米鹤都：论中国监督体制的现状

——政治体制改革研讨笔记之四

在“五不搞”的前提下建立全国性的监督机制，就决定着我们只能在现有监督体系下寻求改革和突破。以下对中国现有的监督机制进行一些粗浅的分析和比较，以作为选择政治体制改革路径的依据。因为离开这个领域时间过久，难免有不当甚至失实之处，还望指正。

在当今中国的现实中，可以称为全国性制度的监督体系还真可以说是门类不少、网络遍布。大致可以分为六类，下面分析一下这六个层次监督的现状和利弊。

一、人民代表大会的法律监督

宪法规定，人大的监督既包括对法律实施的监督，也包括对政府、司法等部门工作的监督，这种监督都具有法律上、或成为强制性的意义。正因为如此，从上世纪八十年代起，以法律界为首的众多人士，一再推崇尽快真正实现人大的法律监督。笔者认为，这一意见甚好，法治必然是推进中国民主的必由之路。

但是目前有两个问题不能不指出：

第一，全国人大代表不是直接选举产生的，至少在法理上，说他们能够“真正”代表全国人民的意志是缺乏依据的。因此，由现行的人民代表大会实施监督，马上会出现这一紧密的连带关系，带来一个更为复杂的问题，即直接选举。但是真正实施起来恐怕还有很长一段时间要走。

第二，人大的每项监督，都具有法律效力，也就是说它拥有否决权。一旦执政党、政府和人大意见不一，执政党、政府的决策就会被否决。如此，作为 “中国模式”中最突出的特点和优势之一的“集中力量办大事”就荡然无存。政改笔记之二、之三已经提到，至少在现阶段，执政党和政府恐怕对马上实行这样严肃而有效力的监督将有极大的顾虑。所以，作为首先启动、能够很快发挥作用的监督机制，人大本身的性质反而使其受到一定的局限。

这两个现实问题不能得到解决，以人大的法律监督作为遏制腐败的初始路径有极大的难度。

二、民主党派与中共的互相监督

这一制度形成于民主党派与中共长期合作的历史中，这是中国又一有特色的政治制度。由于多年来社会环境的沧海桑田，应当注意到这样一些新的变化：

今天的民主党派的代表性已经与当年大不一样；民主党派和中共在组织发展上的悬殊，使这种互相监督越来越不对称；民主党派的经费不能独立，使其不再具有过去超脱的资质；民主党派的组织网络不能遍及社会各个层面。如此等等，都造成它今天难于胜任作为国家体制性监督的角色。

而且，总重要的一点是，这种监督机制如果不能强大，则不足以治腐；如果得以发展，其走向必将是被忌讳和诟病的多党制，至少有瓜田李下之嫌。

三、体制内的自我监督

体制内的监督分为党纪监督和行政监督两个层面。

党内监督源于列宁关于建立独立于中央委员会的布尔什维克监察委员会、工农检察院的设想。但是，斯大林建立的苏共监察委员会，最后被纳入了中央委员会的组织架构内，受中央委员会的领导。中国共产党在执政后，先后设立的中央监察委员会和中央纪律检查委员会，基本也是以苏共体制为摹本。

在国家行政体制內，中国设立了监察部，甚至任命民主党派成员担任领导。它属于国务院的下属机构，受国务院领导。

因此，这一组织结构，就决定他们除了对下级，否则很难发挥什么作用。这种纠正党风党纪的党内机构，整顿吏治的政府机构，自身不能独立，何谈监督？因此，它们不符合作为国家层面制度监督的前提，即缺乏自身独立的资质。它们的作用固然重要，但是不能成为主要的国家政治制度来制约腐败。

顺便谈一下关于党内民主的问题。这一点，曾经是十三大改革前后众人瞩目的重点，也是今天很多人期待的政治体制改革的突破口，认为这是最实际的改革路径。但是，笔者认为有如下几点需要考虑：

其一，党内民主不属于国家层面的民主制度，严格意义上它不能代表和等同于全体人民的利益，因为中国共产党的政党性质并非是所谓的“全民党”，这也不是本文谈及的内容。

其二，党内民主或监督不能克服其自身体制内循环的致命弱点，它往往和最高执政层的个人素养密切相关，极易与人治交织，流于形式。而且对于执政高层，仍然处于监督机制的死角。

其三、党内民主或监督无法真正解决社会大面积腐败的问题。以当前的现状为例，各级纪委难道机构不健全吗？权力不大吗？手段不先进吗？能够抑制住大面积腐败吗？

其四，以共产党今天的威望，把党内的民主改革替代国家民主制度，并不能完全满足社会各界、特别是知识界对于民主改革的要求。

因此，党内民主作为政党内部的改革是应当的、可行的，也是急需的，但是替代国家政体改革的突破口则有不妥之处。

四、新闻舆论监督

媒体自其诞生之日起，就具有社会舆论的监督作用。因为它能很快揭穿黑幕，使腐败现身，因而具有非常重要的监督效用。许多人把记者誉为无冕之王、社会良心等，显然是有道理的。特别近年来不少社会黑幕的曝光，其功不可没。

