赵树凯：谁在制定政策？（上篇）——中央农村工作体制的历史演变（1949—1989）

前 言

近些年，西方公共政策的理论方法受到高度重视，显著推动了中国的公共政策研究。但是，借鉴吸收西方理论方法，研究中国政府的政策过程，不能忽略政治体制背景。因为，政策过程依赖于政治体制，或者说被政治体制所规制。在西方政策过程中，政治过程与行政过程在机构运行方面的区别是清晰的，大致而言，决定政策的政治过程主要在议会，执行政策的行政过程主要在政府，归结为“政策管理二分法”的法则：“当选的立法者应该仅限于完成政策的制定，而被任命的管理者应该仅限于政策的执行”。[1]但在中国，这种政策过程的二分法并不适用。在中国特色的制度体系下，政治与行政具有高度一体性，这种一体性通过机构设置与政策过程的互动过程集中体现出来。探讨这种互动关系并努力进行理论总结应该是中国政治研究的深层关怀。但是，本文的基本关切并非理论，而是梳理刻画建国以来中央农村工作部门的机构沿革与政策变迁，并在此基础上讨论农村政策体制的历史逻辑。在我看来，如果对于高层农村政策体制缺乏基本理解，则谈不上对于中国乡村政治的深入研究，或者说，不懂得农村政策体制演变的基本历程，研究乡村政治难免陷入断章取义或见木不见林。

本文从机构角度考察中央农村工作体制演变，聚焦于探讨不同时期的政策制定机制。这里的“机构”，是指中央层面负责农村工作的综合性部门，主要是政策研究和工作协调机关，一般情况下不包括国务院行政部门，除非这种行政部门具备政策研究和综合协调职责。

本文以不同时期中央农村工作机构沿革变迁为主线展开考察，考察时段是1949年到1989年，历史跨度为四十年，分六个时期，即：中央政策研究室（1949—1952）、中央农村工作部（1953—1962）、国务院农林办公室（1962—1969）、国家农林部（1970年—1978）、国家农业委员会（1979—1982）、中央书记处农村政策研究室（1982—1989）。由于机构更替交叉关系复杂，划分只能是粗线条的。

现在看到的中国政府机构研究，通常采用科层制官僚组织理论，以理性化（非人格化）为基本分析视角。但在我看来，对于研究中央农村工作机构来说，官僚组织理论的分析方法并不适用。因为，这些机构是高度政治化的，属于政治体制的重要部分，而不是一般意义上的科层制官僚机构。也许，亨廷顿的政治制度化分析视角比较适用，可以激发更多理论灵感。我认为，在关于政策体制的基本事实未能得到系统、全面梳理解剖之前，就试图进行某种理论总结只能是“妄作解人”，所总结出来的“理论”也只能是隔靴搔痒。本文定位于建国以来中央农村政策体制运行轨迹的追溯勾勒，希望从一个新的领域推动中国政府与政治研究。

一、中央政策研究室（1949-1952）

建政之初三年，中共中央没有设立专门农村工作部门。具体说，在1953年中央农村工作部成立之前，“中央政策研究室”（简称“政研室”）是主要的农村政策研究机构，也是农村工作综合协调机构。这个时期的农村工作以土地改革为基本内容。“政研室”作为中央农村工作机构具有历史过渡性。

1.战争时期

中国共产党成立之初并不关注农村问题，直到1924年中共三大才提出农民议题。在这次会上，毛泽东提出共产党应该重视农民，因为“中国国民党在广东有基础，无非是有些农民组成的军队。如果中共也注重农民运动，把农民发动起来，也不难形成像广东这类的局面。”[2]但是，毛泽东这个意见没有进入会议议程，当时中共中央工作重点是如何推进国共合作。1926年11月，中共中央成立“中央农民运动委员会”并由毛泽东担任书记。[3]“农民运动委员会”是中共党内最早的农村工作机构，开始办公后毛泽东制定了《目前农民运动计划》，在汉口设立中央农委办事处，准备同国民党湖北省党部协商筹办农民运动讲习所。[4]此前农民运动讲习所由国民党中央农民部主办，澎湃、毛泽东等共产党人参与。中共中央农民运动委员会的这个工作计划因国共合作破裂而未能实施。整体来看，从1922年到1926年，中共的农民运动属于初期和秘密时期，中央层面没有建立起有效运行的农村工作机构和领导体制。1927年毛泽东在秋收起义之后进入井冈山地区建立根据地，革命重心从城市转向农村，中共早期农村工作进入了新阶段。[5]

革命时期根据地政权并没有专门农村工作机构，因为根据地在农村，政权全部工作都可以说是农村工作，所有部门都可以说是农村工作部门。根据地政权与农业关系最直接的部门，是“中央土地人民委员部”，简称为“土地部”。不论是1930年代在江西的中央苏区政府，还是1940年代在陕北的中央苏区政府，都设有土地部。土地部主要工作是，清查农户的土地和收入来源，划分阶级成分（地主、富农、中农、贫农等），领导和组织农业生产，如开展春耕、兴修水利，组织“劳动互助社”、“梨牛合作社”等。苏区机构设置、组织方式（如特派员、工作队等）都直接受到苏联的影响。裴宜理（Elizabeth J. Perry）认为，“中国的工作队从俄国革命的土壤中移植而来，然而这一经验做法能够茁壮成长、发扬光大，其实归功于中共的创造性栽培。”[6]苏联经验对于中共的影响，不仅在于机构设置和工作方式，更重要的是农村政策基本思路，特别是农村集体化制度选择。1949年中共夺取全国政权后，军事斗争结束，党的工作有了农村和城市之分，特别是随着土地改革完成，对农业需要进行社会主义改造，专门的农村工作机构应运而生。

