赵树凯：谁在制定政策？（下篇）——中央农村工作体制的历史演变（1949—1989）

在中央农村工作部于1962年秋撤销之后，国务院农林办公室（简称“农办”）成为中央农村工作领导机构。“农办”运行至1966年夏因为文革爆发而名存实亡。中央农村工作机构在经过将近四年的空白阶段之后，高层于1970年春决定组建新的国家农林部，农林部由此成为党中央和国务院关于农业农村工作的统合性机构。由此，中央农村工作机构进入农林部时期。

四、国家农林部(1970-1978)

从1970年6月到1979年2月，国家农林部作为国务院组成部门，同时承担中央农村工作综合协调机构职责。这种情况类似2019年新一轮中央机构改革后的农业农村部，但当年农林部的职责权力比现在的农业农村部更宽泛。

1.文革初期

1966年夏文革开始后，农口各部门迅速陷入混乱，机关运行瘫痪。1968年8月，军委装甲兵副司令员兼参谋长沙风作为军代表进驻农口实行军管，不久，全体机关人员下放湖北沙洋劳改农场劳动。根据中央决定，各部委只保留极少量人员留守在北京。农业部在京留守30人，农垦部在京留守15人，林业部在京留守40人，水产部在京留守15人，国务院农林办、中央农林政治部人员全部下放。[50]

因为文革开始后若干副总理被打倒，国务院领导班子残缺不全，1967年10月中央组建临时性国务院领导班子——国务院业务组。国务院业务组组长由周恩来担任，副组长李先念主持日常工作并兼管农业。国务院业务组下设生产工业交通小组，生产工业交通组下设农业组，农业组负责人是原农办副主任郝中士。1969年6月，政治局候补委员纪登奎成为国务院业务组任副组长并分管农业。

文革初期，中共中央曾发出系列农村工作文件，主要有：1966年9月，发出《中共中央关于县以下农村文化大革命的规定》：“县以下各级干部和公社社员不要外出串联”，“农村破四旧立四新运动，应该在农闲时专门安排时间搞好”。[51]1967年3月，发出《中共中央关于在农村生产大队和生产队在春耕期间不要夺权的通知》：“保卫四清运动的结果，绝不允许那些走资本主义道路的下台干部和地富反坏右分子翻案”。1967年12月，发出《中共中央关于今冬明春农村文化大革命的指示》：“斗争的矛头，要始终对准党内最大的一小撮走资本主义道路的当权派和他们在各地的代理人”。[52]这些文件都是由中央文革小组负责起草，农口部门很少参与。1967年9月和1968年1月，农业部在山西省昔阳县召开全国学大寨劳动管理经验现场会。1968年4月，农业部印发《全国学大寨劳动管理经验现场会议纪要》，批判定额包工等生产责任制，开始在全国范围内推行大寨的“政治工分”。[53]

1970年初，高层决定合并农口各部门，成立国家农林部，军代表沙风担任农林部长。1978年3月，杨立功接任部长。1979年4月，四届全国人大二次会议决定撤销农林部，恢复成立农业部、林业部、农垦部、国家水产总局，同时成立国家农业委员会统管农业农村工作。

2.机构状况

农林部由农业系统六个部门合并组成，即原国务院农办、中央农林政治部、农业部、农垦部、水产部、林业部。文革前，上述各部在编人员有2900余人，其中国务院农办120人、中央农林政治部100人、农业部600人、林业部1100人、农垦部400人、水产部400人。新的农林部定编319人，从上述各部中选调人员组成，还包括军队干部三四十人。全部工作人员从将近3000人变为400人。[54]机构精简，职能统合，是文革期间中央农村工作部门的重要特色。

农村工作机构高度统合精简，指导思想来源于毛泽东。1969年7月8日，毛泽东在杭州听取浙江省负责人汇报，当汇报到农业交县以下去管时，说：“贫下中农对农业最熟悉，文化大革命三年省里不管，农业生产很好。农业就由县以下去管，你们管，对农业也不懂，机构还要搞得很大。”[55]根据毛泽东指示精神，农业工作由县以下管，省里少管，中央更要少管。1970年3月，纪登奎与负责组建农林部的沙风谈话，明确指示：“农林部管政策，不要干扰地方”。中央领导曾反复强调，农林部首先是中共中央的农村工作部，特别是农村工作的政治部，农林部要“抓政治”，不要陷入生产业务中去。[56]

