孙陇：六十年代初缩减城市人口政策

1958年大跃进之后，连续三年中国的国民经济处在了崩溃的边缘，一方面是大跃进时期的以“大炼钢铁”运动为中心的重工业的畸形发展，导致城镇人口激增和工业发展的严重不平衡，致使直接关系到民生的轻工业处在减产和停产状态，许多工厂的工人无事可干;另一方面大跃进时期的农业生产的不符合客观规律的虚假高产，致使农业生产连年人为的减产，粮食短缺，农村出现了哀鸿遍野的人间地狱惨象，几千万人被饿死。显然，粮食短缺的请况也影响到了城镇居民的供应，在这种情况下，执政者被迫采取了压缩城镇人口的措施以缓和出现的社会危机和摆脱经济窘况。

缩减城市人口的政策措施大规模实施时间按照现在所看到的资料是从1961年6月中共中央发布的《中央工作会议关于减少城镇人口和压缩城镇粮食销量的九条办法》开始的，按照这次中共中央工作会议的要求，要在1960年底1.29亿城镇人口的基础上，三年内减少2000万以上。在这之后到1963年 6月，全国城镇人口缩减了2600万人，超额完成了中共中央提出来的任务和要求。

在这项措施大规模实施之前，1960年8月14日，中央发出《关于开展以保粮、保钢为中心的增产节约运动的指示》，第一次提出要大量精简非生产人员，充实生产战线。9月中央批转了习仲勋《关于中央各部门机构编制情况和精简意见的报告》，并决定成立中央精简干部和安排劳动力五人小组，由安子文、习仲勋、马文瑞、钱瑛、刘仁组成，安子文任组长，习仲勋任副组长，统一领导精简工作。从1960年8月到1961年6月这十个月的时间里，精简工作只在中央一级实行，而地方上的精简和缩减城市人口工作并没有资料显示已开展，而各地为这项工作而成立的“压缩城市人口领导小组”基本上都是在1961年6月以后随着“九条办法”公布而成立，如重庆、洛阳等城市是1961年6月成立，九江市是1961年7月成立，惠州是1961年8月成立，怀化是1961年10月成立，佛山是1962年1月成立(以上时间见各地政府公布的大事记)。笔者最近收到了两份关于缩减城市人口的文件，发文单位是淮阴“压缩城市人口领导小组”，时间却是1960年9月，不知道这两份文件是不是地方政府中最早发布的有关缩减城市人口的文件，待求证。

这两份文件分别为《关于压缩城市人口、积极支援农业，取缔劳动力自由市场的意见》和《关于压缩城市人口的补充意见》，均为三页，用老式的打字机打印后在粗糙的马粪纸上油印。1960年8月中央才通过关于精简非生产人员的通知，9月份这两份相关的地方文件就出现，并且还成立了比别的地区至少早九个月的“压缩城市人口领导小组”，最合理的解释是当时在大规模开展缩减城市人口政策之前可能中央在一些地方进行了试点工作，而淮阴是其中的试点之一。如果真是如此，这两份文件就是比较珍贵了。另外这两份文件从内容上看也具有试行压缩城市人口措施的迹象：首先文件的内容规定的比较具体，甚至在第一份文件公布不久就发布了《补充意见》，说明在文件制定的过程中无案可循，多是探讨性质的，并不成熟;其次，这两份文件规定的压缩城市人口“一刀切”的时间是1959年1月，与以后规定的中央规定的“一九五八年以来来自农村的职工”要压缩回农村的时间相差了一年;第三，在使用语言方面，压缩下来的城市人口回到农村被称为“处理”，这样的词语在以后无论是中央还是地方文件中都未出现过。

对于这次缩减城市人口的举措，多数人认为中共这一举措为成功地度过三年灾害起了很关键作用，是“调整、整顿、充实、提高”八字方针具体体现，为六十年代初经济恢复发展做出了巨大的贡献，同时也是执政党勇敢地纠正自己错误的一个表现，赞誉之词不绝于耳。果真如此吗?

