改革与开放
胡珊琴：新中国行政机构改革的路径依赖分析
发布时间：2008-07-17 20:37
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[摘 要]新中国成立以来，进行了8次重大的行政机构改革，基本上都陷入“膨胀-精简-再膨胀-再精简”的循环。行政机构改革受到宏观政治经济制度结构、改革中组织行为选择和思想观念的相互作用，具有强有力的路径依赖。这种路径依赖性导致了行政机构改革的反复，而政治生活本身的集体性、复杂性和目标多重性、权力的非对称性等特征又强化了这一现状。
[关键词]行政机构；改革；路径依赖
新中国成立至今，我国行政机构体系共进行了8次大的机构改革。每一次改革都提出要精兵简政，减少机构数量和人员编制，可结果基本上是机构减了后不久又会重新膨胀起来，改革的成果没法巩固，促使新一轮的机构改革。正如人们所说行政机构改革基本上在“精简-膨胀-再精简-再膨胀”、“合并-分开-再合并-再分开”、“上收-下放-再上收-再下放”几个怪圈中循环，至今还没有取得理想意义上的成功，与社会主义市场经济体制不相适应。行政机构改革实际上是要把行政体制当时或当下没有效率的制度安排或其组成部分淘汰掉，代之以新的有效率的制度安排，是一种制度变迁。可在“机构庞大、人员臃肿、行政效率低下”的行政制度改革过程中却出现一轮又一轮的反弹，这些效率低的制度很难被淘汰，原因何在？本文认为主要原因在于行政机构改革中表现出强有力的路径依赖。
一、路径依赖
路径依赖起源于生物学，阿瑟把它引入技术变迁的过程分析，后来路径依赖又被用来分析制度变迁。路径依赖有广义和狭义之分，广义的路径依赖是指在时间顺序上前后阶段的因果相关性。W illiam Sewell指出，路径依赖是指“在较早时点上发生的事件会影响在较晚时点上发生的事件的可能结果”。[1]MargaretLevi提出了狭义的概念：“路径依赖是指一旦一个国家或地区沿着一种轨迹运动，逆转成本是非常高昂的。也许会有其他的选择点，但是一定制度安排的堑壕阻碍了对初始选择的轻易扭转。”[2]本文取的是后者。最早把路径依赖引入制度变迁中的是道格拉斯·诺斯。诺斯认为在制度变迁中“有两种力量会规范制度变迁的路线：一种是报酬递增，另一种是由显著的交易费用所确定的不完全市场”[3]，从而产生路径依赖性。其中报酬递增来源于制度矩阵相互依赖的构造所带来的成本投资、学习效应、协调效应和适应性预期，而市场的不完全性导致信息的分割，高昂的交易费用又使“行动者的主观主义的模型将会被非常不完全的信息反馈及规定路线的意识形态所修正”[4]，从而使主体在收益递增现象和稳定的主观认识模型约束下很难改变无效率的制度变迁路径。所以，一方面是偶然性因素和上述两种力量决定了制度选择和变迁路径存在着多样性；另一方面则是由于交易费用的存在使得无效率的制度陷入变迁闭锁状态而长期存在。制度变迁中的路径依赖是观念、行为和制度共同作用的结果。
二、行政机构改革中路径依赖分析
我国的行政机构改革表现出强有力的路径依赖，因为历史背景、宏观制度结构、组织行为和思想观念强化着原有的行政机构和体制，阻碍着它的改革。
1.历史背景的影响
路径依赖原理告诉我们，“历史是重要的，人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”。[5]因为人们通过学习历史和经验，形成了特定的认识和知识束，从而限制了人们对制度的认识和选择。中国政治传统、新民主主义革命经验、苏联的示范作用对人们认识观念的影响都制约着人们对行政机构制度的初始选择倾向。
首先，任何社会建立新的制度都无法逃脱传统的影响，新中国的政治制度无疑受到中国传统君主专制的影响。这种传统政治制度的核心特征是“政治权威中的精英主义和等级制、政治体系的自主性”[6]。这种政治体系必然带来社会自治的缺乏即社会的萎缩和政府的强大，而其精英统治和等级权威结构需要庞大的官僚机构来维系和支撑，因此中国政治传统是“大政府、小社会”。在这种传统的影响下，“随着旧政治体制的崩溃而来的权威断层，对所有社会关系都有破坏效应。而中国人在其重建政治制度时通常也还会采用精英统治和等级权威的结构”[7]，构建一个机构庞大的政府，来统治和管理社会。其次，在新中国建立之初，“革命摧毁了旧的国家机器，而新的政治和行政制度是由革命战争年代的体制中脱胎而来的。”[8]革命时期的基本原则一直被坚持下来并指导着后来新中国行政机构的设置和改革。