从职权界定来看，农林部除了负责原农业、林业、农垦、水产等部门工作之外，还负责水利部一部分、八机部（农业机械部）一部分工作，同时，中央气象局也由农林部管理。此外，农林部还负责民族工作（当时没有国家民委）、农村救灾救济工作（内务部在文革中被撤销，民政部还没有成立）、生产建设兵团管理（原属于农垦部）、知识青年上山下乡（国务院知青办设在农林部、部长沙风是国务院知青工作领导小组组长）。很多涉及农村的重大事件，如1969年西藏十几个县叛乱的善后工作、1975年河南驻马店大水灾和四川甘孜洛霍地震、1976年辽宁海城地震等救灾工作，都由农林部牵头处理。在新中国70多年历史上，这个时期的农林部职责最宽、权力最大。

3.政策重心

从1970年成立到1979年初撤销，国家农林部历时九年，其工作内容主要分为两个部分，即常规性生产业务和综合性农村工作，前者主要表现为农业、林业、水产、国营农场等日常生产管理，每年都召开不同内容的业务会议；后者主要表现为政策研究和制定，集中表现为推行农业学大寨运动。

按照党中央国务院部署， 农林部先后组织承办了五次以学大寨为主题的会议。第一次会议是，1970年9月北方地区农业工作会议，会后中共中央转发《国务院关于北方地区农业工作会议的报告》。这次会议把大寨经验彻底政治化，提出大寨经验的根本是政治挂帅，“学大寨运动要普遍推开，必须抓住阶级斗争这个纲”。在经济政策方面，这次会议强调“六十条”中关于人民公社现阶段的基本政策仍然适用，需继续贯彻执行，对学大寨以来的左的政策有所抑制，尤其是对社队企业的成长发展有一定的促进作用。第二次会议是，1975年9月第一次全国农业学大寨会议，在北京和山西昔阳县召开。这次会议提出“建成大寨县，就是把大寨的经验推广到全县”。会议以后，“大寨经验”被进一步极左化、极端化“穷过渡”、“政治工分”、取消自留地、关闭农贸市场等极左政策推向全国。第三次会议是，1976年12月第二次全国农业学大寨会议，重点内容是揭批“四人帮”，强调学大寨要坚持以阶级斗争为纲，肃清“四人帮”流毒。在政策方向上,这次会议继续强调部署普及大寨县，提出了衡量验收大寨县的六条标准并在全国推行。第四次会议是，1977年11月“普及大寨县工作座谈会”，会后中共中央转发了会议纪要，一方面承认农业生产水平很低的严峻现实，如指出“人均占有粮食从1956年到1976年都是614斤，二十年没有任何提高”，同时提出，“加速发展我国农业，最根本的还是要靠学大寨，要真学大寨，高质量地学大寨。”[57]这次会议不仅强化了普及大寨县的验收考核标准，还提出了生产队为核算单位上升到生产大队核算单位的时间进度要求。这次会议既标志学大寨运动达到顶峰，也标志学大寨运动开始衰落。第五次会议是，1978年7月全国农田基本建设现场会，在山东泰安、济宁和江苏徐州召开，也被称为“学大寨现场会”。当时，副总理陈永贵认为安徽、四川等地政策突破是对学大寨运动的干扰破坏，因而建议召开这次会议，意在抑制地方上正在兴起的农村改革。这是1964年农业学大寨运动兴起以后最后一次全国性会议。

作为农村工作主管部门，农林部在政策研究方面的重点工作是修改《人民公社经营管理条例》（“新60条”）。农林部成立之初，1970年5月25日，政治局常委陈伯达就率领副总理纪登奎、农林部部长沙风到河北平谷县调研座谈，讨论“60条”修改。[58]修改60条成为农林部政策研究的长期主题。由于政治运动连绵不断，特别是政策指导思想变化，以及高层领导人之间意见分歧，修改工作没有取得进展。1978年秋天，新修改稿提交中共十一届三中全会讨论并原则通过。随后，新成立的国家农委负责继续修改，1980年3月还专门召开会议讨论新修改稿。[59]进入1981年，由于包产到户爆发式发展，出乎意料的瓦解了人民公社，《人民公社管理条例》的修改不了了之。

4.主管领导

农林部时期，中央分管农村工作的领导有纪登奎、华国锋和陈永贵等，他们之间既有先后之分，也有交叉重合。

从1966年文革开始到1969年9月国务院业务组成立，这三年多时间里，因为原来分管农业的副总理谭震林被打倒，没有明确的中央分管领导。从中央农村工作的具体安排看，负责的主要是副总理李先念。李先念原来分管财政商贸，在文革中没有倒台。在特殊情况下，国务院业务组成员、国家计委主任余秋里（1975年后任副总理）曾临时代管。

