祝彦：82年党媒提“以法治国”遭批：把“党的领导”放哪里

核心提示：据原《光明日报》副总编辑王强华回忆，1982年12月16日《光明日报》第一版刊登了一条500字左右的新闻，报道首都法学家举行学习宣传1982年新宪法的座谈会，报道中因为使用了“以法治国”一词，居然遭到责难，被认为是提法有问题。指责者认为，现在普遍的提法是“依法办事”，提“以法治国”，那把“党的领导”放到哪里去了？

本文摘自《中共中央党校学报》2007年01期，作者：祝彦，原题：新时期中国共产党确立依法治国方略的历史考察

十一届三中全会后，中国共产党所处的历史方位和环境。所肩负的任务，都发生了重大变化。“已经从一个在受到外部封锁的状态下领导国家建设的党，成为在全面改革开放条件下领导国家建设的党。”在反思建国以来尤其是“文革”的经验教训之后，中国共产党开始意识到建设社会主义法制以及坚持司法独立原则的重要性。1978年拨乱反正之后，中国共产党与法的关系经历了一次大的转型，实现了从党法一家到党法分开的制度层面的过渡。

1978年2月15日，梁漱溟在全国政协五届一次会议上发言说：“现在我们又有机会讨论宪法，参与制定宪法了，这是一桩可喜的事情。……我的经验是，宪法在中国，常常是一纸空文，治理国家主要靠人治，而不是法治。新中国成立30年，有了自己的宪法。但宪法是否成了最高的权威，人人都得遵守呢？从30年中的几个主要时期看，我的话是有根据的。……但我想认真而严肃地指出的是，中国的历史发展到今天，人治的办法恐怕已经走到了头。像毛主席这样具有崇高威望的领导人现在没有了，今后也不会很快就有，即便有人想搞人治，困难将会更大；再说经过种种实践，特别是‘文革’十年血的教训，对人治之害有着切身的体验，人们对法治的愿望和要求更迫切了。所以今天我们讨论宪法，很必要，很重要，要以十二分的认真和细心对待这个大问题。中国由人治渐入了法治，现在是个转折点，今后要逐渐依靠宪法和法律的权威，以法治国，这是历史发展的趋势，中国前途的所在。是任何人所阻挡不了的。”党的十一届三中全会后，中国共产党正是适应这种潮流。积极推动中国朝着社会主义法治国家的目标前进。

1997年。党的“十五大”明确提出了“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”，确立了“建设社会主义法治国家”的理念，之后又将这一理念写入宪法。标志着“依法治国”的法治精神上升为宪法原则，从此我国开始走向法治时代。

历史与现实告诉我们，走向法治时代的道路，是一条荆棘丛生的道路，也是一条光明的道路。因此，从党的历史的角度，来对中国共产党治国方式即摆脱人治、建立法治的过程进行总结，无疑对今天具有重要的启发意义和参考价值。

一、法制意识的觉醒与恢复

1978年12月13日，邓小平在中央工作会议上第一次提出要将民主制度化、法律化，并强调制度是决定性因素，强调要处理好法治与人治的关系。他指出：“当前这个时期，特别需要强调民主。”“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变，现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。所以，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，……并且加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”他还特别强调：“国要有国法。党要有党规党法。”

