周永坤：论党委政法委员会之改革（三）

党的领导并不必然具有正当性，应当遵守一定的原则，在法治国家，这就是法治原则。党的领导是通过党员的行为（党组织的行为归根结蒂是党员个人的行为）实现的，党员首先是公民，具有遵守国家法律的义务。因此，党的领导所应当遵守的首要原则就是法治原则。这一原则的正当性有两方面的规范依据：一是党章依据，二是宪法依据。十七通过的《中国共产党章程》总纲部分规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作……党必须适应形势的发展和情况的变化，完善领导体制，改进领导方式，增强执政能力。”[1]宪法中的规定则见之于宪法序言和宪法第五条。[2]但是政法委员会制度明显违反这一原则，它与法治原则的冲突表现在：

第一，政法委员会的设置与公检法三家分工负责的宪法框架相冲突仅仅从形式上看，这一点也是不证自明的。有一个台前的公检法，又有一个幕后的政法委员会，而这两个制度的行为规范与工作目标其实不一致，两者的冲突不可避免。[3]

第二，实践中政法委员会扩权现象严重，使宪法规定的权力分配体制受到极大侵蚀政法委员会的扩权冲动源于单一维稳思维下的政绩冲动，近年来一直处于高位的信访与群体性事件刺激并强化了政法委的扩权。这个扩权表现在三个方面：立法权、行政权和司法权。近年来，各地政法委员会制定种种规范，这些规范常常与现行法律相冲突，造成法律的紊乱。例如，2003年，北京市委政法委出台了《关于处理轻伤害案件的会议纪要》，规定对于因民间纠纷引起的轻伤害案件，如果嫌疑人有认罪、悔罪表现，积极赔偿损失，被害人要求不追究其刑事责任，可以对其作出撤案、不起诉或免予刑事处分的处理。[4]2003年，中共河北省委政法委员会作出《关于政法机关为完善社会主义市场经济体制创造良好环境的决定》，内中有多项违背国家法律。[5] 在实践中，许多不为当事人与律师知晓的政法委员会以各种名目制定的规则，事实上成为直接适用的法律，它的效率甚至在法律之上，它可以直接作为改变合法判决的依据。[6]

近年来，一些地方政法委员会掌握了信访权与综合治理权，在“综合治理”的口号下，有的政法委员会不仅控制了公安、法院、检察院，甚至包括了国安、武装警察系统，能随时调动中国外交、教育、司法、政府、军队、卫生等资源，成为政权以外的一个权力中心。例如，河南义马市的信访体制“改革”，撤销信访局，成立群工局（部），后又挂回信访局牌子，两部门合署办公。2009年11月，市委常委、政法委书记尚志军兼任部长。这个群工部（信访局）权力有：直接交办督办权、重大决策评估权、社会建设指导权、考核奖惩建议权等等，[7]真的权力很大。在地方上，通过涉诉信访的管辖权，政法委员会已经成为事实上的“超级法院”。更为严重的是，有的地方政法委员会干脆设立宪法规定的体制以外的“法院”，而这个“法院”听命于政法委员会，且很少受法律程序约束。[8] 这一切，使政法委员会成为不仅集公检法于一身，而且集立法、行政与司法权于一身的超级机构。

随着权力的扩展，政法委员会的编制也日益扩张。“在1998 年以前，（县级）政法委员会就只有一个办公室，政法委的各项工作都是分工到个人的。1998 年以后，设置了秘书科、综合治理科、案件督察协调科。另外，社会治安综合治理委员会办公室亦设在政法委员会，政法委员会和社会治安综合治理委员会基本上就是一套班子，两块牌子。在严打期间，还设立严打办公室放在案件协调科。”[9]编制扩张在加重税负的同时，也刺激了政法委员会进一步的扩权倾向。?

第三，政法委员会的工作方式、导向与公检法不一致。政法委员会的工作方式是协调，协调案件大致的程序是：“公检法向政法委提交有分歧的案件，主要是证据不足或认识上（可逮与不逮）有分歧的案件；政法委通过调查案件，召开协调会，提出初步意见，并形成会议纪要下发各部门……这种结果往往不是基于对事实的认定的一致，而是由于政治权威的运作……”[10]这种工作方式与公检法三家分工制约的宪法模式明显不一致：政法委员会的工作方式是集权的方式，而宪法规定的体制运作方式是公安侦查、检察院起诉、法院裁判。特别是法院的裁判，它是由严格的程序规定的。就导向来看，政法委员会制度也与宪法规定的制度不一致的。政法委员会“整个案件协调的过程是以政治化为导向，按照政治制度逻辑运作而不是司法制度逻辑运作的模式进行的”，[11]而所谓“政治导向”在极大多数情况下是“政府导向”，甚至是“政绩导向”，而宪法体制下的公检法三家运行的导向是权利导向的，规则导向的，这两者的冲突是不言而喻的。这就是目前我国暴力强拆、暴力截访、刑讯逼供、超期羁押等违法行为屡禁不止的制度原因。

第四，干预司法成为政法委员会工作的常态。我国的宪法、组织法、诉讼程序法规定了法院、检察院独立行使职权的种种规则，但是政法委员会的工作方式却是合三家为一家，虽然也说政法委员会尊重公检法独立行使职权，但是在政法委员会掌握财权、人事权的情况下，通过政法委制度的统合，政法委员会书记成为法院和检察院事实上的政治上级。在此制度环境下，虽然在理论上政法委员会的结论对公检法机关只是“建议”，并没有强制约束力，但事实上很少有人敢于否定政法委的结论。这就使政法委员会干预司法成为常态。