“政研室”前身是中央办公厅党务研究组。党务研究组是一九四六年晋绥土改和随后起草《土地法大纲》的工作班子。晋绥土改由毛泽东主持、刘少奇具体负责，是全国解放前夕的土地改革全面实验，是形成土地改革政策的直接基础。中央办公厅党务研究组组长是廖鲁言，领导这个研究组工作的是毛泽东秘书陈伯达。陈伯达和廖鲁言是《中国土地法大纲草案》主要执笔者。在完成土地法大纲起草后，中共中央政策研究室于1948年夏成立。陈伯达兼任主任，廖鲁言担任秘书长并主持筹建和日常工作，随后担任主持常务的副主任。[7]

在中国共产党内部，除了毛泽东之外，早期农村工作开拓者首推邓子恢。1927年国共分裂后，邓子恢在福建龙岩组织了秘密农会，并在1928年组织了武装暴动，随后创建闽西根据地并组织实施了最早的土地改革，此时，中共中央还没有形成土地改革有关政策。邓子恢摸索了“抽多补少、抽肥补瘦”的政策原则，成功地解决了闽西根据地土地分配问题[8]，成为中共土地改革政策的先驱经验。解放战争时初期，邓子恢作为华中局主要负责人，在领导华中土改中率先总结出“中间不动两头平”政策原则（对中农土地不动，而将地主富农的土地同雇农贫农按人口平分），为党中央所采纳，建国后的土地改革仍然沿用。[9]相对于晋绥和东北土改的政策过左和严重暴力化，邓子恢领导的华中土改相对平和稳健。从1928年发动土地革命到建立全国政权，邓子恢是农村工作经验最丰富、成果最卓著的中共高级领导人，被毛泽东选定负责领导全国农村工作，堪称不二人选。邓子恢受命组建中央中央农村工作部时，毛泽东说：“子恢同志，调你来做农村‘统帅’。邓子恢说：还是主席统帅，我们做助手。”[10]

在邓子恢之外，中共早期农村工作重要领导人还有王观澜。在整个战争年代，王观澜追随毛泽东从事农村调研，和毛泽东的个人关系密切，在农村工作方面深得毛泽东信任倚重。1930年代初期，王观澜在毛泽东直接领导下负责江西瑞金苏区叶坪乡“查田”（相当于后来解放区“土改”）试点，担任中央苏区查田运动指导委员会主任，随后担任苏维埃中央政府土地部副部长、中央土地委员会副主任。在毛泽东直接领导下，王观澜总结了叶坪乡查田运动的经验，起草了关于划分阶级的基本标准的文件，经毛泽东修改定稿为《怎样分析农村阶级》。毛泽东曾经说：“那篇《怎样分析农村阶级》的文章，是我和观澜同志合作写的。”[11]。长征到达陕北后，王观澜担任中华苏维埃共和国中央政府土地部部长。中共中央政策研究室成立时，王观澜担任副主任。1953年中共中央农村工作部成立，王观澜担任副部长，同时兼任新成立的国家农业部党组书记、副部长（部长由民主人士担任）。1962年中央农村工作部撤销后，王观澜继续担任国务院农林办公室副主任直到文革。中央农村工作内部广泛流传，毛泽东曾说，中共党内有三个人最懂农民，一个是毛泽东本人，另外两人则分别是邓子恢和王观澜。

2.机构运行

中央政策研究室于1948年8月成立，最初11人，后增至二十余人。[12]从成立到1952年10月撤销，“中央政策研究室”主要从事土地改革政策研究，起草了一系列文件。成立初期也研究接管城市等问题，但不久，其城市政策研究职责随人事变动而转到其他部门。

政研室实际负责人是副主任廖鲁言。廖鲁言自1940年代中期进入中央办公厅，深得毛泽东、刘少奇等领导人赏识。从1946年参与起草《土地改革法大纲》，到1966年文革爆发，廖鲁言参与或主持了几乎所有重要的农村政策制定和文件起草。从中央农村工作部到国务院农林办，部长（主任）都是由分管农业的副总理兼任，廖鲁言一直是主持工作的副部长（副主任）。1954年起，廖鲁言还兼任农业部部长直到1966年文革开始，是建国以来任期最长的农业部长。

从1949年到1952年，农村工作主体内容是土地改革和农业互助合作。中央机关不仅没有专门农村工作机构，中央领导人也没有关于农村工作的明确分工。在高层领导中，重大决策由毛泽东亲自主持，常规工作则刘少奇负更多领导责任，或者可以说，刘少奇在主管农村政策研究。这段时间出台的农村政策文件，主要是1950年6月《土地改革法》，1950年7月《中华人民共和国合作社法（草案）》，1951年12月《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》等。承担这些政策文件起草的主要是中央政策研究室，负责起草的主要人员是陈伯达、廖鲁言、王观澜等。在中央政策研究室之外，新成立的国家农业部设立了农政司，农业部农政司负责农业互助合作，配合中央政策研究室的工作，了解和汇总全国情况并撰写有关报告。

3.工作职责

根据1948年9月26日中央电文指示，“中央政策研究室负责研究解放区城市与农村各项政策”。[13]两个月后，随着彭真调离，政研室的城市政策研究任务划走，研究工作集中到农村问题，主要内容是研究土地改革政策和初级农业互助合作政策。

