赵树凯：四分之一世纪的农民上访（下）

三

进入新世纪的时候，三农问题空前严峻，社会冲突已经成为普遍关注的问题。随后，随着新一届政府系列农村新政实施，农民处境和农村形势获得巨大改善，有力地扭转了令人忧心的危机局面。
                       
在上世纪九十年代末期，有基层干部针对农村存在的种种问题，发出了“农村真穷，农民真苦，农业真危险”的呐喊，震动朝野。作为乡村社会矛盾的主要窗口，信访也受到了研究者的高度重视。此时已经有些学者进入这个领域开始比较系统扎实的调查研究，如于建嵘在湖南衡阳等地的调查。2001年初，我又组织了一次比较大规模的上访信调查。信件资源还是来源于《农民日报》。这次收集到472封信。收信时间为1998年3月至2000年12月，其中1998年173封，1999年105封，2000年194封。在472封信件中，反映个人问题的有112封，占23.7％；反映群体问题的有360封，占76.3％。个人问题是指单个家庭或家庭中的成员受到某方面侵害；群体问题指某一群体的利益受到侵害，群体的范围因具体事件而有所不同，可能是一个村民组、共同承包鱼塘的联合起来的几个家庭，也可能是一个村或者联合起来的几个村。从这些来信中发现，农村社会矛盾在迅速积累乃至于局部爆发，群体性的信访事件在增加，问题性质的恶劣程度在增加。这些矛盾鲜明地表现为农民和政府的对抗。为了缓解矛盾，政府突出强调的是农民收入增长问题，提出“千方百计增加农民收入”，但事实上增收情况很不理想。更重要的是，农村问题已经远远超越了经济层面而进入社会层面，也开始进入政治层面。农民与基层政府的矛盾不断激化，“不稳定”开始取代计划生育、税费负担过重等问题成为政府头号担忧。与此同时，大量民工进城，城市政府对于这些农民的歧视和掠夺也在加剧。政府出台了对于农民进城就业种种限制，种种证、卡、手续漫天飞，乱收费乱罚款盛行，收容遣送变本加厉，大街上常常抓人，不少农民感叹在城里犹如做贼一般。工农关系和城乡关系空前紧张。也是在这个时候，所谓“稳定”普遍地进入基层政府的政绩考核体系，甚至“一票否决”，信访则由此成为稳定的核心问题。
                       
    世纪之交的农民上访，在内容和形式上表现出空前的复杂性。从负担问题来看，既有农民税费过重的老问题，也有税费改革启动中的新问题；从土地问题来看，既有第二轮承包中的不合理分配问题，也有土地征用、开发过程中的权利侵犯问题。征地问题已经开始远远超过税费负担重成为社会冲突的主要生长点，也是最激烈的矛盾生长点。规模较大、冲突较激烈的上访和群体性事件，多数是由这类问题激发的。与此相关的环境恶化问题也迅速表现出来，由于环境恶化全面破坏农民的生活质量，越来越成为农民上访的焦点之一。此外，也出现了新类型的上访，即“为民主而上访”，而且增长非常之快。大致来说，1998年新的村民自治的法律正式施行，是一个体制原因。但是，从更广阔的社会背景来看，选举为这些年积累的矛盾提供了新的爆发渠道。农民对于基层干部的不满在积累，越来越多农民意识到争夺公共权力的重要性，选举成为利益较量的基本方式。选举前的干群矛盾，选举过程本身存在的问题，都成为农民上访或者“闹事”的重要原因。因此，看这个时期的农民信访资料，接触这个时期的上访或者群体事件，会强烈地感受到冲突矛盾的积累和激化，甚至会诱发关于政权稳定的忧虑。
                       
