朱冬亮：土地流转与“三权分置”制度实践

农民与土地渐行渐远——土地流转与“三权分置”制度实践

摘要:改革开放40年至今，中国农村土地制度实践经历了从“两权分离”到“三权分置”的重大变革。考察当前“三权分置”实践历程，必须落地于土地流转这一关键场域。通过对全国不同农村地区的田野调查发现，工业化、城镇化的快速推进使得土地规模化集约化流转迅速上升，传统小农经济结构因之趋于解体，农民与土地的关系渐行渐远。“三权分置”制度实践呈现出土地集体所有权实践实体化、承包权实践股份化资产化和经营权实践市场化的新发展特征，同时显现出土地所有权和经营权主体实践地位强化而农户承包权主体实践地位弱化的新演变态势。未来农村土地制度变革，须基于实现乡村全面振兴目标，努力建构新型市场集体经济体制。

作者简介:朱冬亮，厦门大学马克思主义学院

文献来源:《中国社会科学》2020年第7期

一、问题的提出

土地问题始终是农村基本经营制度实践最根本的问题，也是事关当前乡村振兴战略目标能否顺利达成的核心问题。费孝通在描述中国传统小农社会“人地合一”图景时曾指出，土地是农民的“命根子”，农民“粘在土地上”，大多数一辈子生活在血缘地缘性的村落中，缺乏流动性。而20世纪80年代开启的农村市场化改革进程，奠定了以家庭承包制为核心的土地所有权和承包经营权“两权分离”的制度，农民在获得土地承包权的同时也逐步获得了离开土地的自由。在快速工业化城镇化的社会变迁过程中，大量农民常年外出、从事非农产业甚至举家迁移到城镇落户定居，这种前所未有的单向度社会大流动为广大农民实现小康生活增添了助力，但也使得传统小农经济体制趋于解体，农民与土地渐行渐远，给农村带来“农民老龄化、农村空心化、农业粗放化”等一系列“新三农问题”。

换一个角度来看，当前农村面临的“新三农问题”恰表明农业现代化发展转型的窗口已真正开启，而通过土地流转重组农村人地生产要素，实现农业适度规模化集约化经营，成为实施乡村振兴战略的必然选择。党的十八大以来，国家全面深化农村市场化改革进程，2014年正式确立坚持土地集体所有权、保障农户土地承包权和搞活土地经营权的“三权分置”制度。与此同时，有关部门大力实施农村土地确权登记、集体产权制度改革等组合改革举措，并加快修订相关法律法规，为合作社、农业企业等新型市场主体“返乡下乡”进入村级土地流转场域营造更好的制度环境。

“三权分置”本是应对土地流转市场化新形势而施行的制度创新，但既有研究大多从宏观层面演绎其中一种权利或另外“两权”的实践机制，很少有人从土地流转这个关键场域入手，讨论“三权分置”的实施背景和实践路径。实际上，“三权分置”制度实施过程中，“三权”权利实践本是互为一体、互为存在的，只讨论其中“一权”而不关注其他“两权”，在理论层面难以全面把握“三权分置”制度实施所包含的对政治、经济和社会目标的均衡考量，在实践层面可能会误判未来农村土地制度改革设计方向，进而危及农业基础地位甚至直接影响乡村振兴目标的顺利实现。

鉴于此，本文关注的核心主题是，“三权分置”制度设计如何落地于村级微观层面的土地流转实践中？村级实践又如何对国家宏观层面的土地制度变革作出回应？基于2014—2020年对全国15个省（自治区、直辖市）45个县（市、区）145个村庄的田野调查获取的文本资料，聚焦于村集体、农户和市场主体在土地流转经营中的产权主体地位实现和权益诉求，笔者拟以土地流转实践场域为切入点，从整体观和历时性视角探讨“三权分置”制度的实践历程，尝试全面、“鲜活”地呈现城乡社会大流动和土地流转过程中“三权分置”制度的实践场景和特征，并在此基础上探讨未来农村土地制度变革的基本路径。

二、“三权分置”研究回顾与本文分析思路

农村土地制度实践研究是一个跨学科讨论的热点议题，经济学、社会学、法学等学科都可以从各自学科角度进行讨论，形成各自的研究路径，彼此间展开富有理论启发意义的对话。作为继土地家庭承包制变革之后的又一重大制度创新，2014年“三权分置”制度一经正式确立，相关议题的研究即成为“显学”，形成了较为丰富的研究成果积累。