根据邓小平的讲话精神，党的十一届三中全会公报将“司法独立”作为健全社会主义法制的一项重要内容对待，宣称“检察机关和司法机关要保持应有的独立性，要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相；要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。”1979年，叶剑英在国庆30周年的讲话中，总结“文革”的教训，指出，必须在党内生活和国家生活中充分发扬民主，在各级组织中坚持民主集中制，实行集体领导，不能少数人说了算，不能搞“一言堂”，不能容忍任何人凌驾于组织和群众之上。他还指出，我们要在改革和完善社会主义经济制度的同时，改革和完善社会主义政治制度，发扬高度的社会主义民主和完备的社会主义法制。这也是我们社会主义现代化的重要目标和实现四个现代化的必要条件之一。1980年6月2日，最高人民法院院长江华在《努力做好司法工作，当四化建设的促进派》一文中，详细阐述了党与司法的关系，澄清了长期以来人们对此问题存在的误解。他指出：“人民法院独立进行审判，只服从法律。人民法院独立进行审判和服从党的领导是一致的。”“只服从法律，依法办事，这个原则在任何情况下都不能放弃。”对于党委包揽司法业务的做法，江华批评指出：“无数事实证明，党委包揽司法业务的做法，实际上混淆了党委与司法机关的性质与职责，把党组织混同为司法机关。把党的领导变为包办代替，把党的领导作用降低为处理具体司法业务，其结果必然是削弱和贬低了党的领导。”1982年新《宪法》对司法独立原则进行了确认和强调，明确规定党必须保证司法机关独立负责地工作，并确认“党必须在宪法和法律范围内活动”。这表明，党对司法独立原则进行了肯定，使其成为处理党与司法关系的指导原则。

1980年1月，邓小平进一步强调指出：“要讲法制，真正使人人懂得法律，使越来越多的人不仅不犯法，而且能积极维护法律。”“我们要在全国坚决实行这样一些原则：有法必依，执法必严，违法必究，在法律面前人人平等。”他还深刻论述了法制建设关系全局的战略思想，把法制建设提高到与经济建设并重的地位。同时，邓小平还主张把法制与党的建设结合起来，要求通过整顿党的作风来促进法制建设，通过法制建设来端正党风。因此，1986年6月，他指出：“现在从全党的工作来说，重点是端正党风，但对全局来说，是加强法制。我们国家缺少执法和守法的传统，从党的十一届三中全会以后。我们就开始抓法制，没有法制不行。”

这些论述与规定，表明了中国共产党人法制观念的大转型，体现了中国共产党对法律的尊重，以及对法制建设的高度重视。这对于唤醒和恢复全党全国人民的法制意识起到了很好的清醒剂作用，从而使20世纪末中国法制建设呈现一派欣欣向荣的景象。

二、治国方式的新变化

在全党法制意识得到逐步觉醒和恢复的形势下，中国共产党的治国方式出现了制定法制、依靠法制的新面貌，要求加快制定法律的呼声不断高涨。早在1978年12月的中央工作会议上，邓小平就提出：“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。”所以他呼吁：“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等。”党的十一届三中全会上，他进一步强调：“从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常委会的重要议程上来。”

在这一思想指导下，我国掀起了一次大规模的立法高潮。1979年6月，五届人大二次会议召开，通过了《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《中外合作经营企业法》等7个法律。此后又陆续通过了《经济合同法》、《民事诉讼法规(试行)》、《民法通则》等法律法规。中国从此进入了法制建设的快车道。截至1992年，全国人大及其常委会已经制定了300多个重要法律，加上国务院和地方权力机关及行政机关制定的地方性法规，已达5000多个。我国立法工作取得了前所未有的成绩，法制建设呈现出史无前例的新局面。

在加快立法进程的同时。抓紧对全民进行普法教育。从1986年开始，我国开展了大规模的普法宣传教育活动，使整个社会的法制观念得到提高。邓小平非常重视对人民进行普法教育，他要求全体公民都要“学会使用和用好法律武器”；这就要求我们必须加强法制教育和宣传，“加强法制重要的是要进行教育，根本问题是教育人。法制教育要从娃娃开始，我们的小学、中学都要进行这个教育，社会上也要进行这个教育。”历史教训告诉我们，缺乏法制观念的群众是造成乱世局面的社会土壤，只有全体公民的法制意识提高了，才能避免类似“文化大革命”那样的悲剧。