1961年6月《中央工作会议关于减少城镇人口和压缩城镇粮食销量的九条办法》中提到：“为了进一步巩固工农联盟、调整城乡关系、贯彻国民经济按照农轻重发展次序，增加农村劳动力、发展农村经济的方针，争取在三年内恢复农业生产，提出关于减少城镇人口和压缩城镇粮食销量的九条办法”，也就是说，之所以要进行减少城镇人口的原因是为了增加农村的劳动力以发展农业生产。且不说进入现代以后，农业生产是否需要人海战术来解决发展问题，而仅就当时在农业生产上是否出现劳动力短缺的问题上也有待商榷。大跃进高潮阶段，兴修水利和大炼钢铁运动，以及兴办的许多社办企业，占用了农村中很多壮劳力，影响到了农业生产，到六十年代初期，在政府采取了调整政策之后，停止了兴修水利、大炼钢铁运动，而社办企业也大多停产，大部分的劳动力已经解放回到农村，而此时政府却要把城镇中两千多万人去“加强”农业生产，在一定意义上说，对于已经哀鸿遍野的农村而言还要增加解决两千多万人的吃饭问题无异于雪上加霜。这个问题放在今天来看，农业生产的问题不是缺乏劳动力的问题，而是农民在人民公社大锅饭的这样一个体制下没有积极性的问题。

中共实施这一措施的真正目的在于面对严重的粮食短缺问题，政府已经无计可施，只有牺牲一部分城镇人，把他们赶到农村，让他们自己解决吃饭问题。六十年代初，城乡差别巨大，城镇居民所享受的国民待遇远远高于农村的农民，因此，占整个城镇人口的20%的居民变身为农民后，政府的负担极大的减轻，但危机却转嫁到了农民和变身为农民的原两千多万的城镇居民身上，他们因政府政策的失误已经付出了几千万人的生命，而这之后还要为政府转嫁危机买单。

如果说中共缩减城镇人口的措施还对经济的复苏有一定的作用的话，那也是在牺牲广大农民利益的情况下取得的，并且在强权政治的统治下强制执行。这样的政策以后继续延续，每当国内出现严重的社会危机的时候，执政者首先考虑的是转嫁危机到农民头上，文革开始后不久“到广阔天地大炼红心”的上山下乡运动就是又一个典型的例子，又有近两千万城镇居民陆陆续续被赶到农村接受所谓的“再教育”，1969年大城市的疏散人口的措施也是同样。

缩减城市人口的措施，就是打着加强农业发展的旗帜干着转嫁危机祸害农民的事情。

附两份文件的原文(原文不清楚的地方用×代替)：

关于压缩城市人口、积极支援农业，取缔劳动力自由市场的意见

根据上级指示精神，农业是国民经济的基础，粮食是基础的基础，现号召全党全民大办农业大办粮食，从四面八方挤出可能挤出的劳力投入到农业第一线，以解决农村劳力不足而争取农业战线上大胜利，为此，提出压缩劳力支援农业生产的几项措施，初步意见如下：

1、驻城机关、团体、学校、公司、企事业单位，1959年1月5日以后未经劳动部门同意而招收的人员，属于农村者，全部动员回乡，如确有必要，可经劳动部门批准，从城市劳动力中留一部分或另外作必要的统一调度。

2、驻城机关、团体、学校、工厂、公司、企事业单位，都应该坚决根据中央和省、地委指示精神，现时生产不需要的和能够精简的人员或能够合并、撤销的机构和单位尽量精简合并，或撤销所能拿出的临时工、合同工，凡58年后从农村吸收的应动员回农村，其余人员由劳动部门调配或联合有关部门组织到农村支援农业生产。

3、小学超龄学生，凡家在农村的一律动员回农村参加农业生产。

4、家在农村的保姆，应尽量动员回农村，并积极的从城市找人替换或动员不适合继续工作的女同志回家作家务劳动抵充。

5、家长农村的驻城职工家属，无固定职业，包括压缩下来的人员，凡有劳动能力，无住机关必要，一律动员回乡生产。如因特殊情况，必要留住机关或暂时留住机关的，必须由本人申请，本部门领导审查，报分管部门批准。今后职工家属需要迁来城市，要经市委批准后，公安部门发给证明方可迁入，否则不予入户。