1969年6月，纪登奎从河南调到中央，随后担任国务院业务组副组长（相当于副总理）分管农业。纪登奎接手后，主持了农口各部调整和组建新的国家农林部，随后主持召开了北方地区农业工作会议。1970年8月九届二中全会之后，纪登奎的工作重点转向组织、宣传、专案等党务工作。1971年2月，华国锋从湖南上调中央分管农业，重要工作纪登奎继续参加。1973年9月，中共十大后陈永贵进入政治局，也参与分管农业。1975年1月四届人大，纪登奎、华国锋、陈永贵三人都担任副总理，都参与农村工作领导，常规工作以华国锋为主，重要情况下纪登奎主持，公开场合常常陈永贵做报告。一段时间里，农村工作领导出现了三架马车的情况，直到华国锋成为国务院代总理。

从1971年初到1976年初，华国锋是主管农业的中央领导，期间每年主持召开粮食工作会议、棉花工作会议等。华国锋分管农业后主持了一些比较务实的政策调整，如决定提高油料、糖料等农副产品的收购价格，降低化肥、农药等支援农业的工业产品销售价格；从1971年起粮食征购一定五年不变，丰收的地区可以通过协商向社员超购一部分粮食，超购的粮食加价20%--30%；主持起草了中共中央《关于农村人民公社分配问题的指示》，要求减少集体积累、增加社员收入，重申坚持按劳分配，按劳动的质量和数量计算报酬;全面发展多种经营，不能乱扣资本主义帽子。这三项政策对调动农民积极性、稳定农村形势起到了明显的积极作用。

从1973年秋中共十大之后到1978年底十一届三中全会之前，陈永贵作为农村工作领导人之一，经常在农业学大寨会议和有关会议上讲话，但不参与农业工作常规领导。陈永贵在重要会议上的讲话报告，通常由华国锋或纪登奎主持起草。华国锋、纪登奎的政策主张，与陈永贵有明显差异。陈永贵主张把人民公社基本核算单位从生产小队提升到生产大队、取消自留地、取消农贸市场和农民家庭副业等，在山西昔阳县普遍实行，到中央后继续宣传推广。陈永贵的主张受到纪登奎、华国锋的抑制。纪登奎曾经多次向农林部长沙风交代：“大寨经验”不同于中央政策，陈永贵宣讲的是大寨精神，农林部执行的是中央政策，中央政策是“60条”，而“大寨经验”超越了“60条”。[60]在1975年秋第一次农业学大寨会议前，华国锋主持报告起草时删去了陈永贵讲话初稿中的那些“极左”内容。[61]华国锋成为党和国家最高领导人后，陈永贵对农业工作的领导角色有所增强，负责第二次全国农业学大寨会议筹备的行政事务。1977年底开始，常务副总理纪登奎更多精力转向农业，陈永贵的作用明显减弱。1978年春开始，纪登奎主持起草两个农业文件——《关于加快农业发展决定》和《人民公社管理条例》修改，陈永贵基本上没有参与；12月中共十一届三中全会以后，纪登奎和陈永贵职务继续担任政治局委员和副总理，但同时从农村工作决策层淡出。总的来看，文革期间中央农村工作领导体制殊为复杂，其复杂程度超过了以往任何时期。

五、国家农业委员会(1979-1982)

中共十一届三中全会决定加强农业，全会结束后中央政治局会议决定成立国家农业委员（简称“国家农委”）。1979年2月，第五届全国人大常委会第六次会议宣布农委成立。1982年5月，国家农委撤销。

1.机构特征

国家农委存续三年，前后有两位主任，都由分管农业的中央领导兼任。第一任主任是副总理王任重兼任（1979年2月至1980年2月）。1980年2月，原安徽省委第一书记万里进入新成立的中央书记处，接替王任重分管农业，随后担任副总理并兼农委主任。国家农委由第一副主任张平化主持日常工作。张平化长期担任湖南省委第一书记，调任农委前任中宣部长、中央党校担任常务副校长。农委副主任还有，李瑞山（原陕西省委第一书记）、杜润生（原中国科学院秘书长）、张秀山（文革前曾经任东北局第二书记）、何康（农业部副部长）。杜润生负责农委组建的具体工作，在农委领导中分管政策研究室和办公厅。国家农委有若干委员，主要由农业、林业、水利、农垦、农机、气象、供销合作总社、农业银行等有关部门主要负责人兼任，也有少量专职委员。