同时，要求在现实中做到执法必严，违法必究，维护法律的权威与尊严。1986年1月，邓小平在中央政治局常委会上讲到青海省杨小民案①时指出：“越是高级干部子弟，越是高级干部，越是名人，他们的违法事件越要抓紧查处，因为这些人犯罪危害大。抓住典型，处理了，效果也大，表明我们下决心克服一切阻力抓法制建设和精神文明建设。”违法必究，不论他们的地位、身份、出身，只要触犯了法律，就要依法查处。只有这样，才能体现法律面前人人平等的原则，才能体现法律的公平与公正，树立法律的权威。

三、法治精神的确立

法治一词及其精神的确立，在中国经历了磨难，付出了惨重的代价。

20世纪50年代中期，上海一些法学家就发表过有关法治与人治的文章，但由于当时“左”倾错误开始抬头，这些讨论被扼杀，当事人也惨遭迫害。“法治”一词长期被认为是资产阶级的专有概念，人们畏之如蛇蝎，直至“文化大革命”结束。在解放思想的局面下，人们才又开始讨论起这一“敏感”的话题。1978年10月，北京大学法律系陈守一教授在一次学术研讨会上第一次提出法治与人治的问题，他在发言中认为，“文革”前，主导思想是要人治不要法治；1979年1月26日《人民日报》发表王礼明的文章《人治和法治》，这是第一次公开发表文章探讨法治与人治的问题。由此而来，在20世纪70年代末至90年代初逐渐在全国范围内形成了一次长时间的大讨论。讨论逐渐形成了两种观点，一种观点认为，要法治，就必须根除人治：另一种观点则主张，要法治，也要人治，二者互补。经过激烈的争论，最后对法治达成了初步共识。但是，这一讨论并不是一帆风顺的，一些受极左思想影响的人，仍然坚持法治是资产阶级的东西，以党的文件或者领导人的讲话中只用了“法制”而没有用“法治”为依据，认为提倡以法治国(或依法治国)不对。即使是在20世纪80年代，党内一些人仍然不能接受“法治”的提法。据原《光明日报》副总编辑王强华回忆，1982年12月16日《光明日报》第一版刊登了一条500字左右的新闻，报道首都法学家举行学习宣传1982年新宪法的座谈会，报道中因为使用了“以法治国”一词，居然遭到责难，被认为是提法有问题。指责者认为，现在普遍的提法是“依法办事”，提“以法治国”，那把“党的领导”放到哪里去了？

在学术界理论界讨论法治与人治问题之前。中国共产党内，已有同志提倡“法治”了。1979年9月1日，彭真在中共中央党校作《关于社会主义法制的几个问题》的讲话时说：“现在要依法办事，依法治国，你是领导，不懂法怎么行。”1979年9月9日。中共中央在《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》中指出，法律“能否严格执行，是衡量我国是否实行社会主义法治的重要标志”；1980年。全国人大五届三次会议的政府工作报告中提出“以法治国”；1985年，中共中央和国务院转发关于“一五”普法规划的通知中提出了“依法治国”：1986年9月，邓小平在论及政治体制改革问题时指出，“要通过改革，处理好法治和人治的关系”：1989年9月26日，江泽民担任总书记后，与当选的政治局常委在第一次举行的记者招待会上回答美国《纽约时报》记者提问时，坚定地表示：“我们绝不能以党代政。也不能以党代法。这也是新闻界常讲的究竟是人治还是法治的问题，我想我们一定要遵循法治的方针。”

中国共产党第三代领导集体为此在推动中国走向法治国家的道路上进行了不懈的努力。1990年12月，党中央、国务院提出领导干部要“树立依法治国和依法办事的观念，提高依法决策、依法管理的自觉性和能力”；1991年3月，全国人大提出要“坚持依法办事，促进依法治国和依法管理各项事业”：1994年，江泽民同志在党的十四届三中全会上提出要在“本世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系”。为了实现这个目标，中央领导集体率先垂范，学习法律知识。从1994年12月23日到1999年底，中共中央先后举办了10次法制讲座，分别是：《国家商贸法律制度与关贸总协定》、《社会主义市场经济法律制度建设问题》、《关于依法治国、建设社会主义法治国家的理论和实践问题》、《国家法在国际关系中的作用》、《“一国两制”与香港基本法》、《科技进步与法制建设》、《金融安全与法制建设》、《社会保障与法制建设》、《依法保障和促进农村的改革发展与稳定》、《依法保障和促进国有企业改革》。这些题目清楚地表明了中共中央紧密结合党和国家的各项工作，推进依法治国的坚强决心。