不过，同时应当看到：

一是中国的新闻媒体多数是“党的喉舌”和职能机构的代言人，自身就缺乏独立的监督资质。

二是中国的现实状况下，一有禁令，媒体顿然失声，无法起到真正作用。

三是它不涉及国家层面的政治制度，凡是不能制度化的监督，作为政治体制改革的首选之项都有一定欠缺。

四是中国人对旧日的文字和今日的各种媒体，实在有近乎迷信的观念，这是实在的国情。因此，媒体一旦真正放开，可能出现监督力度过大，造成民众情绪剧烈波动、社会震荡；若不放开，则毫无建树。而这放与不放之间，又由谁来掌控尺寸？如果它是来自权力机构的、主观的和恩赐的，它又怎样能够成为国家赖以治腐的机制？

五是在理论上，它是和落实公民的集会、结社、言论、出版等宪政权利相呼应的。仅仅从社会稳定的角度考虑，从警惕政治颠覆、文化入侵的角度考虑，就很难接受以此为切入点推进政治民主。

因此，如若像西方国家全面对舆论放开的话，以中国之大一定还要有很长一段时间的适应期才行，难于马上作为监督机制运用。但是，落实公民权利、实现舆论监督又是历史的必然趋势。在政治体制改革初始，也应当网开一面来培育，让社会有一个过渡期来逐渐适应。

五、人民群众的监督

这是社会主义国家中，作为一种监督形式，当初是为体现人民当家作主的权利而予以提倡的，历史上也曾起到积极的作用。近年来，以群众监督的主要形式--上访、信访为例来看，这种监督的作用已然有崩溃之势。具有讽刺意义的是，由于它仍有一定的大民主的精神内核，极易与维稳冲突，自身经常成为了维稳的主要对象。

这种监督体系对于国家的政治民主制度目前无法产生重大影响，作为政治体制改革的选项甚至会走向其反面。

六、人民政协民主监督的特点

国家监督体系的六个层次中，重点谈谈人民政协的民主监督。按照人民政协章程，民主监督的概念是：“对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督”。它以“协商讨论和批评建议为主要形式”。

民主监督可以说是一种特殊意义上的监督，从狭义上它是人民政协的基本职能之一。人民政协成立之初，并不具备监督的功能，它是由“长期共存、互相监督”演变而来，最后形成政协的基本职能之一。

其实民主监督一词的涵义外延过于宽泛，往往含混不清，以此来定义人民政协的基本职能并不够准确。人民政协的历史上也曾出现过数次争议。笔者认为，按照人民政协的监督实质，定位为“政治监督”更为恰当。以下使用“政治监督”的概念予以阐述。

政治监督的特点有这样几个方面：

1、它本身已然作为具有中国特色的国家政治制度存在，并载入宪法，得到全方位的认可，不存在任何意识形态上的争议。

2、它已经具有遍及全国县级行政区划以上的机构网络，能够在操作上发挥原体制的作用。

3、它与中国另一项国家政治制度――多党合作制度具有极大的相容性，并称为“多党合作与政治协商制度”，在具体化过程中二者可以兼容并蓄。

4、它的组织囊括了社会各个阶层、各个界别，所有的党派、重要的社会团体和有代表性的精英人士，其代表性非常广泛，能够充分反映社会各个方面的意见和认识；与人大代表的横向地域结构不同，它代表的是纵向社会的结构。人大和政协互为表里，有利于形成立体化的民意渠道。

5、它的职能与法律监督不同，政治监督的特点是不具有法律的约束力和否决权，但又与广义的社会民主监督有着很大区别。其表现在于，政治监督有着更广泛的代表性，具有相对的权威性，是代表着统一战线各方面的、有组织的监督。它是国家政治体制的组成部分，其监督活动既有规范的形式并有制度上的保障。

6、在这个机制中，知识分子和高级知识分子的比例相当高。如果说中国的民主还需要培育的话，那么从这里做起，不仅具备所谓的“民主的素质”，而且可以成为中国民主政治的摇篮。

7、它不同于政府机构，其组织结构相对松散，具有较浓厚的民主气氛和传统。

8、根据建国初期政治协商和民主监督制度形成过程中的约定俗成，国家的军事和外交方针是不作为协商和监督内容的。与第5点同样，这在另一个层面为执政决策层预留了充分空间，同时也提高了其作为体制改革突破口的可行性。

9、更重要的一点是，在这个机制中，执政党党员的比例相对高，约占三分之一强，是最大的“股东”。这也意味着，执政党只要拥有15－20％的政策拥护者，就可以“绝对控股”。因此，人民政协很难发展成为执政党的对立势力。反过来说，同时它又绝不是一党一派的产物，而具有相对独立性、广泛的社会代表性和监督的客观性。

如上所述，这种政治监督具有非常好的现存机制和可操作性。

（待续）