在政研室三年间，廖鲁言负责的主要工作有：1949年起草《关于目前解放区农业生产中存在着几个问题的报告》；1950年起草《土地改革法》、《城市郊区土地改革条例》、《关于划分中农与富农成分问题的电报稿》；1951年起草《中央关于划分农村阶级成分的指示》、组织召开第一次互助合作会议、起草《关于农业互助合作的决议草案》；1952年，组织召开第2次农业互助合作会议、撰写《三年来土地改革运动的伟大胜利》[14]、起草《关于乡村财政、农民负担、乡村小学教育及乡政工作的情况和意见》。[15]霍泛于1948年末进入政研室担任政治组副组长，他个人代中央起草的文件稿主要有：《关于中农和富农的划分问题》；《严厉制裁不法地主破坏土地改革的罪行》；《在土地改革中应当怎样去发动和组织群众？》等。[16]

陈伯达是研究农村政策史不能忽略的重要人物，1938年开始担任毛泽东秘书，后来兼任中央政策研究室主任、中央农村工作部副部长。从1940年代中期到1960年代中期，陈伯达参加了几乎所有重要农村政策文件起草，而且通常是主要执笔人。这些重要的文件包括土地改革文件、农业合作化文件、人民公社化文件、人民公社管理条例等。1958年，陈伯达最早根据毛泽东的指示阐述了建立人民公社的构想，主持起草了第一个人民公社章程以及后来若干农村政策文件。陈伯达关于农村政策的阐述和文章，往往被认为代表毛泽东的思想主张，对中央农村工作部门运行影响巨大。文革中陈伯达担任中央政治局常委，1970年秋被打倒。

二、中央农村工作部(1953-1962)

1952年11月，中共中央决定成立中央农村工作部（简称“农工部”）。根据中共中央通知，中央和省委设置农村工作部，“地委以下的各级党委，因其主要任务即是领导农村工作，故无另外建立农村工作之必要”。[17]中央政策研究室随之撤销，原班人马并入该部。1953年2月，中央农村工作部正式挂牌办公，1962年10月，中央农村工作部撤销。存续10年间，中央农村工作部的角色作用经历了复杂的演变过程。

1.组织架构

“农工部”基本使命是实现农业集体化。这个使命的提出，是基于中共中央对中国社会主义事业的基本构想。1949年3月，毛泽东在七届二中全会报告中提出了农村社会主义改造的政策思路，即个体的农业经济要向集体化的方向发展，“任其自流的观点是错误的”，“必须组织生产的、消费的和信用的合作社” ，“这种合作社是以私有制为基础的在无产阶级领导的国家政权管理之下的劳动人民群众的集体经济组织”。[18]1952年上半年，全国性土地改革基本完成，高层决定成立中央农村工作部。1953年2月9日，邓子恢在中央农村工作部会议上说：“毛主席告诉我，中央农村工作部的任务是，在10年至15年或更长点的时间内完成农业社会化，配合国家工业化，实现农业集体化，即把农民组织起来，经过互助合作，过渡到集体农庄。”[19]

“农工部”部长邓子恢，同时担任国务院副总理、国务院第七办公室主任。调北京之前，邓子恢是中共中央中南局主要负责人，中南局管辖广东、广西、湖南、湖北、河南、江西等六省。原中共中央政策研究室主任陈伯达、副主任王观澜、廖鲁言成为“农工部”副部长，原中南局秘书长杜润生担任“农工部”秘书长。杜润生于1955年秋调离后，秘书长由“农工部”副部长刘建勋兼任。

“农工部”成立初期约有200人。来源主要三方面：原中央政策研究室撤销后人员整体转入：跟随邓子恢、杜润生从中南局机关（以中南局政策研究室为主）调入的人员；根据地区代表性需要从全国各地调入的人员。1954年大区撤销后，各中央局农村工作部又调入部分人员，此时农村工作部约300人。1955年夏季，邓子恢受到毛泽东严厉批评后，随着机构权力削弱，中央农村工作部人员有所减少，1962年撤销时人员规模与成立初期基本相同。

“农工部”内部机构按照不同业务分设“一室五处”。一室是办公室，主办文电及机关事务；第一处主管国营农场；第二处主管农村互助合作运动；第三处主办农业、林业、畜牧业、渔业和水利工作的方针政策事项；第四处主办供销合作、信贷合作、手工业的方针政策事项；第五处，主办乡村政建、文化教育、卫生、民兵等方针政策及其他事项。[20]当时中央机关不设司局，处即中层单位，处长相当于后来的司局长，有的处以下设科，有的处以下不设科。中央农村工作部办公室相当于现在的办公厅，约有四五十人，其他各处平均二三十人，最大是二处。二处又叫“合作处”，主管农业合作化事务，最多时有五六十人。进入人民公社时期，二处主管人民公社事务；农村工作部撤销后，二处成为国务院农林办公社组；国务院农林办撤销后成立国家农林部，公社组成为农林部政策研究室（挂“人民公社管理局”牌子）；农林部撤销后成立国家农委，农林部政策研究室整体划转成为国家农委政策研究室；农委撤销后，成立中央农村政策研究室，原农委政研室人员成为中央农村政策研究室的核心部分。

从职权设计来看，中央农村工作部是建国以来最强有力的农村工作部门。根据中央明文规定，中央农村工作部与大区、省委农村工作部的关系为领导关系；中央农村工作部与农业部、林业部、水利部、供销合作社的关系为指导关系，要派人出席这些部门的党组会议。[21]省委农村工作部直接向中央农村工作部汇报请示工作，国务院系统的农业部、林业部、水利部等部门也直接受中央农村工作部的监督节制。中央农村工作部统管全国农业农村工作，从这种职权设计中得到充分体现。