国家农委机构规模很小，但是行政规格很高，权力很大。国家农委统领农口各部门，用当时内部传达的话来说，“凡是8亿农民的事情，都要经过这个机构”。[62]按照高层部署，农业部、林业部、农机部、农垦部等农口部门给国务院的重要请示，需要先报农委，经过农委协调和同意后再呈报国务院，否则，国务院不予批复。农委的这种权力设置，在与农口各部的关系上，其权力比原中央农村工作部要大；在与各省的关系上，省级农委不向国家农委直接请示工作，国家农委比原来中央农村工作部的权力要小，。

国家农委有四个内设部门，即办公厅、政策研究室、计划局、科教局，后来增加了农业区划办。农委核心工作团队是原农林部政策研究室整体划转而来。陆续调入农委的人员还有，中央党校教员、有关省委农村工作部门干部，也从农机部、林业部抽调了部分人员。国家农委的行政后勤等人员主要是原来中央农村工作部人员。1982年初，农委分来1977级大学毕业生五六人。农委撤销时工作人员约百人。

2.工作运行

国家农委存在三年，除了农村工作协调管理外，承担了大量政策研究、文件起草工作。

1979年上半年，国家农委起草了中央31号文件。这个文件主要是部署贯彻1978年12月中共十一届三中全会文件精神，重申三中全会关于农村政策的基本精神，文件将“不许包产到户”改为“不要包产到户”。同时，农委还承担了三中全会原则通过的两个农业文件（《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》和《人民公社条例》）的修改工作。这两个文件起草时，国家农委还没有成立。由于农村形势变化太快，《人民公社条例》修改稿未能提交中共十一届四中全会。在修改《关于加快农业发展若干决定》文件稿时，农委曾经删除了关于实质上允许包产到组的文字表达，但后来没有被正式文件接受。[63]1979年9月，中共十一届四中全会正式通过《关于加强农业发展的若干决定》。

1980年秋，在国务院副总理兼国家农委主任万里主导下，国家农委负责组织起草《关于进一步加强和完善农业生产责任制几个问题》文件。经过各省第一书记会议激烈讨论，成为当年中央75号文件。这个文件的最重要政策突破，是允许贫困落后地区实行包产到户。随后，农委还起草了中共中央83号文件，即《中共中央批转山西省委关于学大寨运动中经验教训的检查报告的批语》。这个批语很短，但是非常重要，是对农业学大寨运动的历史总结和政治清算。

1981年3月，中央办公厅转发了杜润生关于当前农村政策的调研报告[64]。这个报告虽然杜润生署名，但是集中代表了赵紫阳等中央领导的政策意见。几乎同时，农委还奉命起草了当年的中央13号文件稿，即《关于积极发展农村多种经营的报告》，提出了“决不放松粮食生产，积极开展多种经营”的新方针，是对原来“以粮为纲“政策方针的重要调整。[65]农委还起草了由中共中央办公厅转发的《关于邓子恢同志平反问题的请示报告》。

1981年7月开始，国家农委根据总书记胡耀邦批示，在万里主导下起草新的农村政策文件。文件稿在当年秋天中央农村工作会议讨论，经过中央书记处会议审改，1982年1月作为当年1号文件发布。这是连续5个1号文件的第1个。这个文件是对1980年的75号文件的重大突破，不再局限于只允许贫困地区包产到户，而是允许所有地区由农民自主选择。第一个1号文件发出去前，高层已经决定国家农委撤销。

3.角色演变

国家农委在中国农村改革进程中扮演了重要角色，体现了重大政策转折时期的过渡性特点。

国家农委的政策倾向经历了逐步的转变过程，大致上可以分为三个阶段。第一阶段，从1979年2月农委成立到1980年2月人民公社经营管理工作会议结束，对包产到户持比较明确的否定态度。第二阶段，从1980年3月农委主任更替到1981年3月农委党组扩大会，政策态度发生转变，对改革形势逐步顺应。万里在安徽时对农委就颇有不满，到中央分管农业后，要求农委把工作重点放在调查研究、总结地方经验、开展干部培训等方面。在1981年3月农委党组会上，万里严厉批评农口干部不了解农民，只知道“整天坐在大楼里指手画脚”，要求大批干部下农村，不仅“跑面”，也要“蹲点”，整顿思想作风。第三阶段，从1981年4月农口干部大下乡到1982年4月机构撤销，农委在开展农村调研、起草改革文件方面成果显著。