1996年3月，八届全国人大把依法治国、建设社会主义法制国家作为治国方略提出来。此后。理论界开展了讨论，普遍认为应该用“法治国家”代替“法制国家”。由“法制”到“法治”，虽然一字之别，但却包含着不同的实质意义。“法制”(Legalsystem)，只是法治的形式要件，它也可以依附于专制政治或人治：而现代意义的法治，即法的统治(RuleofLaw)，主张法律至上，标志着民主政治，同专制、人治是对立的。因此，从建设法制国家到建设法治国家。这是一个飞跃，其意义是极其深远的。而中国在这一字之差中间，走了近20年！可见法治精神确立的艰巨性。

1997年9月，党的十五大政治报告中正式提出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”由此确立了依法治国的方略。

依法治国的方略确立后，立法进程加快。出现了建国以来立法工作的第三个高潮。以九届全国人大为例，5年来共审议通过法律113部，至此。以宪法为基础，包括宪法及宪法相关法、民法、商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼法与非诉讼程序法七个类别，以民事、刑事、经济、行政和诉讼等方面的基本法律为核心，以不同层级的法律、法规、规章为内容的中国特色社会主义法律体系初步形成。党的十五大依据依法治国、建设社会主义法治国家的要求提出：“到2010年要形成有中国特色的社会主义法律体系。”实现建立社会主义法治国家的战略目标。

1999年3月，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案写道：“中华人民共和国实行依法治国。建设社会主义法治国家。”至此，“依法治国”作为中国共产党的基本治国方略的思想在我国得以确立。把“建设社会主义法治国家的目标”写入宪法。以国家根本大法的形式确立法治的地位，这在国际共产主义运动史上是第一次，表明了一个面向21世纪的无产阶级政党与时俱进、敢于创新的先进性品质。由此，我国正式走上了依法治国的道路，朝着法治时代迈进。

四、历史的启示：走向法治

20世纪初以来，中国共产党领导人民为了争民主，求法治，进行了前仆后继、可歌可泣的奋斗。新中国的建立使中国具备了全面实行民主和法治的条件。但是，“可惜的是，建国以来，我们总体上是忽视和轻视法与法制的，后来干脆是自毁法制”。直到党的十一届三中全会召开，才开始真正重视起法制建设。今天，中国已经走上了“依法治国”的法治之路，这是用几十年沉痛的历史教训换来的。

“历史是一部打开了来教诲我们的大书，可以从人类过去的错误和苦痛中汲取未来智慧的材料。”回顾中国共产党走向法治的艰苦曲折历程，我们更加深刻地意识到，党自身对待法的态度多么重要！历史证明，“在中国背景下，实现司法独立的最根本条件就是执政党的领导、支持和组织落实。如果忽视这一点，那么，再好的司法独立方案，也不过是设计者抒发一下浪漫的法治情怀而已。”

考察中国共产党在法治道路上风雨兼程的探索历程，我们自然会想到鲁迅先生的一句很悲怆的话：“可惜中国太难改变了，即使搬动一张桌子，改装一个火炉，几乎也要血。而且即使有了血，也未必一定能搬动，能改装。不是很大的鞭子打在背上，中国自己是不肯动弹的”。1978年2月15日，梁漱溟在全国政协五届一次会议上关于摈弃人治建立法治的振聋发聩的发言，在当时并没有引起多大反响，他在当天的日记中写道：“发言反响不佳，自叹独立思考，表里如一之难。”因此，回顾这段艰辛的历程，已经走上法治道路的我们，会对来之不易的“依法治国”更加珍惜。