2.位势演变

中央农村工作部在全国农村工作的领导地位维持了两年半时间。从1953年春到1955年夏，主要职能是：主持召开中央农村工作会议；代表中央提出对农村工作的部署要求；批示回复地方提出的重要政策问题；转发地方的农村工作经验。1955年7月31日，毛泽东在中央召开的省自治区党委书记会议上做《关于农业合作化问题》的报告，讲话严厉指责邓子恢：“在全国农村中，新的社会主义群众运动的高潮就要到来。我们的某些同志却像一个小脚女人，东摇西摆地在那里走路，老是埋怨旁人说：走快了，走快了。过多的评头品足，不适当的埋怨，无穷的忧虑，数不尽的清规和戒律，以为这是指导农村中社会主义群众运动的正确方针。否，这不是正确的方针，这是错误的方针。[22]”这次会议标志中国农业合作化政策发生重大导向变化。随后，毛泽东开始亲自主持重要政策制定和文件起草。8月26日，毛泽东批示：“通知中央农村工作部：在目前几个月内，各省市自治区党委关于农业合作化问题的电报，由中央直接拟电答复；并告批发出此类来报的同志，不要批上‘请农村工作部办’字样。”[23]由此开始，各省市不再直接向中央农村工作部请示汇报工作，在高层决策体系中，中央农村工作部进入边缘化时期。

1955年8月之后，毛泽东研究部署农业合作化、大跃进、公社化重大政策，主要倚重中央书记处书记谭震林。邓子恢不再出席中央书记处办公会，廖鲁言作为农村工作部主持工作的副部长，代替邓子恢出席中央书记处办公会，根据中央书记处指示直接安排“农工部”执行。1955年下半年毛泽东编选《中国农业的社会主义高潮》一书，“农工部”提供了一些地方经验材料。毛泽东在这本书中写的100多篇序言，很多批评言辞都是直接针对“农工部”。毛泽东召集有关部门负责人讨论农村问题，或者到农村考察，通常是找廖鲁言、陈正人等人。毛泽东很少与邓子恢谈话，外出调查也从来没有让邓子恢同行。

在合作化政策导向转变和邓子恢权力衰落过程中，中央农村工作部领导班子也发生调整。1955年秋，农工部秘书长杜润生被调任中国科学院。杜润生晚年回忆，是陈伯达向毛泽东反映，邓子恢所以敢忤逆毛泽东的政策主张，杜润生起了很大的作用。当时，不论是中央高层，还是农村工作部内部，都有一种看法，邓子恢的政策主张是受了杜润生的重要影响。邓子恢受到毛泽东严厉批评后，农村工作部中层干部有人建议把责任推给杜润生。邓子恢则表示，“我不是受了杜润生同志的影响。我有自己的主见，我的错误，不能说杜润生同志是主犯。”[24]。此前的1955年初，城市建设部长陈正人调任中央农村工作部副部长。陈正人是毛泽东建立井冈山根据地时期的忠实追随者，曾担任井冈山根据地遂川县委书记，建国后曾担任江西省委第一书记。1957年6月，中央农村工作部副部长刘建勋调任广西省委第一书记。与刘建勋一起调任广西的，还有合作处处长李友九、副处长霍泛。中央农村工作部领导层的中南局班底不复存在。

3.政策分歧

为什么中央农村工作部会被毛泽东边缘化？是因为邓子恢的合作化主张与毛泽东产生了系统性冲突。邓子恢认为，土改后农民的个体生产积极性是发展农业生产的主导方面，家庭为单位的个体生产是农业生产的主要形式，农业生产合作必须从中国小农经济的现状出发，农民入社退社必须自主自愿，强迫是一种犯罪；组织生产合作是一种经济活动，绝对不能像土改那样用政治运动的方法来办；合作发展速度要稳重，10到15年甚至更长时间来完成；合作社的规模要小，初期理想规模是10户左右；建立合作社是必须保护中农的利益不是受到侵犯，合作社的速度要分地区有快有慢，他引用了列宁话，宁肯少些，但要好些。[25]邓子恢与毛泽东的意见冲突主要是两波事件：

第一波，1953年关于压缩农业合作社问题。1953年3月，农村工作部刚成立后，邓子恢连续代中央草拟下发《关于缩减农业生产互助合作发展的5年计划数字的指示》，《关于纠正试办农业生产合作社中急躁冒进的批示》、《关于布置农村工作应该照顾小农经济特点的指示》。在此基础上，农村工作部主持解散了一批合作社，并坚持允许富农存在和四项自由（雇工自由、借贷自由、租赁自由、贸易自由）的政策原则。这些文件是由副主席刘少奇签发，未经毛泽东审阅。为此，毛泽东严厉批评了刘少奇和中办主任杨尚昆，说中央发文未经毛本人审批是严重的组织错误。5月19日，杨尚昆专门向毛泽东作了关于中央发文程序的汇报，毛泽东批示：“少奇、恩来、德怀同志阅后交杨尚昆。（一）请负责检查去年八月一日（八一以前的有过检查）至今年五月五日用中央和军委名义发出的电报和文件，是否有及有多少未经我看过的（我出巡及患病请假时间内者不算在内），以其结果告我；（二）过去数次中央会议决议不经我看，擅自发出，是错误的，是破坏纪律的。”[26]以此次事件为标志，毛泽东开始亲自审阅所有中央发文，这是建立政权三年后中央高层文件运转程序的重要变化。

第二波，1955年关于合作社发展速度问题。1955年初，中共中央决定从65万个农业合作社发展到1956年春100万个，但不久后毛泽东提出发展到130万个，邓子恢没有执行毛泽东的意见，坚持原来100万个，而且主导制定了收缩和停止发展的方针，特别是把浙江省的合作社从53,000个压缩到37,000个。5月5日，毛泽东找邓子恢彻夜长谈，从晚上十点半谈到次日早晨六点半，警告邓子恢不要重犯1953年大批解散合作社的错误。5月6日，邓子恢在全国农村工作会议总结报告中没有贯彻毛泽东的意见，而继续坚持原来的政策部署。[27]由此引发7月31日毛泽东的严厉批评，并直接削弱了农工部的权力地位。

