梅丽红：新中国初期党建回望

中央人民政府成立以后，中国共产党是通过建立“党组”并使其有效运转来保证党中央对政府的领导及中央政策的贯彻执行。

1949年10月至1952年8月，党组主要分成三个层次：

——政务院及其所属的各委、部、会、院、署、行等机关分别组成的党组，称“党组小组”；各指导委员会及其所属的部、会、院、署、行等联合组成为分党组，称各委“分党组干事会”；

——政务院及其所属的各委、部、会、院、署、行等联合组成为总党组，称“政务院总党组干事会”。

——“政务院总党组干事会”是整个中央人民政府内党的最高一级组织。中共中央对中央人民政府的领导主要通过“政务院总党组干事会”进行，政府各部门党组领导人及成员也由它提名并审查批准。中央人民政府各党组负责人，多由政务院及各委、部、会、院、署、行等机构担任行政领导的中共党员兼任。另有15个机构，因行政领导是党外人士（或公开身份是党外人士），党组负责人由这些机构任副职的中共党员担任。

1952年8月，“政务院总党组干事会”进行了改组和扩大，并更名为“中央人民政府党组干事会”，直属于中共中央政治局及书记处领导，中共中央主席对政府各部门的领导，在很大程度上仍然是通过这一级组织进行。

由于未能在体制上根本保证毛泽东对政府各部门的经常和直接领导，因此，在“中央人民政府党组干事会”期间出现了所谓“新税制”事件。

1953年1月，政务会议批准并公布了《关于税制若干修正及实行日期的通告》。不料几天后毛泽东批示周恩来等政务院领导：“新税制事，中央既未讨论，对各中央局、分局、省市委亦未下达通知，匆卒发表，毫无准备……此事我看报始知。”

为了使政府工作避免脱离党中央的危险，1953年3月10日，中共中央决定撤销“中央人民政府党组干事会”，并严格规定：

1.今后政府工作一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，经中央讨论和决定或批准后，始得执行。

政府各部门须定期地和及时地向中央报告或请示，以便能取得中央经常的、直接的领导。

2.今后政府各部门党组工作必须加强，并直接接受党中央的领导。

“中央人民政府党组干事会”应即撤销。政务院各委的党组织，暂时仍应存在，直接受中央领导，并分管其所属的各部、会、院、署、行的党组。凡不属于各委而直属于政务院的其他部门，如外交、民族、华侨、人事等部门的党组，则直接受中央领导。

3.如应向中央请示报告的事项而竟未向中央提出，则最后经手的政府负责同志应负主要责任。

经过这次调整，以“党组干事会”作为政府党的最高领导机构的组织形式不复存在。党组系统变为两个层次：“党组小组”和“分党组干事会”。中共中央主席直接对各党组小组和分党组干事会进行领导。中央人民政府各委、部、院、署、行的工作，由各党组小组和分党组干事会直接向毛泽东汇报请示，毛泽东则亲自给予批示。同时，政府党的领导工作还确立了14位领导人直接向中共中央主席负责的体制，这就进一步加强了中共中央主席对于政府的集中统一领导。

五四宪法对执政党与国家的关系没有作出规范

1954年宪法颁布前，由于中央人民政府实际行使了国家最高权力机关的职权，而当时中共中央对中央人民政府的领导主要是通过其中的党组进行，党组成员由在中央人民政府内担任领导工作的中共党员组成，因此，党行使领导权和中央人民政府行使国家最高权力事实上是统一的。

一届全国人大一次会议召开后，国家政权机构开始沿着人民代表大会制度制定的机制运转，全国人大常委会开始履行宪法赋予的职权，这就使中华人民共和国主席、国务院以及最高人民法院和最高人民检察院与中共中央领导机关发生了新的政治关系，国家行政机关和审判机关、检察机关一方面要对人民代表大会负责并报告工作，同时还要接受共产党领导机关的领导。人民代表大会的政治地位与共产党领导机关的政治地位如何界定，便成为新中国政治生活需要解决的重大问题。

按理，原有的党政统合运转模式在遇到适应性、有效性和合法性的挑战时，应适时向法治化和规范化的方向转变，但由于1954年宪法与前苏联及东欧社会主义宪法的移植关系明显，而前苏联和东欧社会主义国家执政党与国家的关系都是一种领导与被领导的关系，而这种最重要、最核心的关系在其宪法中都没有作出具体的制度安排。1954年宪法基本上采用了这种立宪思维。