（一）产权视角下的土地集体产权与“三权分置”实践讨论

产权实践问题始终是影响农村土地制度实施的核心议题。产权制度设计不仅决定土地所有权权属和权益的配置，还决定了社会制度和社会意识形态属性，其背后包含了国家与农民关系建构的基本原则。马克思认为，不同社会形态下的土地所有权取决于一定的生产资料所有制。对于中国特色社会主义制度下的农村土地集体产权实践的讨论，主要可分为两大视角：一是经济学、法学等学科的学者基于宏观制度实施层面的逻辑演绎推理，强调土地集体产权实践的外生性制度缺陷；一是社会学、人类学等学科的学者基于农村田野调查，注重分析村庄内生性地方伦理与社会结构等非正式制度因素对土地集体产权制度实践的嵌入性影响。

外生性制度视角一般是以西方产权理论为基础展开讨论，普遍强调土地集体产权实践的经济属性，注重产权制度内在结构对土地利用的市场效率与社会公平的影响，并重点围绕土地产权界定与土地分配均等化、土地产权稳定性与农民投资行为的积极性关联等议题进行探讨。一些发展中国家的实践证明，由于社会保障制度不健全，土地买卖可能使贫穷和无地的农民无法获得土地甚至进一步失去土地，因此实现土地资源均衡配置和农业集约化经营的主要途径是土地租赁。由此也可以从另一个侧面警示我国为何始终要坚持实行土地集体所有制，而不是实行土地私有化。

20世纪80年代实行“两权分离”的土地家庭承包制后，大量农村人口向城镇流动，缩小了东西部之间的经济发展差距、也推动土地流转率不断上升。不过，由于土地流转中权利和权能界定不清晰，各产权主体的行为能力受到很大约束，因此“三权分置”制度创新的目的主要是为获得土地经营权的市场主体“松绑”，以优化农业经营结构。虽然《宪法》和《土地承包法》都明确规定，土地所有权归村集体所有，农民享有承包经营权，而市场主体则通过流转获得土地经营权，但在具体实践中，土地“集体所有”呈现出其部分所有权被国家控制的形态。何·皮特认为，土地“产权模糊”的制度安排所蕴含的弹性实践制度，正是中国农村改革取得成功的关键。

“三权分置”确立之初，国家并没有对土地集体所有权、承包权和经营权等的权利边界进行明确界定。直到2016年10月有关部门发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《“三权分置”意见》）才首次规定“三权”权利主体都有其相应的占有、使用、收益和处分的权利和权能，从而在政策上明确了“三权”主体的权益实现形式。2019年1月1日新修订施行的《土地承包法》则从国家正式法律制度上予以明确。“三权分置”确立之后，不少学者对“三权”的实践权利和权能进行剖析和讨论。其中经济学者重点围绕“三权分置”下土地集体所有权实践路径、土地承包权与承包关系“长久不变”的内在关联、土地经营权与市场主体培育等单个产权主体的权利和权能实现展开讨论。而法学研究者则注重从土地权利实现体系角度探讨“三权分置”的法律实践表达，包括对“三权分置”入法层面的制度建构和“法的实现”、法理阐释和入法解读以及“三权分置”下土地所有权的法律表达等议题进行探究。

米运生等指出，“三权分置”在不同层面的法律实践表达存在冲突。其中《宪法》主要关注土地制度实施的政治意识形态功能，而《物权法》和《土地管理法》则较为关注土地产权明晰和国家与地方政府、村集体与农民之间利益的权衡，至于《土地承包法》则更集中于对农户与经营者之间的利益权衡。不同层面的立法实践形成错综复杂的关系。申始占认为，“三权分置”实践中可能会形成土地交易主体更多元、交易链条更长的局面，降低土地流转的效率。陈小君主张重置土地集体所有权主体规范，从法律层面落实集体所有制。马池春等指出，现行《土地承包法》对“三权分置”实践中的农民权益保障不够充分，可能会危及土地社会保障功能的实现。

总体而言，外生性制度视角以经济学、法学的产权理论范式为主要参照系，注重正式制度对土地集体产权实践的形塑作用，但也容易忽略村庄社区中内生的非正式制度因素对土地集体产权建构和实践的影响，这点恰恰是社会学、人类学等学科学者试图突破的。后者认为，研究人类经济行为，必须考虑所处的社会关系和社会结构网络的影响。国外学者注意到，发展中国家的土地产权实践有其特殊的演进路径，因此不能简单照搬资本主义国家私有化产权变革路径进行改造，否则可能导致“产权失灵”。而国内学者大都结合村级的田野调查，更注重探讨本土的土地集体产权实践的社会建构过程和实践机制，强调从正式制度和非正式制度交融互动视角解释农村土地制度变迁和发展的过程。