在1955年下半年到高级合作化运动中，以及后来的大跃进、公社化、反右倾等运动中，中央农村工作部都处在高层决策的边缘，主要工作是奉命收集汇总材料。邓子恢不仅没有机会参与重要的政策制定，而且中央农村工作部的会议很少参加。但是，邓子恢常年坚持农村调研，利用各种机会提出政策意见。据时任中央农村工作部副处长张其瑞回忆，1962年3月，邓子恢安排张其瑞等人调研安徽包产到户并向中央提交了报告，6月下旬，参加副总理谭震林主持内部会议并要求汇报，会议将结束时，谭震林对邓子恢说，“你要讲的问题，今天不讨论了，以后再说”。7月中旬，邓子恢在办公室召集会议介绍安徽包产到户，通知各位副部长和有关处长来听。“几位副部长都说有别的会议不参加了，我只好向邓老一个人做了汇报，在座的除了他的秘书外，别无他人。”[28]由此可见邓子恢在高层决策体系中的边缘地位。

4.机构撤销

在大跃进和人民公社化运动遭到严重挫败之后，中央农村工作部在决策过程中的作用有所提升，邓子恢提出的一些政策建议受到毛泽东重视，甚至被直接采纳，如人民公社应该给农民留自留地、应该允许农民饲养鸡鸭鹅猪等。1959年五六月间，邓子恢主持农村工作部连续起草了四个政策调整性文件，即《中共中央对算账和召开社员大会等问题的指示》、《中共中央关于人民公社夏收分配的指示》、《中共中央关于分配私人自留地以利于发展猪鸡鹅鸭问题的指示》、《中共中央关于社员饲养家禽家畜自留地等问题的指示》。这些政策放宽给了农民适当自由，对恢复被公社化和大跃进严重破坏的农村经济起了重要作用。不仅如此，邓子恢还进一步提出要调整人民公社制度，主张公社规模不能太大，生产队应该100户左右，对社员的生活资料，如果动了的要先作价后偿还，多数劳动力要用于农业生产。邓子恢最早提出人民公社应该有一个工作条例，并且动手起草了《人民公社内务条例》（这是后来毛泽东主持起草制定《人民公社管理条例》的基础），并最早提出基本核算单位从生产大队下沉到生产小队。

发生全国性大饥荒之后，1961年3月，毛泽东在广州召开的中央会议上罕见地表扬了邓子恢，说：“邓子恢同志那个时候顽强的很。邓子恢同志，为了说服你，我给你谈过多次话，现在我跟你统一了，我跟你没有矛盾了，去年他在山西、石家庄、江苏南部做了一次调查，做得很好，他的观点很正确，农村工作后头犯的错误是谭震林他们有份，他没有份的。你们看不起邓子恢同志那是不行的，人家现在正确了。”这次会上邓子恢也参加了这次会议，但是坐在会议室后排，毛泽东的讲话没有听清楚。毛泽东还问“邓老来了没有？”[29]在人民公社和大跃进受到挫败后两三年内，邓子恢积极参与政策调整，对恢复农村发展起到了一定作用。

邓子恢坚定地主张包产到户，与毛泽东再一次发生意见冲突。1958年后，邓子恢连续几年在广西休养，致力于调查和探索农业经营方式，在桂林龙胜县亲自倡导实验包产到户。到1962年2月，龙胜县出现了50%的生产队包产到户，省委不赞成，邓子恢对省领导说：“你就让他们单干怕什么，先把40%多的集体经济搞好，其他的慢慢来，当然也不要公开承认他们单干。”[30]5月，他知道安徽出现大规模包产到户以后，立即派人前去调查。6月下旬，邓子恢在谭震林主持的会议上要求发言未成，于是约见毛泽东。1962年7月17日，邓子恢与毛泽东长谈，陈述多方面理由举荐包产到户。毛泽东当时没有表态，表示要看有关材料。7月20日，毛泽东召集各中央局第一书记开会，毛泽东重点谈了包产到户问题，说：“你们赞成社会主义，还是资本主义？当然不会主张搞资本主义。但有人主张搞包产到户。现在有人主张在全国范围内搞包产到户，甚至分田到户，共产党来分田，对农民要让他们自愿，如果有的人非包产到户不可，也不要采取粗暴态度。问题是要分析农民的基本要求是什么，我们如何领导。有人似乎认为我们和农民搞了几十年，现在好像不行了，难道我们就这样脱离群众？”[31]随后，毛泽东在中共八届十中全会上点名批评邓子恢，说：“邓子恢曾当面和我谈过保荐责任田，我跟他谈了一个半钟头的话，我就受了一个半钟头的训，不是什么谈话，是受他的训”。[32]8月12日，毛泽东在一个文件上批示：“邓子恢同志动摇了对形势的看法，几乎是一片黑暗，对包产到户大力提倡，这与他们1955年夏季会议以前一贯不愿意搞合作社，对于搞起来的合作社下令砍了几十万个毫无痛惜之心，而这之前在竭力提倡四大自由，所谓好行小惠言不及义，是相联系的。他没有联系1950年到1955年，他自己显然还是站在一个资产阶级民主主义者的立场上，因而犯了反对建立社会主义集体经济的错误。”后来毛泽东又多次批评中央农村工作部搞资本主义，说邓子恢“是资本主义农业专家”，中央农村工作部“10年来没有办一件好事”。[33]1962年10月，中央撤销了中央农村工作部，邓子恢被调任国家计划委员会副主任。