国家农委在机构运行中的突出问题，是与农口各部门的关系一直没有理顺，与农业部、林业部、农机部等部门产生了诸多不协调。1980年2月，副总理王任重离开农委前在一次会上表示，农委成立时的工作原则是“以虚为主”，基本上不干预各个部门行政实权，但是，以虚为主的工作机制运行很不顺畅，没有实权很多事情不好办，农委很多干部明确提出应要管得实一些。万里主管农业后主要强调调查研究，在理顺与部关系上没有推动。1982年3月20日，张平化在农委党组扩大会议上传达了高层的撤销决定，谈了关于农委三年工作的反思，特别谈到农委在协调农口各部门工作方面并不成功，在政策调查研究方面尚可圈点。他说：“原来的农委职能设计，8亿农民的事情都经过农委，事实上是难以运行的。作为农口各部门工作的综合协调机构，所有涉农工作经过农委，不仅农委力不从心，这样一来，农委也就代替了很多部门的工作”。如一些省份的边界农村不断发生用水纠纷，中央要求农委来处理，农委要求水利部解决，但是，水利部就是不处理，再推给农委，农委也没有办法；再如救灾工作，农委要出面听各部门汇报，还要出面与各部门商量解决，工作很难展开，等于取代了民政部的工作。张平化感叹：“农委被动得很，事情提到国务院，国务院批给农委，各部门也不能放开手脚。农委做了很多不该做的事情。”张平化还谈到：“农委值得称道的工作是调研研究，农委的强项和正业应该是做好调查研究。”[66]

关于撤销农委，国家农委内部和农口很多数人并不赞同，张平化、杜润生等积极建议，应该有一个综合协调性机构作为中央领导农村工作的助手。在这样的背景下，高层决定在撤销国家农委的同时，以农委人员为基础成立“中央书记处农村政策研究室”和“中国农村发展研究中心”。

六、中央书记处农村政策研究室（1982-1989）

1982年4月，中央书记处农村政策研究室（简称“农研室”）和中国农村发展研究中心（简称“农研中心”）成立。两个机构合署办公，一套人马，既直属于党中央，也直接对应国务院，同时也具有某种民间特色。“农研室”和“农研中心”的主任都是杜润生，副主任则两个机构分设。1989年7月“农研室”撤销，12月“农研中心”撤销。。

1.机构设置

“农研室”和“农研中心”成立时，研究人员主要来自国家农委政策研究室，行政人员主要来自国家农委办公厅。随后，根据中央书记处办公会议精神，分配进入新毕业大学生十几人。成立之初定编100人（“农研室”30人，“农研中心”70人），实有六七十人，后来逐步增加，1989年末撤销时有150人左右。内设部门是三室六组：三室是办公室、联络室、资料室。六组是：一组（综合）、二组(体制)、三组(山区)、四组（国际）、五组（流通）、六组（理论宣传）。每组通常五六人，组、室设置和研究领域中间有过调整。工作人员既有专业职务，也有行政级别，在工资、分房等待遇上则“就高不就低”，这种混合体制构成灵活有力的激励结构。[67]

1987年10月中共十三大之后，“农研室”从“中央书记处农村政策研究室”改名为“中央农村政策研究室”，这种名称变化有一定的体制含义，涉及到高层决策体制调整，即十三大以后中央书记处职权和运行机制有重要改变，但对于“农研室”自身运行没有影响。1985年末，“中国农村发展研究中心”改名为“国务院农村发展研究中心”，是利用特定机会改刻了公章，名称更改在社会上有一定影响，但内部运行没有任何变化。

这个时期分管农村工作的中央领导人是万里和田纪云。万里从1980年春天进入中央书记处，到1988年春天任全国人大委员长，是分管农村工作的主要领导。作为常务副总理，万里倾注到农村工作中的精力有个逐渐减少的过程。在1993年春天退出中央领导层之前，万里虽然在全国人大工作，但是农村政策决策中仍然在发挥中流砥柱作用。田纪云自1983年担任国务院副总理，开始协助万里领导农村工作，自1986年起逐步接替万里分管。1988年政府换届，田纪云继续担任国务院副总理，分管农村工作至1993年。在此期间，国务委员陈俊生协助田纪云分管农村工作。陈俊生于1985年秋从全国总工会书记处书记调任中央书记处农村政策研究室副主任，但未到任上班，两个月后即担任国务院秘书长，1988年担任国务委员，在田纪云之后分管农村工作至1998年。