再次，第一个社会主义国家苏联建设社会主义的路径选择和具体运作模式对我国的示范和影响。“20世纪50年代初的中国政治制度，主要是依据苏联社会主义制度模式建立起来的，无论党和国家领导体制、行政管理体制，还是干部管理体制、党政关系、机构设置等方面，都深深地打上了苏联模式的烙印。”[9]我国学习苏联模式，实行高度集权的计划经济体制，就不可避免地出现庞大的行政机构。总而言之，我国古代“大政府”的政治传统、新民主义革命时期党对政府的一元化领导和苏联高度集权政治经济体制的模范效应使我国行政机构体系设立之初就倾向于选择一个机构庞大、功能齐全的大政府，并且这种“大政府”的观念一直影响着后来的机构改革。
2.宏观制度的约束
路径依赖理论认为初始制度安排会影响制度变迁，由于存在报酬递增和自我强化机制，使得制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到强化。因为“制度是社会的游戏规则，是人们创造、用以限制人们相互交流行为的框架。如果说制度是社会游戏的规则，组织就是社会玩游戏的角色，组织是为一定目标组成，用以解决一问题的人群”[10]。组织是在现有的制度提供的机会集下有目的地创立的，它的行为边界受到制度的限制，制度不改变，组织是不会消失的。因此，在改革开放前计划经济体制和领导体制没有根本变革、政府职能没有转变的情况下，机构改革只能是行政机构内部管理权限的放收，也只能在“膨胀-精简-膨胀”中循环。因为这些组织机构是在整个宏观政治经济体制提供的机会集下产生的，当整个宏观制度结构没有根本改变，制度给组织提供的机会集与激励没有改变时，组织机构不会消失。同时实行计划经济体制需要庞大的政府经济管理机构，而为了管理这些机构的工作人员又实行集权式的领导体制，使庞大的行政机构进一步庞大。这就是诺斯说的“制度矩阵的相互依赖网络”即制度结构诱导与之互补的组织形式，而这种组织形式反过来产生新的与之互补的制度。在涉及组织和制度的互补结构的宏观层面上，构成最强有力的路径依赖。
那么为什么在计划经济体制向市场经济体制转型的过程中机构改革也不成功呢？路径依赖理论认为，一项制度的选择会给社会提供一些获利的机会，产生协调效应，促成其他相应制度的产生，形成一个制度网络，这种制度网络会使得变迁或退出这项制度的成本很高，从而陷入“锁定”。
计划经济体制实行了几十年，相应的行政管理体制和机构体系也已定型，其他的社会管理制度也被创造出来支持着该体制，如“单位制”、干部人事制度、行政审批制度等。这些制度之间相互交错，形成了制度矩阵，有自我强化的效应，要退出这种制度的成本在不断上扬。所以要实现计划经济体制向市场经济体制变迁不能一蹴而就，它受到许多因素的制约：市场经济体制创立的初始成本和相关的社会科学知识不足、计划经济体制下的利益关系调整、人们的思想观念的转变等等。加上政府行为目标的多重性：既要精简人员机构、提高行政效率，又要保证就业、维护社会稳定等，这些制约因素使得政府选择渐进的改革策略。因此，计划经济体制向市场经济体制转变是长期缓慢的，这种缓慢性和长期性蕴含着政府职能转变的艰难和机构改革的反复性。
3.组织行为的制约
路径依赖理论认为初始的制度选择会提供强化现存制度的刺激和惯性，它给大部分初始组织提供了机会集与激励，产生学习效应即各组织会在该制度下学习专业技巧，维护其生存。“制度也同时按照维持现状的方式根据参与人赋有维持现状的资源和技能赋值。从现存制度获益较多的参与人赋有维持现状的资源和能力，”[11]他们会成为既得利益者保证现存制度持续存在的力量。最初的行政机构改革是集权于中央带来的弊端，因此改革的突破口是放权，采取了“简政放权”式行政性分权的改革措施。这种政策只是将权力由中央政府行使变为由地方政府行使，初衷是给地方更多的积极性。后果是经济管理情况不理想，迫使中央重新收回下放给地方的权力。