中央农村工作部存在十年，真正履行农村工作综合领导机构职能不过两年半，大多数时间更像是政策咨询机构，而且是一个不受高层信任重用的政策咨询机构。实践证明，邓子恢的一系列政策主张是正确的，1981年中共中央为邓子恢平反。

图/汇图网

三、国务院农林办公室(1962-1969)

在中央农村工作部撤销以后，国务院农林办公室（简称“农办”）成为中央农村工作综合协调机构。

1.机构演变

从政府机构序列而言，“农办”是从国务院第七办公室（简称“七办”）演变而来。1954年10月，国务院成立以政法，文教，重工业，轻工业，财、金、贸，交通、农、林、水，对资本主义工商业社会主义改造为序的第一至第八办公室[34]，其中农林水为第七办公室，根据职能设置，“各办公室是代国务院办事”，“代国务院统筹全局”，“涉及两个办的，重点在哪一办，由哪一办解决。重点办解决不了的，必须要国务院全面解决的，那就要提到国务院常务会议上解决”[35]。“七办”与中央农村工作部合署办公。中央农村工作部部长、国务院副总理邓子恢兼任“七办”主任。

1959年6月，在第二届全国人大政府换届后，“七办“改为“国务院农林办公室”，仍然与中央农村工作部合署办公。中央政治局委员、国务院副总理谭震林兼农办主任。此时，在领导体制上，国务院有邓子恢和谭震林两位分管农业的副总理，前者兼任中央农工部长，后者兼任国务院农办主任。1962年10月，中央农村工作部撤销后，农办变为一套人马一块牌子。农办的内设机构，与原中央农村工作部相似，中层部门由“处“改为”组“，如原来负责合作化的”二处“直接改为”公社组“。到1966年文革爆发，农办规模在130人左右。谭震林兼主任，副主任有廖鲁言、王观澜、陈正人等，他们都是原来的中央农村工作部副部长，廖鲁言主持农办日常工作。

与七办、农办同时并存的，党中央系统还有一个小型的农村工作机构，即中央书记处第二办公室、中央办公厅地区组。1954年12月，中央书记处成立四个办公室，一办分管党的系统，二办主管农业，三办主管工业，四办分管群团系统。主管农业的二办由中央副秘书长谭震林兼主任。1956年中共八大以后，中央书记处性质发生变化，过去的书记处是在政治局之上的核心决策机构，新书记处是中央政治局及常委会之下处理中央日常工作的办事机构，原书记处四个办公室改为在中央办公厅设立四个组，二办成为中央办公厅地区组。从书记处二办到中央办公厅地方组，工作人员都在10人左右，主要是直接为谭震林服务，包括从事政策调研、起草批示讲话、参与文件起草等。从合作化到大跃进、公社化，中办地区组在谭震林直接指挥下工作，参与所有政策谋划。1958年6月，谭震林在听取汇报时得知河南第1个人民公社之后，安排地区组人员首先去调研并向毛泽东报告；人民日报《“人有多大胆，地有多大产”》[36]的文章也出自这个班子。1967年初，中办地区组随着谭震林倒台而瘫痪。

1964年夏到1966年文革爆发，中央层面还有一个新型的农村工作机构，即中共中央农林政治部成立（简称“农政”）。当时，中央机关各系统，包括财贸、工交、农林都设立了政治部。“农政” 主任是原上海警备区政委秦化龙。工作人员一部分从国务院农办调拨，一部分来自军队，一部分来自其他中央机关，约有百人。农政存续两年多，期间主要工作围绕农村四清运动开展政治宣传、组织建设工作，文化革命开始后，农林政治部和其他机关一起陷入瘫痪，1970年合并到新成立的国家农林部。

2.主管领导

农办时期分管农村工作的中央领导人是谭震林。谭震林1954年12月从华东局第三书记调任中央中央副秘书长兼书记处四办主任，1956年9月中共八大上担任中央书记处书记，1958年5月中共八届五中全会增选为政治局委员，8月，毛泽东在政治局扩大会议上宣布农村工作由有谭震林负责。1959年4月，谭震林担任副总理，随后兼任国务院农林办主任。实际上，在毛泽东宣布分工之前三年，即1955年8月后，谭震林已取代邓子恢分管农村工作，因为当时谭震林不是政治局委员，排名在邓子恢之后，在党内未正式宣布。因此，谭震林主管农村工作，以毛泽东正式宣布分工为标志分为两个阶段，1955年下半年到1958年上半年为第一阶段，1958年下半年到1966年大半年为第二阶段。谭震林在中央主管农村工作约十一年。

谭震林是毛泽东合作化政策思路的得力执行者。1955年春夏之际，邓子恢主持解散浙江省15,000个合作社， 浙江合作社总量从5.3万个退到3.8万个，入社农户由占总农户的28%退到18.6%。毛泽东很不满意，由此不再信任邓子恢。在此情况下，谭震林亲自到浙江调研并采取补救措施，办法是：抽出一批干部专办合作社，虽然没有恢复这些被解散的合作社，但大规模增加了合作社的入社户数，使得参加合作社的农民总数进一步增加。谭震林向毛泽东报告：“目前每个社平均24户，拟在秋后平均每社扩大10户即38万户，占总农户的7.6%，加上原有的则为26%。” [37]实际上等于把农户入社率基本恢复到解散合作社前的水平，得到毛泽东的赞赏。

