邦7月9日批示：“同意乔木同志意见。”很快就由中央办公厅起草了这个文件。
中央的指示强调，对于国家法律，从中共中央委员会到基层组织，从中共中央主席到每个党员，都必须一体遵行。必须坚持法律面前人人平等的原则，绝不允许有不受法律约束的公民，绝不允许有凌驾于法律之上的特权。所有共产党员，特别是党的各级干部，都要学习法律，懂得法律，带头遵守法律。
中央的指示还明确指出，党对司法工作的领导，最重要的是切实保证法律的实施，充分发挥司法机关的作用。党委与司法机关各有专职，不能互相代替，不应互相混淆。为此，中央决定取消各级党委审批案件的制度。我认为，党委不再审批案件是个很重要的改革，对于促进检察院、法院依法办案是很重要的。当然，对于重大的疑难案件，党委也不是一概不能过问。如果发现了冤假错案，党委要责成和督促司法机关复查处理。
中央的这个指示，对于严格实行社会主义法制有非常重要而深远的意义。
记 者：这确实是实行社会主义法制的核心问题。您前面谈到刘少奇同志1962年关于法制建设的主张，已有类似的思想，但直到党的十一届三中全会后才成为全党的共识。可见，这种认识的取得并不容易，实行起来就更难。经常听到群众中有这样议论：权大还是法大？党大还是法大？您对这个问题怎么看？
王汉斌：我记得1979年彭真同志在中央党校作报告时就回答了这个问题。他说，法大还是党大？法大。此后，他又多次讲，是法大还是哪一位首长、哪一级地方党委大？我看，法大。因为我国的法律，是在党的领导下，在广泛发扬民主的基础上，由国家最高权力机关制定的。它既反映了全国人民的意志和利益，又体现了党的政策和主张。有谁比党中央还大，比全国人民代表大会还大呢？！
向世界表明我国对外开放的意向和决心
记 者：中外合资经营企业法是我国制定的第一部对外开放的法律，当时为什么要抓紧制定这部法律？请您谈谈它出台的背景。
王汉斌：党的十一届三中全会提出要集中力量进行社会主义现代化建设。当时面临的一个迫切问题，就是怎样加快发展。总结国内外的经验，要加快发展就必须实行对外开放，闭关锁国只能是发展缓慢，越来越落后。当时看到一些材料，我国的经济和科技水平同周边的一些国家和地区相比，差了一大截。1960年我国经济总量约相当于日本的4/5， 1978年只相当于1/4。亚洲“四小龙”大量利用外资和引进先进技术，经济得到迅速发展，在长达20年里年均增长率9%左右。世界现代科技的发展和一些国家利用外资带来经济迅速发展的状况，给人们留下了深刻的印象。所以，党的十一届三中全会就确定，要实行对外开放，打开大门搞建设，吸收和利用国外资金、先进技术和经营管理经验。但是，要做到这一点，光宣布政策是不够的，还迫切需要制定法律。因为我们过去的政策多变，外国人对政策不放心，他们比较相信法律。所以，当时中央决定制定中外合资经营企业法，表明我们对外开放不是一时的权宜之计，而是一项长期的基本国策。在起草这个法律时，叶剑英同志提出，要写上只有全国人大才能修改这个法律，也是为了使外国人放心。
制定这个法律，当时也有困难。一是“老祖宗”的理论，认为资本输出是帝国主义侵略的一种新的手段、新的形式。新中国成立以来，我们从来不允许外国人来投资。二是“文化大革命”中“四人帮”借所谓的“风庆轮事件”发难，攻击引进新技术、新设备是“洋奴哲学”、“崇洋媚外”。对此许多人还心有余悸。邓小平同志让法制委员会从理论上研究社会主义国家能不能利用外资。我们研究了苏俄在十月革命后实行租让制的情况，整理了一份列宁关于用租让制利用外资的一些论述，还在中央政治局会议上印发。列宁从恢复和加速经济发展的迫切需要出发，提出利用外国资本，批驳了说这样做是“卖国”、“复辟资本主义”等各种误解和责难，指出国家政权在工人阶级手中，没有什么危险。我们研究，资本输出之所以成为侵略手段，是因为他们有治外法权，不受所在国法律的管理，可以控制这些国家的经济命脉。现在不同了，外国人来我国投资，必须服从我国的法律，没有治外法权，所以不存在丧权辱国的问题。东南亚一些国家，20世纪60年代后大量引进外资，不仅没有丧权辱国，而且大大加快了本国经济的发展，就说明了这一点。