张佩国认为，农村土地的“集体成员权”实践蕴含了村庄生存伦理、家族关系和聚落共同体传统。申静等认为，农地产权实际上是“对行动者之间关系的界定”，而“（集体）成员权是界定集体产权的基本准则”。折晓叶则把“由‘小社区’情理和通行规则界定”的产权形式称为“习俗性产权”，并认为它主要是通过社区内部互动过程自发建构出来的。朱冬亮提出“村庄社区产权”的分析框架，认为传承维护村庄社区某些传统“共享的经济道义”是村级土地产权实践的首要前提。和陈小君主张重置落实土地集体所有制实践主体地位的观点相似，王颖和夏柱智立足于经济相对发达地区的土地制度实践经验，分别提出重新建构“新集体主义”经济体制和“再集体化”的制度变革设想。

简言之，内生性非正式制度研究视角注重结合农村土地产权实践行动者所依附的非正式社会结构与社会关系网络，从微观角度分析村庄社区伦理对土地产权实践的影响。不过，持这种观点的研究者大都聚焦于对“三权分置”确立之前的土地集体产权实践进行讨论，而鲜有人关注当下土地流转场域中“三权分置”的实践机制。这也是本研究试图弥补和突破的要点之一。

（二）本文分析思路

“三权分置”实践极为复杂。已有研究虽不乏真知灼见，但也存在两个明显不足：一是大多数研究聚焦于对特定时期的土地产权制度实践的“进行时”作横截面式的研究，鲜有人从历时性社会变迁和制度变迁角度对其进行纵向分析，由此得出的观点和评价不可避免地带有片面性。正如诺斯所指出的，制度变迁、意识形态等因素都会对制度变革过程产生很大影响。讨论土地流转场域中的“三权分置”制度实践问题，必须同时考虑以往制度变迁形成的路径依赖和当下制度安排实施目标带来的多重影响。“三权分置”本是顺应当前工业化、城镇化发展形势而探索出的制度创新，但已有研究却很少从市场化改革进程中城乡社会变迁引发的人地关系大变动大重组这个宏大背景进行讨论，自然也难以全面揭示“三权分置”实践的核心内容与要义。

二是已有研究大都只见制度不见“人”，或把土地制度实践与“三权分置”实践的真正“主角”——村集体所有权委托代理人（村干部）、农户、市场主体割裂开来。费孝通和陈翰笙分别强调，研究农村土地制度实践，“如果对于当地人的经济生活不具有完备的知识，就不能对土地的占有进行定义和描述”，考察土地产权分配方式问题，应竭力从土地产权对不同农民阶层产生的影响角度去分析。在“三权分置”实践场域中，只有农民、村干部和市场主体才是真正的“主角”，而已有研究对此却没有给予足够的重视。

国家宏观层面的正式制度变革往往滞后于微观层面的实践进程，因此“三权分置”制度设计究竟能在多大程度上落地实施并达成制度设计的目标，恐怕还要回到微观层面的村级土地流转实践中予以检验。尤其是要揭示出“三权分置”实践中村集体、农户和市场主体的实践权能和主体地位的变化，这是精准把握当前“三权分置”乃至整个土地制度变革趋势的关键点。

三、土地流转场域中“三权分置”实践历程

“三权分置”制度须通过土地流转实践场域才能落地，发挥其制度实施效力。土地流转是指农户保留承包权而将经营权转让给其他农户或经济组织，它本质上是一种市场经济交换行为。经过土地流转程序，“三权分置”把一个相对完整的土地产权分割为所有权、承包权和经营权“三权”。因此，要全面了解“三权分置”的实践特征，须从土地流转中的经济利益分配和实现机制入手。

（一）农村劳动力外流与土地流转发展

土地流转是农村劳动力流动的市场化反应，两者互为因果。资本主义国家在工业化过程中通过各种手段把农民从土地驱离，使他们成为城市工人阶级。发展中国家的农村劳动力在工业化过程中被吸纳到城镇就业，并反过来改变农村土地利用方式。中国自实行家庭承包制后，每个农户在户均不超10亩的土地上精耕细作，只能解决基本的温饱问题。况且这些土地还因追求地权平均而被细碎化分配，严重影响土地的规模化集约化经营。过去40年由于工业化城镇化快速发展，农民从事传统农业的比较收益也持续下降，其生存处境越来越边缘化，农民的“厌农”情绪滋长，大量农村劳动力外流，成为推动土地流转的主要因素。