2.职权作用

与原来的国家农委不同，“农研室”不承担行政管理职责，核心工作是政策研究，基本工作形态是调研、开会、写报告、起草文件。

“农研室”最重要的会议，是承办每年的中央农村工作会议，参加者为各省分管农业的领导人，农村工作部门负责人。在主持召开中央农村工作会议之外，“农研室”还围绕若干重大政策问题，不定期召开规模不等的专题会议，如雇工问题讨论会、粮食与经济作物研讨会、农业发展纲要研讨会，还有重大的工程论证会，如小浪底水库论证会。关于私人雇工问题召开过多次专题研讨会，有的在北京开，有的在地方开，也有的委托其他单位开。这些会规模不等，有的五六十人，也有的十几人，会期往往比较长，有的几天，有的是十几天，甚至两三周。

“农研室”的主要政策研究成果，是连续五个1号文件的后四个和1987年5号文件。虽然第一个1号文件稿出自国家农委，但调研和起草团队相同。在1982年第一个1号文件之后，1983年、1984年和1985年连续三个1号文件，回应了当时农村改革重大问题，实现了农业家庭承包、雇工经营、乡镇企业、统购统销、小城镇建设等重大政策突破。1985年1号文件发布后，“农研室”不准备再起草新的1号文件。8月，胡耀邦主持中央书记处会议研究农村改革形势，认为有必要继续发布1号文件，重申改革方向不动摇，继续推进改革措施。随后，万里部署“农研室”继续起草文件，遂有第五个1号文件。

1986年1号文件之后，农研室继续起草了1987年1号文件稿，对前些年农村改革做了系列总结，部署建立改革实验区、建立固定观察点信息调查系统等。这本来是第六个1号文件，由于1987年1月总书记胡耀邦辞职，前4个文件都与此相关，原定1号文件改为5号文件。前边连续五个中央1号文件，只有1983年1号文件经过中央政治局会议讨论，其他都是中央书记处讨论修改，经政治局委员圈阅后发出。[68]1987年5号文件稿经中央书记处讨论修改后，政治局会议进行了讨论，但没有提出修改意见。会后，还安排向中央顾问委员会和中央军事委员会征求意见。[69]

在连续主持起草1号文件的同时，农研室还主持或参与起草了其他若干有关中央文件，如关于加强农村思想政治工作的文件（1983年）、关于政社分社建立乡政府的文件（1983年）、关于发展乡镇企业的文件（1984年）等。由于宏观经济形势等原因，1987年没有召开中央农村工作会议。1988年11月中央农村工作会议，是农研室召开的最后一次中央农村工作会议。1988年11月《中共中央国务院关于争取明年农业丰收的决定》，是农研室负责起草的最后一个中央文件。

1986年下半年以后，“农研室”研究重点发生变化，高度重视改善生产条件、增加农业投资等问题，并组织力量研究制定中国农业发展纲要。这种变化既是因为受到1985年全国粮食大减产影响，也有改革进程本身因素。在起草1987年5号文件过程中，杜润生等认为，市场化体制的农村政策架构已经基本确立，农村改革发生阶段性变化，从“突破”转入“深化”，需要更加重视改革试验、法治建设和中长期发展等问题。

3.运行机制

“农研室”机构运行有鲜明特色：很官方，也很民间；有很高的政治权威，也有宽松的学术氛围，有广泛的社会信息渠道。一方面，因为距离决策层近，政治权威高，使得研究成果能够尽快地直接地转化为中央政策；另一方面，研究体系对外开放度高，与社会上、国际上的研究界联系广泛，能够及时吸收各种研究成果，促进了政策研究自身和政策决定过程的优化。这种研究体制出现，以特定政治情形为时代条件，集中体现为宽松的政治环境和宽阔的政治空间，是一种特殊的历史机遇。

“农研室”机构运行特点，主要通过“农研中心”的运行机制体现出来。“农研中心”实行理事会制度，杜润生担任理事长，理事会成员三十人左右，主要是资深官员、著名专家学者，还有一些地方领导人。“农研中心”还成立了评议委员会，负责评审研究成果。由国务院批准，设立了“农村经济社会发展研究优秀成果奖”。