记 者：当时我们还没有中外合资企业，缺乏这方面的经验。在这种情况下，怎样制定这部法律呢？
王汉斌：当时我国确实没有真正的中外合资企业，我们自己也没有经验。20世纪50年代，我国曾与苏联合营过某些企业，但那是政府之间的合作，不是企业对企业。我们自己没有实践经验，但是可以研究借鉴外国的经验，立法也不能闭关锁国啊！合资企业是60年代后广泛发展起来的一种国际经济合作方式。外国在这方面有许多经验，我们收集了许多国家的材料，整理了一些国家和地区办合资企业的规定、关于合资企业的一些情况等10多份材料，国务院还派人到新加坡考察兴办合资企业的做法和经验。经过对外国经验的了解和分析，根据我国的实际情况，起草了这部法律。
由于缺乏实践经验，这部法律写得比较简约，只对一些基本原则作了规定。有些问题，因为没研究清楚，没有写进去。当时就确定，经过一段实践后，还要制定一个实施条例，作出具体规定。彭真同志说，搞合资法是详细点还是搞粗点？太细，就搞不出来；硬搞，要吃亏。所以，搞了个简单点的。你来，我保护你，但你要拿先进技术投资，不能骗我。过几年有经验了，再搞个条例。1980年，彭真同志亲自主持起草了关于实施中外合资经营企业法的若干规定，由他和李先念副总理联名报国务院定下来。1983年9月，国务院作为实施条例正式颁布。条例中规定了合营企业所需场地的使用权，可以作为对合营企业的出资。这实际上是土地使用权转让的开端。由此也创造了一条经验，就是全国人大或全国人大常委会制定的法律，可以规定得原则一些，一些具体问题可以由国务院和省级人大及其常委会根据实际情况和需要制定实施细则或实施办法。不仅是这部法律，其他许多法律也是如此。因为缺乏经验，当时制定的法律还不可能规定得太细、太具体。太细、太具体了，就制定不出来。而现实生活又迫切需要立法。所以，只能对比较有把握的、成熟的东西作出规定。这就是邓小平同志说的，“法律条文开始可以粗一点，逐步完善”。“有比没有好，快搞比慢搞好”。
记 者：在制定这部法律过程中，是不是也有不同意见？
王汉斌：讨论中外合资经营企业法草案中，争论最大的一个问题是，要不要规定外商投资比例不得超过49%。按照当时传统的观念和许多人的认识，外商投资比例不能超过49%，我方要占51%以上，这样才能把合营企业控制在我方手里。所以，在最初提出的草案中写了“合营企业资本总额中，外国投资者的投资比例一般不得超过49%”。中央讨论时同意这个方案，但在提交法制委员会讨论时，荣毅仁同志对限制外商投资比例不得超过49%的规定提出了不同意见。1979年6月中旬，他给邓小平同志写信，认为这样规定势必降低外商对我国投资的兴趣，我们亦同样达不到大量吸收外资从事建设的目的。建议在不丧失主权的前提下，以平等互利为原则，争取更多的外资，引进更多的先进技术，为四个现代化建设服务。邓小平同志批示：“我看所提意见颇有道理。”并批送华国锋、叶剑英、李先念、陈云同志。陈云同志批示：“我同意荣毅仁的意见，只要外资愿意来中国，我们总有办法对付。”中央政治局常委同意这个意见。这样，提交大会审议的草案中删去了外国合营者投资比例一般“不得超过49%”的规定，并增加了外商投资比例“不低于25%”的规定。这是为了保证兴办真正的中外合资经营企业，而不能用假投资骗取合资经营企业的优惠待遇。
全国人民代表大会讨论时，对这个问题争论仍很激烈。北京、上海的一些代表建议，还是应对外国投资比例不得超过49%作出规定。彭真同志让顾明去说明不作规定的理由。这是彭真同志一贯的做法，有了不同意见，就让我们下去找有意见的同志沟通，说明为什么这样规定。经过解释，代表们都接受了。后来北京市还提出，允许外商兴办独资企业。对此，许多人不同意，当时的北京市负责人很紧张，让人半夜打电话给我，问我可不可以让外商办独资企业。我说，宪法和法律规定允许外商来华投资，并没有规定投资比例，没说不能办独资企业。结果北京市在全国较早兴办了外商独资企业。1986年，全国人大通过了外资企业法，进一步明文规定鼓励兴办外资企业。