可原来随经济权力下放增设的地方政府经济部门并没有随经济权力大大削减而缩减和撤销，中央政府机构却随权力的上收又进入新一轮膨胀。于是，机构改革难以摆脱企事业管理权在中央政府部门和地方政府部门之间“收-放-再收”导致的“膨胀-精简-再膨胀”循环。更甚者是地方经济管理机构对上收的企事业失去管理权，失去了相应的经济利益，就采取多种办法寻求补偿，如借用计划经济体制赋予的权力设置一些行政审批、审查机构，或借机构改革巧立名目，增设机构。所以机构越简越多，官僚主义现象越改越严重，政府机构改革陷入困境。而政治生活的集体性、复杂性和不透明性，对产生以上现象的原因也很难找出，即使找出了也没法把责任明确到具体的负责人，普遍存在的责任不清使得“法不责众”，所以这种现象很难得到有效的纠正。
加上中央政府目标的多重性和复杂性：管理经济、保持稳定、保证就业等，一时也没法扭转这种局面。由计划经济向市场经济过渡时期，我们行政体制改革采取的是渐进的改革方式，先从制度的外围和表象--组织机构变革入手，逐步深入制度核心的政府职能和权力调整。计划经济体制规定了政府担负着巨大的管理社会经济的职能，各机构对权力资源的控制来自其所担负的职能，这样便使其对权力资源的控制合法化和制度化了。行政机构一旦掌握了巨大的权力并控制着相应的资源，就很难再从其手中将权力转移出去，因为它们的利益已在它们所掌握的权力中生了根。行政改革所要求的转变职能、精简机构和编制，必然会对它们现有的权力和利益构成极大的威胁，它们必然要采取各种办法来抵制改革。在改革中或是表面上遵从和接受，把需要改掉的东西暂时隐藏起来，潮头过后，再偷偷地改头换面地将它们恢复起来；或是名义上减少数量，实际上是换块牌子，并入相关的机构，部变成局，委变成办，职能部门变成了直属机构等。“各种制度的关联将使得制度很难以渐进方式变化”。[12]政府既是改革的客体又是主体，加上政治领域本来的权力非对称性使得有权的强势集团会借助于权力优势维护自身的利益。比如在改革中利用制定行政法规的机会把本部门利益法制化，阻碍机构改革的进行。
4.思想观念的束缚
青木昌彦将制度解释为人们对于游戏规则共有的信念，“它作为共有信念面对环境的微小而连续的变化是稳固和耐久的”。[13]他认为规则是内生的，它们是博弈的参与者在长期、反复的互动中形成并最终“自我实施”的，制度的变化就是人们对博弈规则共享的信念发生变化的结果。而人们共享的信念要真正发生变化应该是一个相当缓慢的过程。所以，改变人们长期以来习以为常的观念或称之为游戏规则非常困难，不可能一蹴而就。长期以来我国形成的“官本位”观念、“宗法”观念、特权观念、“人治”观念、“集权”观念，深深地影响着新中国人们的思维、政治心理和择业动机，并由此造成了官贵民贱的行政环境，宗法血缘、任人为亲的用人方式，崇尚人治、排斥法制的管理机制，它们深深地影响着行政机构改革。
在这些思想的影响下，首先在国家公务员心目中，职位、级别自然成为地位的象征、能力的体现，他们就会想方设法增加机构，创造职位，增设级别，造成机构庞大臃肿，在我国机构改革中出现的副职虚职过多或激增，行政机构改革中的人员分流难度特别大就是证明。其次，社会缺乏自主性，人们的公共行政观念淡薄，缺乏对政府的监督意识。普通老百姓认为行政机构改革是政府政府官员的事，跟他们无关，所以行政机构改革每次都是在行政系统内部分权放权集权收权，社会大众、体制外的人或组织没有多少参与。实践证明这种没有外界参与、压力更多的是来自于系统内部的改革阻力太大，经常导致改革半途而废。再次，法制意识淡薄，机构改革中缺乏法制化的操作步骤，造成改革的成果无法巩固，机构精简之后，又会重新恢复膨胀。更糟糕的是现有的权力体制又给“官本位”、特权观念以支撑。在我国现有的权力体制下，权与利紧密相连，这“给予了做官的人、准备做官的人、乃至从官场退出的人以种种社会经济的实利或种种虽无明文规定、但十分实在的特权。”[14]当官待遇福利好，官职升到一定的级别，各方面的待遇都比其他职业好，“几乎所有的待遇--政治的、经济的、精神的、物质的，均可与级别挂钩……机关不会像企业一样破产，机关人员不会像工人一样失业，谁不愿意进入机关和留在机关里呢？这就造成了机构膨胀。”[15]如今公务员考试报考人数之多、招考比例之悬殊就是明证。更有甚者借着机构改革的机会增设职位，提高职务级别，以使更多的人能享受更高级别的待遇，所以机构越简越多，越简越膨胀，行政机构改革走不出“怪圈”。正式制度规则的确立将会导致大量的与之相适应的、非正式规则的产生，从而形成对正式规则的补充并且延伸到具体的应用中，使人们产生适应性预期。