上访形势重大转折发生在最近三四年。无论是经验观察还是较大范围的调研都显示出，上访事件总量明显减少，事件中的对抗程度减弱。国家信访局主要负责人最近公开发表的一篇文章说：“经过各地各部门的共同努力，全国信访总量、集体上访量、非正常上访量和群体性事件发生量实现了‘四个下降’，特别是信访总量，继2005年出现12年来首次下降后，2006年再次下降15.5%。”这标志社会矛盾缓和，社会稳定性提高。许多农民和基层干部认为，现在是改革以来农村发展的第二个黄金时期。自上世纪80年代中后期以来，农民心情没有这样舒畅过。这个良好局面来之不易，探究其中原因，核心因素是政策导向的巨大变化，是城乡统筹的科学发展观不断落实。具体来看，这些政策变化主要表现在三个方面。首先，是否定对民工歧视性政策和制度。2003年开始，国务院在系列文件中明令取消关于农民流动就业若干限制，取消曾经肆无忌惮的收容遣送，并高度重视清理拖欠农民工工资问题。虽然具体歧视体制的废除有一个过程，但是政策导向的转变是带有根本性的。其次，是农业税的全面取消。以往，虽然农业税本身数量有限，但是，有许多收费是在农业税的幌子下强加给农民的，手段之高妙、花样之繁多已经让中央政府难以应付，取消农业税可以说是釜底抽薪。再次，是公共财政覆盖农村。建立新型合作医疗，实行学费的义务教育，建立农村最低生活保障等等惠农措施，既直接改善了农民生活，也维护了农民的公民权利。可以说，这些措施真正体现了“多予少取放活”的政策思想。新政策极大地赢得了农民的信任和支持，农村稳定获得了重要基础。在国际上，一些几年前还认为中国将因为社会矛盾加剧而出现政治危机的人，迅速改变了看法。但是，最近两年本人的调查也发现，虽然总体上社会冲突减少，矛盾缓和，但是，社会稳定的深层问题依然存在，体制深处的隐忧巨大。突出问题是农民对于基层政府的政治信任不仅没有提高，反而越来越低。或者说，以人为本和科学发展观所提升的政治信任，在中央和地方之间的分布很不均衡。农民对于中央的政治信任显著提高，对于政策本身的认可程度显著提高；与此同时，虽然这些政策主要是通过基层干部来具体落实，并且基层干部与农民发生利益冲突的机会明显减少，基层政府的服务形象开始显现。但是，基层干部群体在农民中政治信任状况依然不佳，许多农民更倾向于认为：“政策变好，干部没有变好”。这也许是建设和谐社会下一步要解决的问题。解决这个问题，必须依赖于政府改革和基层民主发展。

四

最近几年，本人接触农民上访问题的途径不断丰富。在地方工作期间，需要实地处理农民上访。作为县委领导，按照制度规定每月要到信访局接待群众来访。有时候一些重要上访事件需要县委常委会研究处理。下乡进村，有时候是直接处理信访问题，有时候遇到农民拦路上访也要处理。这不仅增加近距离接触农民信访的机会，而且扩展或者说转变了观察思考的角度。过去访谈上访农民或者看农民来信，主要是听农民说，然后做出分析判断。现在，则要从政府工作角度来考虑如何应对。面对农民的时候，不再是研究者，而是当事一方，甚至成为农民的谈判对手。在北京的工作中，有时候也要处理下属国有企业职工的上访。这些单位的一些职工是征地过程中从农民转变过来的，企业改制引发他们上访，提出的若干问题其实是另一种农民问题。在农村调研中或者与基层领导的交往过程中，经常听他们谈上访和不稳定问题，有时候也帮助他们讨论如何处理。所以，这几年对于农村信访问题的了解和感受，应该说殊为复杂。
                       
经过四分之一世纪的发展演变，农民上访已经成为一个普遍社会现象。或者说，在农村工作中不需要排上议程的问题，成为农村工作中突出重要的问题，在不少地方已经成为主要党政领导最头疼、消耗精力最多的问题。这是改革初期没有预料到的。具体观察上访现象，其变化也是巨大的。从上访起因来看，从数量较少的特定的、个体性的原因上访，发展到数量众多的、集体性的多种原因上访；从上访行动来看，从个人行动为基本特点，发展到个人行动与集体行动相结合，集体行动的地位不断突出；从上访方式来看，从过去以向领导机关和平倾诉为主，逐步发展到不仅有和平倾诉，还有花样繁多的施加压力形式，诸如静坐请愿、占领公路铁路、围困党政机关、自杀性请愿等，还有对于媒体特别是境外媒体的自觉利用，上访活动越来越向着专业化、信息化的方向发展；从上访诉求来看，从纯经济权利诉求向政治权利诉求发展，非经济诉求正在不断提升，其中若干诉求是在经济性诉求不能得到满足的情况下滋生出来的。比如，从开始的征地补偿标准问题开始，发展到对干部的工作方法或者品德不满，进而发展到对于整个村级组织班子不信任，进而提出重新改选村级组织。
                       