农研中心实行外聘研究员制度，聘请了约百名特约研究员、通讯研究员。这些研究员来自党政机构、地方领导和高等院校。“特约研究员”是资历较高的党政干部或者专家，“通讯研究员”是比较年轻的学者或地方干部。农研中心向外聘研究员委托专门研究课题，接受他们的调研成果，邀请参加相关会议，经常性地向他们提高信息资料。不仅从高校和研究院所、高级干部中聘请研究员，而且从基层官员（如县委书记）中聘请研究员。

农研中心直接组织社会上的研究力量开展农村调查，包括一些民间研究组织、高校青年教师等，同时，还大规模组织大学生假期回农村家乡调查。中心建立了常规化的委托课题制度，从财政部申请了专项资金。建立了独立的农村调查信息系统，通过随机抽样方式在全国建立了农村发展固定观察点。这个固定观察点信息系统后来移交给中央政策研究室和农业部，现在还在运行。

4.际遇结局

“农研室”存续七年，这是中国农村改革史上的辉煌时期。大致上可以分为两段：第一段是1982年到1985年，就是连续起草1号文件的四年，第二段是1986年到1989年撤销。阶段划分的标志性事件1985年全国粮食大减产。全国粮食总产8600亿斤下降到7000亿斤，“农研室”工作受到来不同方面的质疑：最高层对粮食等表现出担心和不满；包产到户反对者指责是方向道路问题；还有一种意见认为，包产到户方向没有问题，是农研室主导的系列政策措施出了问题。无论是从中央领导、社会层面，还是在机关内部，农研室领导感到了多方面压力。杜润生提出了“从超常规增长到常规增长”的解释，同时开始重视生产力、特别是投资方面研究。但是粮食总产连续三年徘徊不前，批评质疑之声不绝于耳。这也是1988年11月发布的中央文件以“夺取农业丰收”为主题的基本背景。

1989年7月“农研室”撤销，12月“农研中心”撤销，是因为受到当时宏观政治形势剧烈震荡的直接影响。机构宣布撤销之前，高层派来工作组清理清查半年，一部分人员受到了处分，随后进入善后处理。善后工作领导小组组长和临时党委党委书记由原农村政策研究室副主任王郁昭担任，人员分配等后续工作持续至1990年8月。[70]

“农研室”撤销后，中央层面同时出现五个的农村政策研究机构，即：中央政策研究室农村组、国务院研究室农村组、国家体改委农村司、国务院发展研究中心农村部、农业部农村经济研究中心，于1990年夏季开始正式运作。因为原农研室人员分别被这五个部门承接，所以内部戏称为“五马分尸”；又因为农村政策研究由一个单位负责改为五个单位负责，人们又戏称“五龙治水”。在这个五个机构中，发挥牵头作用的是中央政策研究室农村组。1993年春，中央财经领导小组办公室农村组成立，农村政策研究协调工作由该组承担，农村组组长由中财办副主任兼任。进入新世纪，又专门成立中央农村工作领导小组办公室，简称为中农办，中农办与中财办合署办公，中财办副主任兼任中农办主任。2019年中央机构改革，中农办从中财办分离，并入新组建的国家农业农村部。现在，农业农村部履行中央农村工作协调机构和国务院主管行政部门的双重职能，类似1970年到1978年期间的农林部。

结 语

建国以来中央农村工作体制演变过程，体现了中国政治制度特色，体现了对于国家治理现代化的不断探索。对农村工作来说，机构运行集中反映体制特征。通过系统性考察可见，农村工作机构基本特点是直接伴随高层政治情势变化而变化，本文称之为“政治变异性”。这种“政治变异性”主要表现在三方面，即：基本形态的流变性、核心功能的咨议性和法定职权的虚拟性。

农村工作机构的基本形态具有流变性。中共建政以来，始终高度重视农村工作，但是，无论是改革前，还是改革后，农村工作机构都可谓“变动不居”。有时是党中央职能部门（如“农工部”），有时是国务院办事机构（如“农办”），有时是国务院行政部门（如农林部、农业农村部），有时则是党中央国务院分别直属的研究机构（如“农研室”、“农研中心”），还有临时机构（如“中财办”、“中农办”）等。如果与党中央系统组织宣传部门、国务院系统行政部门加以比较，农村工作机构的这种流变性特征更加清晰可见。中央农村工作机构机构的组建裁撤，决定性因素通常与农村工作本身无内在关联，远远超越农村工作需要本身，而是以高层更复杂更宏大的政治考量为依归，为特定时期的高层政治情势所决定，特别是直接决定于最高领导层的政治决断。中央农村工作部撤销，是因为没能执行高层政策设计，虽然历史证明邓子恢的主张是正确的。国务院农林办公室废止，是因为文革爆发导致分管中央领导被打倒，农办名存实亡。中央农村政策研究室撤销，是因为政治风波波及，虽然这个机构在农村改革中的作用受到高度肯定。