第一，必须清楚地认识党今天所处的历史方位，以法治实现执政。今天，中国共产党人已经清醒地认识到自己所处的历史方位发生了质的转变，即“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党：已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。”在党所处的地位和环境、所肩负的历史任务以及自身状况都发生了新的重大变化的情况下，我们就必须跳出习惯的思维定式和价值判断，在治国方式上实现从主要依靠人治走向依靠法律制度来管理建设国家的转变。

“法治国家”目标的实现，不仅标志着真正意义上完成了党的历史角色的转变，而且随着执政党法制观念的加强，可以引导整个社会法制化意识的增强，最终推动并保证社会主义现代化事业的顺利进行。“可以毫不夸张地说，执政党领导司法的方式直接决定着司法独立在中国的命运，而司法独立的命运在最终意义上也决定着法治在中国的命运。虽然在认识和对待党法关系的历史进程中，我们曾经有过挫折，但是，在未来的中国社会，法律与法律家将占据前所未有的地位，司法将义不容辞地扮演社会正义和合法权利保护者的角色，并最终实现法治中国的理想，却是每个有良知的中国人所期盼的目标。”

第二，必须走中国特色的法治建设之路。在考察革命战争年代和建国后较长时期的党法关系时，很容易发现，我国无论是在意识形态还是在制度建构领域以及治国方式上，都明显受到苏联体制(或称其为“斯大林模式”)的影响。正如美国学者费正清所指出的：“中国同苏联的实践既有相同之处也有重大的相异之处。从根本上说，两者实行的都是一种党政统治并行的制度。而由党掌管着最根本的权力。”㈣在实际工作中。苏联党内各级领导人以打招呼的形式干预司法的事屡见不鲜。“有时共产党机关的有权者甚至露骨地打电话进行干预。虽然。共产党中央委员会本身不时在谴责这种干涉，但党对法官可以横加干涉的体制已经形成……，法官对于以领导之名义所施加的干涉，最终只能凭藉法官自身的良心。”

以上现象在中国共产党的早期执政行为中，也曾普遍存在，并习以为常。以党代法在一定时期居然得到提倡，1957年9月，在中共中央批转的最高人民法院、司法部党组的报告中指出：“全部审判活动，都必须坚决服从党委的领导和监督，党委有权过问一切案件。”因此，在“文革”期间，“某省、市、县领导人下令逮捕或指示法院如何判决的事例，并非罕见。”“党组织及其领导人的指示和批示，成了足以影响司法诉讼程序，甚至直接影响司法裁判结果的法外之法。”这些不仅严重损害了宪法和法律的权威，实际上也降低了党在人民心目中的威信，最终导致法律虚无主义，破坏了人民群众最基本的法律意识。即使今天，我们仍然可以轻易地在我国政治与社会生活中找出当年“苏联体制”影响的痕迹，比如打电话、批条子、打招呼、托人情，等等。因此在建设社会主义法治国家的过程中，我们必须彻底抛弃并清除“斯大林模式”对我们的遗留影响。同时也不照搬照抄西方国家的治国方式，而是走中国特色的法治道路。

第三，必须模范遵守并落实“中国共产党必须在宪法和法律的范围内活动”的规定。1941年4月15日，邓小平就旗帜鲜明地反对“以党治国”，把党凌驾于法之上的错误做法。他尖锐地指出，这是“‘以党治国’的国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法”。建国以后，即使在“左”倾思想抬头的时候，党内那些头脑清醒的同志就对把党凌驾于法之上的现象表示过担忧。1957年，董必武指出：“党的领导不是每个具体案件都要党委管，如果这样，那还设法院这些机构干什么。”1962年，谢觉哉也说过：“人民法院独立进行审判。只服从法律。这是宪法和人民法院组织法上规定的。近几年，不少地方不认真贯彻这个原则，甚至不敢提起这个原则。原因是把独立进行审判与对党闹独立性的话混为一谈。”

