周永坤：论党委政法委员会之改革（二）

我国是实行共产党领导的国家，政法委制度的存废首先当放到加强和改善党的领导这一原则下来思考，这是一个功利的视角。党对政法工作的领导是党对国家领导的一个方面，它是更为广泛的党政关系的一部分。在党政关系上，我们历来在两种思路中徘徊：一是一元化，二是党政分开。虽然在抗日战争中我党就提出了党政分开的要求，但在战争环境下这一目标难以实现。建国以后，党政不分的体制事实上延续下来，并得到发展。1953年3月10日，中共中央作出《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请求报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》，这是我党成为执政党以后形成以党代政、党政不分体制的开端，不过这一体制受到1956年八大精神的扼制。1958年后大跃进使全党处于高度亢奋状态，逐渐形成了从上到下的“党做决定，政府执行”政权行为模式，党的各口和职能部门既管各口的干部也管业务，党组织可以用行政化手段直接部署政府工作。到上个世纪60年代初，党委“大权独揽，小权包办，事事点头，样样都管”，已经成为普遍现象。[1]文革中，这一体制达到登峰造极的地步，可以说，文化大革命正是党政不分体制合乎逻辑的结果。改革开放以来，虽然我党一再提出解决这一问题，但是由于复杂的历史与现实原因，虽然我们取得了一些成绩，不过在政法领域它始终没有退出。而这一切是在加强党的领导的旗号下进行的。因此，要解决党政不分的问题，必须研究什么是党对司法工作的领导。

早在1942年，中共中央政治局就通过了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，决定指出，“党委包办政权系统工作、党政不分现象……都必须纠正……党对政权系统的领导，应该是原则的、政策的、大政方针的领导，而不是事事干涉，代替包办。”当时的中央领导反复强调，党的领导不是“党委高于一切”，也不是“以党治国”的一党专政，党的领导是政治领导。[2]早在建国前，邓小平同志就指出：“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切，这是与‘以党治国’完全相反的政策。”[3]

建国以后，这个问题每隔一段时间就会有党内的有识之士提出来，但是始终未能解决。在建国之初，彭真同志就说：“党、政府、群众组织要分开。过去实行‘一揽子’、‘一元化’，现在不行了。今后，该向党委请示的就向党委请示，该向政府请示的就向政府请示，群众组织也是一样，各有各的系统。非这样不可，否则，将来有些事就可能弄得不符合法纪……”[4]请注意彭真同志是从合法性这个角度来看这个问题的，可谓有先见之明。1951年董必武同志强调：“党领导着国家政权但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家政权看做一个东西。”“党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因为领导政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因为领导政权机关而取消党本身组织的职能。”主张，“党对国家政权机关的正确关系应当是：（一）对政权机关工作的性质和方向应给予确定的指示；（二）通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督；（三）挑选和提拔忠诚而有能力的干部（党与非党的）到政权机关中去工作。”[5]应当注意的是彭真与董必武同志的身份，他们都是1949年成立的中央人民政府委员会内设立的政治法律委员会和1956年成立的中共中央法律委员会的成员。1953年，周恩来作为中央人民政府内党的最高领导机构的负责人，主张政府工作必须坚持党政分开。他在政务院党组干事会成立时就强调：党组工作不要在形式上管得那么多，行政上的事还是经行政机构去办。[6]

针对党委包揽司法工作的具体事务，司法机关不能依法独立行使审判权、检察权的错误倾向，1961年4月28日，最高人民法院院长谢觉哉、公安部部长谢富治向刘少奇汇报。刘少奇说：“检察院、法院要独立办事，党委不要干涉具体事务，党委什么都干涉不好。以后下面公检法向上面写报告要直接报，不要经党委批准，经过党委批准是错误的。要有对立面，唱对台戏，三机关互相制约也是对立面，也是唱对台戏。什么事情一个渠道是不行的，老百姓都能反映情况嘛。这几年犯的‘左’的错误是在党委的绝对领导下犯的，这是一条重要的经验。”[7]但是这些党的领导人的努力并没有能改变强劲的党政一元化趋向，最后在“加强党的领导”的口号下形成了党政不分的体制，谁要是坚持党政分开，谁就有反对党的领导的罪名。