6、被处理回农村中的复员、转业军人，因公负伤、军烈属回家确有困难和无家可归者，应该酌情照顾。产假期间、病伤未愈人员暂不处理，待产假期满和病伤痊愈后处理。

7、××、王营公社应加强户口管理和粮油关系控制及劳动力管理，并对不同人员分别处理。

(一)凡无户口和粮油关系的人员(短期作客性质的除外)原则上全部动员回乡。在清理户口工作中，对流入人员要查清来历、身份，凡来历、身份不明者，由民政部门集中劳动，公安部门负责审查，待审查清楚后再分别处理。

(二)对盲目流入城市的农民不论(××)农村有无户口或者(××)，一律动员回乡生产。

(三)对跳厂的工人和(××)的学生，分别通知所属单位，并积极配合动员归队。

(四)社属工业、建筑、交通、文化、教育、卫生、生活、服务等事业和街道事业，一律根据中央和省、地委指示精神，该发展的发展，该停办的停办，该缓办的缓办，该减人的减人，该调换人的调换人(以女代男，以弱代强，以城市劳动力换农场劳动力)，尽量把从农村吸收的劳动力挤出来回农村参加农业生产。街道企事业单位只能用本地区的人员，凡从其他单位挖来的人，一律归还原单位。

(五)坚决制止私招乱雇，取缔劳动力自由市场，杜绝农村劳动力向城市流动。重点清理公社和街道交通运输和公社、街道建筑队的人员。街道无组织的搬运、装卸、建筑人员，应该限期到公社交通、建筑部门登记，对黑市活动的把头，应分别情况，依法处理，这些事业必须由公社统一组织，车辆由公社统一签发证明，经公安、税务部门凭证发给拍照，取消这些人员现行拆帐制，实行计时工资或基本工资加奖励，条件不具备的，可暂实行有控制的计件制或基本工资加计件制。搬运人员的个人收入水平，应低于市区运输公司人员的工资，月平均工资应控制在40元以下。随着工资调整，可适当举办一些集体福利事业，这些事业的运价和××××，应由公社根据市有关部门规定作出统一规定并印发统一发票。各单位开支此项费用，必须凭统一发票方得报销。加强党对这些事业的领导，纯洁组织，清查、撤换混入干部和管理人员中的五类分子，并加强对这些分子监督劳动改造。

这一工作是一项光荣的而又艰巨的工作，各单位必须书记挂帅，并组织一定的力量做具体工作，一定要保证办好。

这一工作的过程，是大搞思想发动和具体了解思想情况及实际问题，并积极解决这些问题的过程。首先各单位必须抓住在大搞思想发动的同时，认真排队摸底，在全体人员思想觉悟进一步提高，应该压缩的人员的思想情况和实际问题基本掌握时，即发动全体人员表示态度或打报告，在应该压缩人员绝大部分在思想觉悟提高的基础上，表示了态度或打了报告，对各个人的实际存在问题都有较周密的考虑时，再由领导批准公布。为了达到去者愉快，留者安心的要求，在批准之后，应本着增产节约的精神，召开欢送会，发动下农村的人员和留在单位的人员发表一些互相鼓舞、互相促进的意见，同时指定专人，帮助他们办理户口、粮油关系和介绍手续(不要本人去劳动部门和主管部门)，并热情地欢送到他们所在县或公社。有的单位不宜集中动员，可采取组织力量，个别动员说服，并采取成熟一批欢送一批，通一人欢送一人的办法。对光荣走上农业第一线的人员，一定要无限热情，一定要负责到底，在没有到达第一线前，仍由各单位负责，不能推给劳动部门和主管部门，不能推出门不问。各企、事业单位对下农村的人员，一律加发一个月的工资，必要时酌情发给车旅费。这一工作，要求在本月20号之前基本结束。

压缩城市人口领导小组

1960年9月11日

代

关于压缩城市人口的补充意见

(60)004

驻城个单位党委会(支部)：

我市压缩城市人口工作，根据中央和省、地委指示精神，在市委统一领导下，取得了很大成绩，掀起了全城性地支援农业生产高潮。在这一新的形势下，出现了很多更具体的新问题，要求我们不断地作解决。为了对这些问题的处理，统一步骤，特提出如下补充意见，希即贯彻执行。