党的十一届三中全会后，对于党与法的关系，邓小平认为，党不应该干预法律范围内的事情，更不应该把党凌驾于法律之上，如果这样就会破坏法制，也会损害党在群众中的形象。他说：“纠正不正之风，打击犯罪活动中属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适。党要管党内纪律的问题，法律的问题应该由国家和政府管。党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。”在实现社会主义法治国家的目标进程中，中国共产党必须发扬无产阶级政党的先进性品质，模范遵守并落实“必须在宪法和法律的范围内活动”的规定。

第四，必须大力普及法律知识，培养全民的法制观念和意识。历史的教训告诉我们，假如当年公民有牢固、普遍的守法意识，“文化大革命”也许就不会有如此众多的造反者，“文化大革命”的发动也就失去其赖以进行的广泛的群众基础。假若当年在公民权利保障方面存在完备有效的法律制度和牢固的权利保障意识，斗争的浪潮就不会淹没人们的理性而酿成如此众多的冤假错案。当一个国家，几乎所有的公民没有了法制意识，完全被权力与个人崇拜所迷惑，并达到疯狂的程度，任何纪律都会失去它的效力。

人是社会制度的载体与实践者。再好的法律制度都必须靠人来遵守执行，才能体现它的社会性。江泽民指出：“加强社会主义法制建设，坚持依法治国，一个重要任务是要不断提高广大干部、群众的法律意识和法制观念。思想是行动的先导。……如果人们的法律观念淡薄，思想政治素质低，再好的法律和制度也会因为得不到遵守而不起作用，甚至会形同虚设。”令人欣慰的是，今天人们的法制意识得到了较大的提高。2002年12月，有学者对深圳市法学硕士学位班的29个同学进行问卷调查。题目是“你觉得，担任党和政府领导人最重要的条件是：(1)廉洁奉公；(2)作风正派；(3)遵守法律；(4)富有才干”。参加问卷的29人，回答(1)的有7人，占24．1％；回答(2)的没有；回答(3)的有16人，占55．2％；回答(4)的有6人，占20．7％。由此可见，人们已经逐渐摆脱了“贤人政治”的传统思想，转而看重“遵守法律”的意义。

当然，今天我们仍然面临“普法教育”的严峻任务，因为法治国家的目标任重道远。在这一过程中，首要的是必须教育广大党员干部要做遵纪守法的模范。由于长期革命年代形成的习惯，在党内较长时期内没有养成依法办事的习惯。因此，必须教育广大党员干部，模范遵守法律，并在实际工作中真正做到依法办事。1954年5月18日，董必武在中国共产党第二次全国宣传工作会议上就指出：“我们即是共产党领导的，因此我们共产党员必须以身作则，对国家法律的严肃性要有充分的理解。”“对于宪法和法律，我们必须带头遵守，并领导人民群众来遵守。”对党内有些人不尊重法制的行为，他进行了尖锐的批评：“在我们党内，恰恰有这样一些同志，他们认为：天下是他打下来的，国家是他创造的。国家的法律是管别人的，对他没有关系，他可以逍遥法外，不遵守法律。”

在由人治走向法治的过程中，执政党的党员个人，尤其是党员领导干部法治思想的确立，非常重要。这甚至会影响整个法治目标的实现与否。如果他们不接受或者说排斥法治精神，就无法在全社会建立法治，一些法治的积极措施就会受到干扰阻挠，难以实现。比如1988年全国人大法工委在讨论《刑法修订草案》时，主张把“反革命罪”更名为“危害国家安全罪”。但遭到一些人的强烈反对，并被上纲上线地认为是“一个危险的抉择”，是“资产阶级自由化思潮在刑法学研究中的突出表现”；它“客观上适应了国内外敌对势力的需要”，“麻痹了广大人民群众对反革命罪的警惕性”。这一观点直到2003年新宪法才予以采用。同时必须澄清一些过去人们对法及法制方面的错误认识，比如把政法部门的性质和功能简单地定位于“刀把子”①等，这无疑还是“左”的思维在作怪。