谭震林是大跃进运动的重要推动者。1958年8月11日，谭震林在《人民日报》发表文章：“夏季丰收证明，我国粮食增产速度不仅可以是百分之十几，百分之几十，而且可以是成倍的增长”。“在三年至五年内，全国人民将有足够的口粮，足够的饲料，足够的工业用量和足够的储备量，我国人民在粮食，肉类，油脂，食糖，布匹等按人口平均的消费方面赶上世界上生产水平最高的资本主义国家，已为期不远了”。[38]这是大跃进运动的先声。时任山东省委书记谭启龙回忆，1958年3月2日，谭震林到济南，向山东省委部署高指标。3月4日，省委“根据谭振林的指示精神给全省工作提出了新要求：”一是将全省1958年粮食总产计划指标，由保证320亿斤，争取350亿斤，调整为保证350亿斤，争取430亿斤。二是要求一年实现水利化，做到水不出田，不出社，不出村，平原地区三年完成四项工程。三是养猪保证2000万头，争取2500万头。四是兴修水利骨干工程所需劳力，采取共产主义调配原则，基本上不给报酬。”[39]1958年10月，谭震林主持农业会议，在会议总结报告中说：“1958年全国粮食产量8000亿斤是肯定的，10000亿斤是可能的。[40]事实是，1958年全国粮食总产4,000亿斤，全国粮食总产量达到10,000亿斤是二十八年后的1996年。时任中央书记处书记黄克诚回忆：“ 谭震林去了一趟山东，回来就说那里小麦亩产三四千斤，我说这是不可能的，我同他争吵”。[41]

谭震林是公社化运动的强力推动者。1958年6月，在谭振林在河南郑州举行五省农业协作会议时，听到遂平县嵖岈山27个高级农业合作社合并为6566户的卫星农业合作社，说“遂平县嵖岈山卫星社应已经不是农业合作社，而是共产主义公社”。8月，谭震林在人民日报发表文章，转达了毛泽东关于人民公社的设想。[42]在大跃进和人民公社运动中，谭震林受毛泽东指派主持起草了系列文件，如1958年8月中央《关于在农村建立人民公社问题的决议》，八届六中全会《关于人民公社若干问题的决议》等。[43]

1959年6月，当邓子恢给毛泽东写信提出恢复原来政策规定5%自留地时，谭震林则向毛泽东提出，恢复自留地将影响集体经济。[44]1959年12月，谭震林提出从生产队所有制提升到人民公社所有制，“从现在起就应当积极为发展社有经济过渡创造条件，对生产小队的部分所有制必须进行适当的控制，并加以现限制”。谭震林积极推行农村实行公共食堂制度，“把公共食堂看成是社会主义阵地”。[45]1960年3月，在第二届全国人大会上，谭震林仍然说1960年是一个继续大跃进，是1958年1959年大跃进基础上的继续跃进。

晚年，谭震林曾有反思：“在批了小脚女人之后，我曾经主管过这一时期的农村工作。我仍然没有从这些事吸取教训，没有当好党中央和毛泽东同志的参谋。我们党在农村工作方面所犯的错误，特别是1958年所犯的错误，我是负有责任的”。[46]

3.职能表现

1962年9月，中共八届十中全会通过《农村人民公社工作条例（修正草案）》（简称“60条”），规定了人民公社的基本体制和基本政策。在接下来三四年里，农办很大精力用于抓林业、水利等问题。

在基本政策方面上，农办先后制定了两个有重要影响的政策文件。1963年5月，向党中央报送《当前农村两条道路斗争的又一个突出问题》。这个文件把农民从事副业生产经营的现象，包括采集野生植物、放木排、捕鱼、打猎、手工业加工等，都作为资本主义复辟的表现。文件指出，农民从事副业生产经营：首先影响集体经济的巩固，其次腐蚀了干部，第三为投机倒把开了方便之门，使资本主义势力在农村复辟。[47]随后中共中央向全国转发了这个文件。1964年11月，农办主持召开由各省市分管农业负责人参加的农村工作座谈会，并向中央报送了会议纪要，提出：“今冬明春面上工作的要求是：以阶级斗争为纲，以生产为中心，搞好社会主义教育，煞住歪风邪气；抓好农产品收购工作，打击投机倒把分子；组织好冬季生产工作，安排好群众生活；争取明年农业生产全面的更大的丰收”。[48]中央转发了这个会议纪要，请各地参照执行。总的来看，这几年农办主要是沿着阶级斗争为纲路线在抓农村工作，把农民的自由经营行为作为资本主义复辟势力来批判，这种政策指导思想不断延续，到文革进一步升级。

农办存续期间，农村工作重中之重是社会主义教育运动，与此相关中央文件主要有三个，即：1963年5月《关于社会主义教育运动运动中一些具体政策的规定（草案）》（又称“前10条”）、11月《关于目前农村工作中若干问题的决定（草案）》（又称“后10条”）、1965年1月《农村社会主义教育运动中目前提出的一些问题》（又称“23条”）。这三个文件都以防止资本主义复辟为核心任务，阶级斗争的调子越来越高，终于发展到提出“运动的重点是整党内那些走资本主义道路当权派”，成为文化大革命的序曲。这三个文件都是毛泽东主持起草，国务院农办在起草过程中作用并不显著，除农办个别领导人外，一般工作人员没有参与。在“社教”运动推进过程中，国务院农办主要发挥执行作用。从1964年夏季开始，农办一百二三十人中只保留25人在北京办公，其他全部下放农村参加社教运动，直到1966年夏季文革爆发才回到北京。农办机构运行持续到1966年底。这年11月21日 ，谭震林和分管财贸副总理李先念共同召开全国县以上干部电话会议，要求各地抓好农产品收购工作。[49]这是农办主办的最后一次农村工作会议。1967年2月，谭震林被打倒，农办随即瘫痪。