一、1959年1月1日以后招收的人员，除有下列情形之一者，经过批准，可暂时留用外，其余人员全部处理回家。

1、老企业1959年1月1日以后招收的人员，原则上全部处理回家，其中个别技术较高，处理后所在单位某个生产过程就要停工，这一过程又是对该单位生产有重大影响的，可报请市委批准，暂时留用。

2、个别新建企业，如果1959年1月1日以后招收的人员全部处理，就要关门，这一企业又是供产销没有问题和本地区必不可少的，应首先按照定员精神从内部调济，如不能解决问题，经市委报请地委批准暂时留用一部份。这些单位可能缩减的人员，还应尽量缩减。

二、经过党委批准和上级业务部门核定必须增加人员的新建企业，本着暂时不要、暂时不调动精神，目前需要的人员，由主管局长在本系统内和压缩人员工作统一部署，在1959年1月1日以后招收的人员处理以后，从1958 年和以前招收的人员中平衡，如果本系统平衡有困难时，由分管部在管理范围内平衡。季节性的企业，由单位在用人一个月前，报告主管局联合劳动部门提出方案，报请市委批准，并和批准的有关单位签订合同，今后按合同办事，不做平衡处理。

三、1958年及以前的工人，原则上不处理回家。但对生产任务不足，或劳动力多余，或与当前国计民生关系不大的企事业，根据具体情况和不同对象，可以动员回乡参加农业生产，职员煤矿生产，转入国家新企业单位，或转到 “四场”去搞副业生产，长期固定工短期下放，打算将来仍拿回原单位的，应保留原工资，长期从事农业者，一律按国务院规定办理退职、退休手续。

四、对缩减的人员，必须启发自觉并负责到底，保证达到去者愉快，留者安心的要求。对回农村的人员，一定要及时地、妥善地，而且在搞粮食生产的岗位上安排，如果家无房屋，一定要联系有关公社，帮助解决，对回城市的人员，必须要保证就业、就学。1959年1月1日前户籍已在城市的人员，且有固定职业的，一般不动员下乡，特别是老工人，如果在整顿社办工业中或城市其他方面有多余的劳动力，其中年青力壮、政治品质好的，应该转到钢铁煤战线上换农村劳动力回农村参加农业生产，其他的主要转到郊区参加农业生产，或转到“四场” 去搞副食品生产。五类分子，由公安部门清理，分别强制他们从事劳动。被缩减人员系家在外省外县者，应动员回原地，如本人不愿回去，可在本市安排生产。

五、对职工家属回乡生产的十项规定，应该作为领导掌握，启发符合这些规定的家属自觉回乡，不能用十项规定代替细致的政治思想工作，凡是处理回家的人员，其家属一律动员和被处理人员一起回家。被缩减的临时工、合同工，进厂前家是农村人员，不论丈夫家在农村或城市，仍作农村人员处理回农村;进厂前家是在农村的职工家属被处理后，作家属继续动员回乡。丈夫家在农村的，应动员回农村，丈夫家在城市，娘家住农村的，本人自愿回娘家参加农业生产时，应该欢迎。1959年1月1日以前某些干部利用职权安插私人，如其家在农村，原则上由干部本人动员其回乡生产。

六、处理人员应该结合在发动生产和工作中，采取统一发动，在思想觉悟提高的基础上，一次批准，并本着先农村、后城市，先易后难道精神，分期分批处理。第一批处理的人员是：

1、职工家属;

2、1959年1月1日以后进厂的人员;

3、黑人黑户;

4、私招乱雇的人员;

5、私人介绍的人员(包括私人通过组织手续介绍的);

6、超龄学生;

7、生产任务不足的工厂压缩下来的人员;

8、五类分子。

其他应该处理的人员作第二批处理，第一批要求在本月底前处理结束，与此同时，作好第二批处理准备，10月5日前第二批处理结束。

淮阴市压缩城市人口领导小组

1960年9月21日

代