合资企业的税率是高点好儿还是低点好儿的问题，也有争论。财政部不赞成低税率，认为中国减免所得税，外国政府仍要对他们本国所得税高于中国所得税的差额征税，投资者并没有得到好处。彭真同志让找工商界的知名人士古耕虞、经叔平等征求意见。他们都认为税率低一点儿好，可以起到促进外商投资的作用。当时研究，合营企业的所得税税率为30%，附加税为3%，在1980年制定的中外合资经营企业所得税法中作了规定。从实践看，税率低一点，有利于吸引外资，对于发展中外合资经营企业有促进作用。
在这部法律中还写了合营企业董事长由中方担任，就是不管外方投资多大，都不能任董事长，只能担任副董事长。这还是“以我为主”的传统观念。对这个规定，当时都没有意见，在实践中，中外合营者都认为不尽合理。因为按照通常的做法，一般都由投资大的一方担任董事长。1990年修改这个法律时改变了这一规定，修改为：董事长和副董事长由合营各方协商确定或由董事会选举产生。
这些都说明，我们对兴办中外合资经营企业有个认识过程。立法也有个解放思想的问题。但在改革开放之初就把这部法律制定出来了，是很不容易的。
记 者：您上面说到，制定中外合资经营企业法时，收集整理了许多国家关于合资企业的规定。你们当时怎么会有这么多的资料呢？这对于我国立法工作有什么重要作用？
王汉斌：制定法律时，很重要的一项工作就是研究借鉴国外的法律。这是彭真同志一再强调的。他说，研究立法问题，对中国古代的法律要研究，对资本主义国家的法律也要研究，古为中用，洋为中用，取其精华，去其糟粕和毒素。所以，法制委员会刚成立时，彭真同志就决定设立编译室，调进了懂英、法、德、日、俄等语言的人才，专门负责收集、研究外国的法律，还有香港、台湾地区的法律。1979年3月8日，彭真同志要武新宇和我起草发给中国驻英、美、法、日、联邦德国、罗、匈、苏使馆和驻联合国代表团的电报，请他们收集驻在国的法律法规。电报是我起草的，我提出以全国人大常委办公厅的名义向驻外使馆发电报，办公厅说不管这事，彭真说那就用法制委员会的名义发。买这些法典，需要外汇，我找国务院机关事务管理局，他们说没有外汇。我又找了财政部副部长李朋，他是我的老同学，向他要外汇买法典。我说，这些法典对我们法委的工作是必不可少的，这和科研单位买仪器是一个道理。购买一台精密的仪器要用几十万美元，我们要的很少，为什么不给？他说购买国外图书的钱已拨给图书进出口公司了，让我找图书进出口公司，但他们也说没钱。我又找了李朋，最后才由财政部批给4万美元。我们买的美国法典最多，有600部，还有英国法律全套200本，日本现行法规200多本，联邦德国法律60卷，以及香港法律60卷，台湾地区的“六法全书”等。后来又不断收集各国的法律文件，当时法制委员会收集的其他国家和地区法典是国内最齐全的，连北京图书馆都没有我们多。
我们在立法中，一直注意研究外国的法律，特别是西方发达国家的法律。起草或审议每部法律时，都将外国法律、特别是西方发达国家的有关法律规定，还有香港、台湾地区的法律规定整理成文，供全国人大及其常委会和各专门委员会参考。例如，制定刑法时，就收集了外国判死刑的有多少条，哪些罪可以判死刑。制定婚姻法时，收集了各国关于婚龄的规定。制定环保、药品、食品卫生管理等方面法律时，都参考了外国法律的有关规定，不过我们还做不到西方发达国家规定的标准，只能根据我国实际情况作出规定。后来制定海商法、民航法、标准化法、公司法、证券法等法律时，更是大量借鉴了国外有关法律规定。法制委员会整理的这些资料报给彭真同志，他让印发。我们就出了法制参考资料，送给中央各部委、各省区市领导。这种法制资料是很受欢迎的，一些大学、科研机构都来要。我说不敢扩大范围，因为主要登的是西方国家的法律，怕说是“放毒”。后来就把这些资料汇编成册，内部发行，各大专院和科研机构都可以买。这些参考资料主要是西方国家有关法律的资料。他们研究法制几百年了，法律比较系统、完备。特别是经济、行政管理等方面的法律，有很多我们可以参考、借鉴的东西。当时摘引苏联、东欧国家的法律很少，因为他们不重视法律，可参考的东西不多。
（摘自《百年潮》杂志2010年11、12期）