尽管1954年宪法序言确认了党的领导地位，也阐述了党的领导地位的历史正当性，但就党与国家的关系而言，并没有明确的表述和制度安排。在权力配置模式上，则突出了党的集中统一领导的绝对权威，没有合理、清晰地划分出党的机构和国家机构的权力界限，以及司法权依附于党政权力，使国家权力机构的功能难以彰显。

虽然中共八大对党与国家政权机关的关系进行了规范，中共八大章程也对此作出了相应的规定，但这些主张没有在党的领导思想上坚持下去，也没有付诸实践，更没有制定严谨有效的具体措施，并使之法律化，这为以后党的领导逐步脱离于国家体制之外埋下了隐患。

以党代政对民主法治的消极影响

以党代政的一元化领导格局势必导致国家政治体制横向分权不足和国家监督体系失效。在这种情况下，党内权力结构中的监督制约机制就显得十分重要。

但是，按照中共八大党章规定，中央监察委员会是由中央委员会全体会议选举产生，而非由党的全国代表大会选举产生，中央监察委员会在中央委员会领导下进行工作。这种产生方式和地位上的上下级性质，决定了中央监察委员会的工作是以围绕中央委员会的工作而展开并完全服务于中央委员会的工作，而党的领袖又是中央委员会的领导者。其逻辑的结果是党的领袖必须亦应是中央监察委员会的最高领导者。

在权力缺乏监督制约的情况下，领袖个人作风是否民主在党内民主和国家民主建设中就起到了关键性作用。

由于毛泽东在很长一段时期，作风民主，中央领导集体对权力集中尤其是集中到个人也十分警惕，注意强调民主集中制，批判个人迷信，反对个人崇拜，因此权力集中的缺陷没有变为现实。但这种靠领袖自我约束的机制在领袖个人不谨慎又缺乏有效制度约束的情况下，其弊端终会表现出来。

1955年10月，在七届六中全会上，毛泽东就把邓子恢主张稳步推进农业合作化的意见错误地批判为“右倾保守”，从而把党内不同意见的争论提到了路线斗争的高度，给党内政治生活和社会经济发展造成了不良后果。

正如邓小平后来所说：“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”

权力过分集中，势必造成重“人治”而忽视“法治”。

新中国成立后，以毛泽东为代表的中国共产党人虽然很重视国家的民主法制建设，并领导制定了一些重要的法律法规，但在一些方面仍然存在法律工具主义倾向。

1953年初，在中央举行的关于讨论召开全国人民代表大会和制定宪法问题的会议上，毛泽东先是援引陈叔通委员的话指出，做了这个工作（指召开全国人民代表大会和制定宪法），可以使人民民主更加发扬；接着又认为这对促进经济建设，加强经济建设的领导有积极作用；然后又引用傅作义委员的话说，这样做对于抗美援朝也有好处。“所以，为了发扬民主，为了加强经济建设，为了加强反对帝国主义的斗争，就要办选举，搞宪法。”

这就把制宪跟当时的政治、经济、军事需要直接挂钩，立宪目标的工具性色彩十分明显。

由于把宪法看做工具，在人们心目中特别是在一些党员干部的心目中一直没能树立起宪法至上的根本法观念，宪法保护公民权利和防止权力滥用的功能也容易被忽视。尽管1954年宪法列举了较为详细的公民权利，也规定了国家权力的分工与监督制约机制，但在实际运行中往往由于缺乏观念上的支持而不能使宪法的规定落到实处，以至于1954年宪法刚颁布几个月，胡风事件的处理就在违宪方面开了极不好的先例。

1954年宪法明文规定，保障公民享有言论自由和通信秘密受法律保护等权利。然而1955年5月，胡风的私人信件却被作为罪证公开发表，胡风通过正常途径递交中央的思想汇报《三十万言书》提出的建议也被作为定罪材料。有法不依，以言定罪，未经任何合法程序就宣布其为“反革命”，并被剥夺公民权利。这都在无形中削弱了宪法的权威性，影响了此后的社会主义民主法治建设的进程。■