上访现象的发展提出了政府体制变革的重要题目。其一，上访从主要是地方政府的压力，转变为中央和地方政府的共同压力，上级政府越来越把上访作为检验下级政府施政能力的重要指标，甚至成为直接考核标准。这就显示出，在研究和处理中央与地方关系方面，上访问题具有重要地位。上访现象说明，要处理好中央与地方的政治权力和责任问题，应该做出一些新的制度调整和安排。其二，上访从主要是农民之间或者农民与社区组织之间的冲突，演变为主要是农民与地方政府（主要是县乡政府）之间的冲突。大量事实显示，这种冲突不仅有政府的工作方法问题，或者说“好心办错事”的问题，还有基层政府与农民争利的问题，或者说基层政府与农民的利益冲突。如一些地方政府部门为本部门利益或者官员个人利益而肆意损害或者出卖农民利益。农民与政府的这种利益关系实质上是一种政治关系，处理和协调这种关系，需要深度的政府体制创新。
                       
当前，中国的多元化利益格局已经形成，并且正在发展。在这种情况下，利益主体之间的冲突必然增加。从这个意义讲，改革初期的相对宁静将在若干年内不会重现。冲突将成为常态，有时候还会比较激烈。因此，重要的不是不让矛盾产生，而是逐步建立起各种利益主体的良性互动机制，在这种良性互动中消解矛盾冲突。新机制究竟是什么样子，我们不得而知。但可以明确地是，政府不能再以传统的控制和管制方式来管理社会，特别是不能以行政命令方式来处理不同利益集团间的矛盾冲突。政府应该尽量超越具体的利益主体地位，着重制定规则和监督规则执行，从而保证社会良性运行。
                       
现在，上访处理过程存在的突出问题是，基层的一些小事件也需要等待中央领导的批示或指示才能解决，一些原本可以通过既定行政司法程序解决的问题最后被炒成了政治问题。上访所反映的问题受到高层重视或者得到特殊解决，则往往是因为农民采取了“政治行动”。这反映出常规的利益表达机制或者说冲突化解机制存在缺陷，给国家的政权构建提出了警示。二十世纪德国政治思想家卡尔·施米特在分析一战后魏玛共和国的混乱失序时认为，非政治的事务和问题必须交由法律解决，让“持续的行政管理”发挥作用；只有那些需要作出决断的问题才有必要交由政治解决。政治解决意味着国家作出决断，而只有矛盾和冲突上升到较高程度的时候，政治才是必要的。施米特通过观察在意大利等国出现的全能主义国家（total  state）又发现，如果国家的政治权力延伸到社会所有领域，使得一切社会问题都被政治化，那么，国家能力不仅不能强化，反而被消解，政治也就被湮没于琐碎繁杂的社会事务之中了。因此，非政治的事务必须交由法治来解决，使得社会矛盾冲突在可以接受的范围和强度内被化解，不致激化成为政治问题。如果国家大量卷入非政治性的社会事务，不能将自身从一般的社会矛盾和冲突中抽离出来，就会导致国家丧失超越性和自主性。长远看来，这对于政治稳定是危险的。农民上访所折射出的是对中央政府的信任，他们并没有全盘反对政权和体制。或者说，通过上访来维护自身的权力和利益，这本身也体现了农民对体制的信任。中央一再强调保护合理合法的上访诉求，这是完全必要的。但是，如果大量卷入这些基层冲突的直接处理，就会在处理过程中耗散政治信任和支持。面对络绎不绝的上访，中央政府应该着力应对的，不是直接处理一个个具体的上访者，而是改进和强化法治和日常行政管理的体制，既维护中央政府的超越性和公正性，也维持各级地方政府的公正性，使整个行政管理体系和司法体系都运转起来，将各类社会矛盾冲突化解在基层。
                                                    

作者单位：国务院发展研究中心