第五，政法委员会使审判沦为作秀。法官不是真正的裁判者是中国司法长久存在的根本性问题，尽管在不同的时代其严重性程度不同，但它始终存在。文革前长期实行的党委审批案件的制度是“审判秀”的典型，1979年9月9日《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》（即中共中央64号文件）从形式上结束了党委审批案件的制度，使审判成为“真实”的，而非“作秀”，这是一个伟大的历史进步。但是随着政法委员会权力的崛起，政法委员会的协调事实上成为实质性的“审判”，在重大案件上，通过政法委员会的“协调”使审判再次成为作秀。一个还在侦查阶段、或者在起诉阶段的案子，或者在审判中产生分歧的案子，进入政法委员会“协调”程序后，政法委员会就成为实质性的审判者，而法院只是贯彻政法委员会的指令而已，这使法官沦为尴尬的“作秀者”。“真正的审判是要通过适用中立的证据规则来发现事实真相，而‘作秀’式的审判并不满足这样的要求。”被意识形态控制的审判秀“与我们所期冀的法治理想状态相去甚远，而审判中的表面现象也脱离了审判的实质。”[12]“审判秀”对法官良心，法官责任，对司法权威、对法治的影响是根子上的，这也是这几年发展起来的“法官与律师辩论”、律师被逐出法庭的制度原因。[13]政法委员会的“协调”与党委审批案件的制度属于同一类制度，他们存在有一系列明显的非理性因素，影响了司法公正。一是“审”与“判”的分离，审者不判，判者不审，加上各地的案件太多，政法委员会不可能详细了解案件事实，更不可能详细讨论个案，[14] 这就使判决不可能建立在事实与法律之上，不可能建立在理性之上。二是它破坏了公检法三家分工与相互制约的宪法安排，事实上再次回到了侦、控、审合一的时代，回到了侦查控制司法的时代。三是它排斥了审判的当事人在场原则，而这是审判应当遵守的核心的正当程序，事实上剥夺了当事人的辩护权。四是律师不在场，违反现代司法的基本原则。

[1]《中国共产党章程（中国共产党第十七次全国代表大会部分修改，2007年10月21日通过）》。

[2] 宪法序言规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”宪法第五条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家（第一款）。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律（第四款）。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权（第五款）。”

[3] 表面上看这两者是一致的，其实不然。公检法的目标是实现法律，它的目的是规范性的；政法委员会的目标是功利性的，例如稳定、严打，甚至维持地方政府的招商、拆迁等等。这就是当前我国司法发生严重变形的重要制度原因。

[4] 窦玉梅：《刑事和解，是耶非耶？》，《人民法院报》2006年8月15日。

[5] 例如，《决定》规定对“贡献突出的企业经营者，以及正在进行重大项目洽谈、重大经营活动和科技攻关项目带头人”涉及经济犯罪的给予特别保护（第6条），对“民营企业经营者创业初期的犯罪行为”作出了与法律不一致的规定。中国法律法规资讯网http://www.86148.com/onews.asp?id=15727&Page=1。

[6] 吉林省松原市中级人民法院2002年1月22日对一起“蓖麻油案”作出裁决，裁决被告濮源公司给付原告四强公司蓖麻油等并赔偿损失37.8万元。当事各方并未上诉。在执行过程中，法院依法扣押了被告的蓖麻油和蓖麻饼，但是植物油厂阻止原告提取上述物品。针对这一问题，松源市中级人民法院多次召开有市政法委参加的听证会，结果是，法院于2003年2月5日发出一份民事裁定书中止判决的执行。裁定书的依据竟是中共松源市委政法委的“会议纪要精神”。赵继生、程刚：《“政法委会议精神”成了裁定书依据？》，《中国青年报》2004年5月28日。

[7] 钱昊平：《信访扩权的义马试验（1）》，《新京报》http://epaper.bjnews.com.cn/html/2010-11/27/content_174850.htm？div。

[8] 钱昊平：《信访扩权的义马试验（2）》，《新京报》http://epaper.bjnews.com.cn/html/2010-11/27/content_174907.htm？。

[9] 侯猛：《司法改革背景下的政法治理方式——基层政法委员会制度个案研究》，《华东政法学院学报》2003 年第5 期。

[10] 侯猛：《司法改革背景下的政法治理方式——基层政法委员会制度个案研究》，《华东政法学院学报》2003年第5期。

[11] 侯猛：《司法改革背景下的政法治理方式——基层政法委员会制度个案研究》，《华东政法学院学报》2003 年第5期。

[12] [美]保罗?卡恩：《当法律遇见爱》，付瑶译，法律出版社2008年版，第10页。

[13] 2012年1月9日，在贵阳小河区法院审理黎庆洪涉黑案时，法庭内剑拔弩张：律师屡屡抗议，审判长频频敲响法槌，对辩护律师提出口头警告、训诫多达十余人次，并当场将3名辩护律师逐出法庭。1月12日，开庭第4天，全国人大代表、女律师迟夙生成为第四个被逐出法庭的律师。刘长：《小法院卷进打黑风暴》，《南方周末》博客http://nfzmfz.fyfz.cn/art/1048308.htm。这种表象的后面是法官的尴尬：法官为了贯彻“长官意志”不得不走上前台，担当与律师辩论的角色，他其实已经失去了法官的职责与立场。这种角色错位的后面是政法委员会制度。

[14] 司法官员中流行所谓“三分钟案件”的说法，即一个案件通常只讨论三分钟。我的一位在当年严打中参加某省政法委员会会议的朋友回忆，一个案件平均不会超过5分钟。在如此短的时间内要对案件事实与所涉及的法律问题进行有价值的讨论几乎是不可能的。

（全文刊发于《法学》2012年第5期，感谢作者赐稿）