                               （未完待续）

[注释]

[1]迈克尔·巴泽雷：《突破官僚制：政府管理的新愿景》，中国人民大学出版社2002年11月第1版，第2页。

[2]中共中央文献研究室编：《毛泽东传》第1册，中央文献出版社2013年11月第3版，第111页。

[3]中共中央文献研究室编：《毛泽东传》第1册，中央文献出版社2013年11月第3版，第121页。

[4]中共中央文献研究室编：《毛泽东传》第1册，中央文献出版社2013年11月第3版，第123页。

[5]《王观澜文集》，人民出版社1994年12月第1版，第308页。

[6]裴宜理：《 工作队：苏联经验的中国化》，《中国学术》第43辑，商务印书馆2022年3月。

[7]《廖鲁言文集》，人民出版社2013年11月第1版，第482页。

[8]陈丕显编：《回忆邓子恢》，人民出版社2006年7月北京第2版，第570页。

[9]《邓子恢自述》第28页，人民出版社2007年11月第1版，第28页。

[10]陈丕显编：《邓子恢传》，人民出版社2006年7月北京第2版，第448页。

[11]赵来群：王观澜与晋绥土改，《党史文汇》2001年5月20日。

[12]《廖鲁言文集》，人民出版社2013年11月第1版，第27页。

[13]《彭真传》编写组编：《彭真年谱（1902-1948）》第一卷，中央文献出版社2012年版，第529页。

[14]《人民日报》1952年9月28日第2版。

[15]《廖鲁言文集》，人民出版社2013年11月第1版，第485页。

[16]山西省长治市政协编：《霍泛文集》（上册），2005年10月，第85页，第86页，第96页。

[17]《中共中央关于建立农村工作部的决定》（节录），见黄道霞主编：《建国以来农业合作化史料汇编》，中共党史出版社1992年3月北京第1版，第115页。

[18]《在中国共产党第七届中央委员会第2次全体会议上的报告》，见《毛泽东选集》第四卷，第1432页。

[19]陈丕显编：《邓子恢传》，人民出版社2006年7月北京第2版，第449页。

[20]陈丕显编：《邓子恢传》，人民出版社2006年7月北京第2版，第448页。

[21]《中共中央关于建立农村工作部的决定》（节录），见黄道霞主编：《建国以来农业合作化史料汇编》，中共党史出版社1992年3月北京第一版，第115页。

[22]黄道霞编：《建国以来农业合作化史料汇编》，中共党史出版社1992年3月北京第1版，第247页。

[23]陈丕显编：《邓子恢传》，人民出版社2006年7月北京第2版，第496页。

[24]陈丕显编：《回忆邓子恢》，人民出版社2006年7月北京第2版，第370页。

[25]霍泛：《邓子恢的农业合作思想》，中国农业经济学会编《邓子恢农业合作思想学术讨论会论文集》，中国农业出版社1989年5月第1版，第38-41页。

[26]中央文献研究室编：《毛泽东年谱》第二卷，中央文献出版社2013年版，第99-100页。

[27]陈丕显编：《邓子恢传》，人民出版社2006年7月北京第2版，第487页。

[28]张其瑞：《回忆安徽责任田的两次调查》，见陈丕显编《回忆邓子恢》，人民出版社2006年7月第2版，第419页。

[29]陈丕显编：《邓子恢传》，人民出版社2006年7月北京第2版，第533页。

[30]陈丕显编：《邓子恢传》，人民出版社2006年7月北京第2版，第548页。

[31]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱》第五卷，中央文献出版社 2013年1月第1版，第116页。

[32]陈丕显编：《邓子恢传》，人民出版社2006年7月北京第2版，第562页。

[33]陈丕显主编：《邓子恢传》，人民出版社2006年7月北京第2版，第565页。

[34]中共中央文献研究室编：《周恩来年谱》上卷，中央文献出版社1997年5月第1版，第419页。

[35]中共中央文献研究室编：《周恩来年谱》上卷，中央文献出版社1997年5月第1版，第424页。

[36]《人民日报》，1958年8月27日第3版。

[37]谭震林：《关于浙江粮食与合作社情况的报告》（节录），见黄道霞主编：《建国以来农业合作化史料汇编》，中共党史出版社1992年3月北京第1版，第246页。

[38]谭震林：《论我国今年夏季的空前大丰收》，载《人民日报》1958年8月11日。

[39]谭启龙：《谭启龙回忆录》，中共党史出版社2003年10月，第445页。

[40]谭启龙：《谭启龙回忆录》，中共党史出版社2003年10月，第471页。

[41]《黄克诚传》编写组：《黄克诚年谱》，当代中国出版社，2018年1月第1版，第377页。

[42]杜润生：《当代中国的农业合作制》（上），当代中国出版社，2002年4月第1版，第516页。

[43]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱》第三卷，中央文献出版社2013年12月第1版，第421页。

[44]邓子恢：《邓子恢自述》，人民出版社，2007年11月第1版，第342页。

[45]杜润生：《当代中国的农业合作制》（上），当代中国出版社，2002年4月第1版，第566-567页。

[46]中央党史研究室科研管理部等编《谭震林纪念文集》，湖南人民出版社2002年3月第1版第260页。

[47]黄道霞编：《建国以来农业合作化史料汇编》，中共党史出版社1992年3月北京第1版，第759-760页。

[48]黄道霞编：《建国以来农业合作化史料汇编》，中共党史出版社1992年3月北京第1版，第787页。

[49]《李先念传》编写组编：《李先念年谱》第四卷，中央文献出版社，2011年6月第1版，第384页。

来源：《中国农政》第二辑，研究出版社2023年9月出版