因为随着某一制度规则的确立和占主导地位，必将会诱使人们产生出对于该规则的永久性预期，当人们预期到这一制度将延续，预期到他人将会按照这一制度规则行事时，自己就会首先按照这一规则行事，其结果必然是强化了制度自身。
虽然以上是从背景、制度、行为、观念四个层面分开来论述行政机构改革的路径依赖，但实际上它们是相互交错，相互作用的。“制度与组织是互动的。这一互动的过程是广泛的社会秩序化的过程，构成这一互动维度的不仅包括各种正式规则和非正式规则，个人和组织，而且还包括制度变迁的过程。初始性制度安排影响制度变迁，但是，制度变迁的过程会更严重影响制度选择和进一步的变迁”。[16]所以是历史的制约性、制度的刚性，组织的行为模式和人们思维的惯性、加上政治生活本身的集体性、复杂性和目标的多重性等特征的共同作用，造成了今天行政机构的问题所在，也提供了机构改革屡不见成效的规则说明。
三、结语
诺斯认为运用路径依赖的意义在于，“这一方法有可能将微观层次的经济活动与由制度框架提供的宏观层次的激励连结起来”。[17]的确如此，不管是在经济还是政治领域，路径依赖理论都可以将人们的微观行为和宏观制度激励很好地结合起来，展现行为与制度之间如何互动从而导致特定结果的图景，而且政治活动的集体性、复杂性、权力的非对称性、政治目标的多样性和模糊性，使得政治生活中路径依赖的特征更加明显。
但是“路径依赖的分析并不一定意味着一个特定的选择将永久锁定在自我强化的路径中。找出自我强化的过程有助于我们理解，为什么组织和制度的运行通常有相当长的持久性”。[18]路径依赖并不主张社会生活是永久凝固在一点上，它并不是通过叙述过去来预测未来，它的看法是先前确实可行的选择可能在后来的正反馈持续存在的情况下被排除在外，而且通过对现有的路径不断认可通常使改革变得很困难，并且为新的路径以什么形式出现规定了条件。
因为“找出运行的特定的反馈路径通常能深入地了解带来连续变革点的过程或事件的类型，这些关节点在事后看来通常归结于'外部的冲击'。我们将预料到，这些变革点通常出现在新的条件形成或先前复制当下路径的特定机制被压制的时刻。”[19]
通过以上分析，可以看出在行政机构改革中，重要也许不在于机构和人员数量上的增减、权力的收放。这也许是一些表面的显性的问题，归根结底，仍在于机构设置相关的制度以及相关的制度设置时的前提性意识。
一是行政机构的大小以及高效与否与经济体制、整个行政体制密切相关。在计划经济体制之下的行政体制与市场经济体制之下的行政体制必然不同，行政机构的职能有很大的不同、机构设置也应不同，机构的多少是因职而设，那么前提是职能的划分应该科学、合理，才有可能保证机构的设置合理科学。而今我们的重点是要进一步理清市场经济体制下的政府职能：把不该由政府履行而现在政府还在履行的职能还给市场，把应承担却未承担的职能承担起来。
对于这一问题，很多学者专家进行了富有成效的探讨。而且，我国的决策层认识到了这一点，也着手从这一方面进行改革，如1998年、2003年的行政机构改革的政策设计思路和逻辑发生了较大的改变，不失为走出机构改革怪圈、进一步推进整个行政体制改革的契机。
二是关于人们和政府官员对政府的认知。我国是一个后发型的社会主义国家，加上特殊的历史背景和国情，拥有一个强大的政府确保社会政局稳定、经济发展、社会和谐、巩固中国共产党的执政地位是很重要的。可政府的强大与否不仅仅应由机构和人员的多少来衡量，政府的建设、行政机构改革还必须要尊重行政机构本身的运行规律，我们要借鉴全人类政治生活的智慧构建一套完善而有效的行政机构产生、运行、变更的制度。而且要通过这样的一套制度来逐渐改变人们在这一制度下的预期，形成特定的社会认同，来抵消中国几千年不良传统思想的影响，为改革减少阻力。