改革开放以后，法律工作中的党政不分体制受到普遍的质疑。邓小平同志率先将党的领导与党政分开统一起来，而不是对立起来，他多次提出改善党的领导，要实现党政分开，党法分开。他说，“要通过改革，处理好法治与人治的关系，处理好党和政府的关系。党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开。”[8]前述中共中央64号文件（1979年9月9日）就是确立党领导政法的新体制--党政分开体制--的努力的重要一步，它从法治的高度将“党政分开”作为党领导政法工作必须遵循的原则，文件指出，“加强党对司法工作的领导，最重要的一条，就是切实保证法律的实施，充分发挥司法机关的作用，切实保证人民检察院独立行使检察权，人民法院独立行使审判权，……党委和司法机关各有专责，不能互相代替，不应互相混淆……党对司法工作的领导，主要是方针、政策的领导。各级党委要坚决改变过去那种以党代政、以言代法，不按法律规定办事，包揽司法行政事务的习惯和作法。”[9]1986年6月28日，在中央政治局常委会议上，邓小平同志再次强调指出：“纠正不正之风、打击犯罪活动中属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适……党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。”[10]十多天后（7月10日），《中共中央关于全党须坚决维护社会主义法制的通知》发布，通知规定，“党对司法工作的领导，主要是保证司法机关严格按照宪法和法律，依法独立行使职权。各级党组织和广大党员，特别是党政军领导机关和领导干部要坚决支持司法机关坚持原则，秉公执法。”[11]

明确提出要解决“长期形成的党政不分、以党代政问题”的是党的十三大报告。十三大报告（1987年）指出，不解决“党政不分、以党代政问题”的问题，“党的领导无法真正加强，其他改革措施也难以顺利实施。因此，政治体制改革的关键首先是党政分开……党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同。应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。”十三大报告特别规定：“今后，各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委。”[12]请注意，这里其实明确指出了撤销政法委员会是今后工作的方向。

无论在理论上还是在实践上，政法委体制不是加强、而是弱化了党对政法工作的领导，理由有：

第一，政法委员会违背了党领导的基本原则：政治领导。前述我党的许多领导人及党的文件都强调党的领导是“政治领导”，十七通过的《中国共产党章程》总纲部分规定：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。”但是政法委员会制度是一种党政不分的体制，它与党的领导的原则要求相悖。历史也已经证明，这个体制使党成为实际的“行动者”，无法行使“领导职责”。

第二，政法委员会体制有违党的集体领导原则。党的领导是党的集体领导，这个集体就是党委。虽然我们也可以说政法委也实行集体领导，但是它在党委外形成一个权力中心，必然会损害党委的集体领导，尤其是当政法委的权力极度扩充以后。如果政法工作要有一个“政法委员会”，经济工作就要有一个“经济委员会”，文化工作就要有一个“文化委员会”……以此类推，各行各业都要有一个主管的“××委员会”，党委岂不架空？正是这个原因，设在党内的种种“委员会”先后消失，政法委员会是仅存的一个党委外的“权力中心”。[13]

第三，政法委员会使党的领导“不能”。所谓党的领导（在政法问题上）是党领导人民形成意志：法律，而后领导人民落实实施法律，依法办事。实施法律离不开一定的制度依托，这就是宪法、组织法规定的、党领导人民建立的人民代表大会制度，特别是公检法三家分工制约的制度。政法委员会制度、特别是地方的政法委员会制度恰恰是建立在否定这一制度安排之上的，它与“党的领导”要达到的目标--“领导实施法律”--相冲突。因此，表面上政法委员会制度意在加强党对司法工作的领导，而实际上正是它破坏了实现党的领导的制度依托，使党的领导成为“不能”。

[1] 马国钧：《中国共产党现代化建设论要》，中共中央党校出版社2007年版，第305页。 

[2] 马国钧：《中国共产党现代化建设论要》，中共中央党校出版社2007年版，第303页。 

[3] 邓小平：《邓小平文选》（第一卷），人民出版社1994年版，第12 页。

[4] 彭真：《做好统一战线工作》（1949年12月24日于华北公安会议上的讲话），《彭真文选》，中共中央文献编辑委员会编，人民出版社1991年版，第192页。

[5] 董必武：《论加强人民代表会议的工作》（1951年9月23日在华北第一次县长会议上的讲话），编纂组：《董必武年谱》，中央文献出版社1991年版，第395页。

[6] 李格：《1953 年反“分散主义”问题初探》，《史学集刊》2001年第4期。

[7] 萧冬连：《文革前十年史》，中共党史出版社2011年版，第634页。

[8] 《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第177页。 

[9] 转引自崔敏：《64号文件：官大还是法大》，《炎黄春秋》2009年第12期。

[10] 邓小平：《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第163 页。 

[11]《中共中央关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》，载中共中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》，人民出版社1988 年版，第1061页以下。

[12]《沿着有中国特色的社会主义道路前进赵紫阳在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告（一九八七年十月二十五日）》，中国共产党历次全国代表大会数据库http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64566/65447/4526368.html。有的同志或许对十三大报告的权威性报告提出疑问，这可以用邓小平同志的话来回答。针对否定十三大报告的思潮，邓小平出来表态：“十三大报告一个字也不能改。”周瑞金：《如何看待改革的第三次大争论？》，《经济研究信息》2006年第6期。作者为“皇甫平”系列评论创作群体主创人、前人民日报副总编。

[13] 依据1958年6月10日《中共中央关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》的要求，各地一度都建立了种种“小组”（委员会），改革开放以后，除政法委员会以外的其他权力中心都已经不存在，其权力回归政府，唯独政法委员会的权力没有回归公检法。