农村工作机构的核心功能具有咨议性。对于不同时期农村工作机构来说，不论组织形态如何演变，核心工作都是政策咨询研究，包括开展调查研究、提出政策意见、负责文件起草等等。形式上看这些工作相当重要，但实质上政策影响力有限，因为政策方向由高层决定。1950年代，中央农村工作部主要从属于合作化和集体化的政策方向；1960年代，国务院农林办主要从属于人民公社制度调整后的政策方向；1970年代，国家农林部主要从属于农业学大寨的政策方向。有所不同的是，在1980年代特定改革背景下，中央书记处农村政策研究室在重大政策选择方面表现出了独特活力和政治自主性，创造了农村政策研究的历史性辉煌。政策研究虽然有学术研究色彩，但根本上不是学术过程；政策过程虽然有行政程序，但根本上也不是行政过程。政策过程的本质是政治过程，是政治权力的复杂博弈，直接受制于特定时期的政治权力结构。因为政策制定是政治过程，所以，制定出什么样的农村政策，并不取决于具体设置什么的农村工作机构。不论是研究性质的机构，还是行政性质的机构，都不是决定性的关键因素。决定政策的最重要因素不是设立何种机构，而是高层政治环境和政治空间。当高层权力结构释放出足够的政治空间时，这些机构对于政策制定的重要性才会充分展现。不论是政策研究机构，还是政策研究个人，在政策制定中的作用都从根本上依赖于政治机会结构（Political opportunity structure）。建国以来中央农村工作机构的设置与运行，不仅展现政策议程演进轨迹，而且揭示政治权力的博弈逻辑。

农村工作机构的职权设计具有虚拟性。各个时期农村工作机构的设立，都有职能权力的明确设计。这些职权设置有中共中央文件、立法机关文件做出明文规定，还有具体的“三定”（定机构、定编制、定职能）方案。但在现实生活中，这些机构的法定权责与实际运行往往差异巨大，低制度化是基本运行的基本状态。在很多情况下，临时机构取代法定机构，协调机构取代行政机构，个人决定动摇法定程序。如中央农村工作部后期，原来明文规定的职权形同虚设。中央书记处农村政策研究室则发挥了超乎职权规定的巨大作用，这其中既有特定年代政治条件的因素，也有杜润生的个人因素。政策体制以政治体制为基础，政治体制的基本结构决定规制了政策体制的运作空间。透过农村工作机构设置与政策制定的互动过程，可以看到非正式政治的生动展演。非正式政治是“公共舞台之后的幕后政治行为和那些偏离制度规则的权力运作”。[71]机构设置与机构运行服从于政治运作，政治运作驾驭政策议程以及方向，这是农村工作体制的重要特点。

建国以来中央农村工作机构的运行机制和历史演变，是中国政治研究的重要领域，现有西方相关理论难以适用。第一，多元主义理论难以适用。多元主义以利益集团分析为主要视角，强调政治上的讨价还价和妥协。作为最大的利益相关群体，中国农民从来没有形成政治上的利益集团，其利益表达也没有形成参与政策过程的体制化程序与渠道，因此，多元主义的分析路径无法展开。第二，官僚组织理论难于适用。这些农村工作机构虽然不是政治组织，但也不是马克斯·韦伯所定义的科层制官僚组织，职责授权、办事程序和人事财务系统充满不确定性，难以按照官僚机构的理性化范式建立分析框架。第三，公共选择理论难以适用。公共选择理论“将市场模式的经济和个人主义的假设用于解释美国政治体制的运作” [72]，进而把市场经济规则引人公共政策过程。但是，中国农村政策过程显然不是个人或群体根据自身利益最大化进行理性计算并参与政治博弈的过程。总的来看，中国的政策过程现象为西方理论范式所不能涵盖，作为一个独特的研究领域，蕴藏着依托中国经验进行理论提炼的巨大潜力。

（全文完）

来源：本文刊于《中国农政》第二辑，研究出版社2023年9月出版，原题为《机构沿革与政策变迁》