据国家统计局发布的信息显示，截至2018年底，全国外出农民工达2.88亿人。由于农村外流人口大部分是青壮年，不可避免地给传统小农经济带来巨大冲击。笔者近年在全国不同地区的实地调查发现，其中86%村庄的青壮年劳动力几乎流失殆尽。留守在村的人口约占户籍人口的1/3左右，多的村庄也只有一半，超过2/3的农村劳动力已脱离农民职业，在村耕作的大都是55—70岁的老农。目前40岁以下在家种地的青壮年极为少见，他们常年在外，也大都没有受过传统农耕文化的熏陶。被调查村庄大约有20%的家庭已举家移居到县城甚至更大的城市居住，超过50%的家庭作为农户的功能已消失或正在消失，有的甚至永久离开了农村。农业劳动力短缺必然导致农业雇工价格持续上涨，以及土地利用粗放化甚至抛荒。未来5—10年，当最后一批小农老去，谁来耕种土地？这一切都说明传统的“内卷化”式小农经济体制已逐步解体，农民与土地的关系渐行渐远。面对日益严峻的形势，通过土地规模化集约化流转重组农村人地关系、提高土地经营产出就成为乡村振兴的必然选择。

土地流转与农民外流相伴而生。改革开放至今，全国土地流转大致经历了从家庭社区伦理型流转向政府和市场主导型流转转变的过程。随着市场经济的不断发展，土地流转的规模化集约化程度不断提升。在20世纪90年代土地二轮延包政策实施之前，农民对土地社会保障功能的诉求是土地制度实施中必须首先考虑的因素，因此全国大部分村庄通过每隔若干年重新调整承包地的方式，以应对不同农户间的人口增减、婚丧嫁娶引起的集体成员权变动形势。这一时期的土地流转大多是以村庄社区内亲友邻里间的口头协议的非正式流转为主，具有流转期限短、流转面积小、流转租金低、组织化程度也较低的特征。流出方并不是以追求经济利益最大化为目标，更多是希望流入方在自己外出时“照看”自家的承包地。一旦流出方需要重新耕作，能随时完整地要回土地。而流入方流入土地，也仍是以小农耕作为主，并不会对土地经营进行长期投资。“三权分置”制度并非针对这种土地流转方式而设计，但这种流转方式却是本文讨论的参照系。

土地二轮延包政策实施后，特别是2007年《中华人民共和国农民专业合作社法》实施和2008年十七届三中全会后，各级政府加大了对土地流转的政策引导力度。从广义角度看，包括土地延包、耕地保护、农机“下乡”、税费改革等政策都会对土地流转产生作用。和前期家庭社区伦理型流转不同，新时期各级政府介入土地流转的目标是建构规模化集约化的市场经营制度，激励土地经营者进行可持续性投入。为此，各地政府出台了多种政策措施，其中最重要的是对家庭农场、合作社和农业企业等土地流转经营大户给予直接的财政补贴，包括对成立合作社给予直接补助等。2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则明确提出要赋予农民对承包地流转及承包经营权的抵押、担保、入股权能，从而为推进土地资产化改革打开新的窗口。2013年实施的土地确权登记、2017年国家全面推行的集体产权制度改革等举措则大大促进土地流转朝股份制、信托制、托管制方向发展。为了激励工商资本在土地流转中进行长期投入，“三权分置”制度才应势而生。

从土地流转的整体发展态势来看，1980—1990年间，全国土地流转发展较慢。1992年全国约有2.3%的农户流转了约2.9%的耕地。1995年，全国平均土地流转率也仅为3.0%，经济相对发达地区土地流转率也只有8.0%。到2003年，全国土地流转率上升到9.1%。2007年之后，得益于各级政府的政策激励，土地流转进入快速增长时期。从下图可以看出，2007年全国家庭承包耕地流转面积为0.64亿亩，占全国家庭承包总耕地面积的4.8%。到了2008年，耕地流转的面积首次突破1亿亩，达到1.09亿亩，占全国同年家庭承包耕地总面积的8.1%。2011年、2013年、2014年和2017年，全国耕地流转总面积分别突破2亿亩、3亿亩、4亿亩和5亿亩大关。2017年全国流转耕地面积达5.12亿亩，比2007年增加了7倍。不过，笔者在实地调查中发现，不少村庄的土地流转率高于官方统计的数据，有的村流转比例达50%甚至更高。

探讨“三权分置”实践路径，还必须对土地流转的经济绩效进行分析。各地官方资料显示，和农户间私下小范围的土地流转相比，市场主体介入土地流转能提升土地经营产出，并给流出方带来更高的租金收益。如安徽省有关部门提供的统计数据显示，2011—2013年，该省土地流转的价格平均每年增幅达10%左右，农民流转土地的收入加上各种政策补贴，接近甚至高于自己种地纯收益。据测算，2014年，安徽全省经营100亩以上的粮食种植大户的劳动生产率是普通农户的3倍，投资回报率比分散经营高出约5个百分点。而湖北京山县有关部门也反映，2014年当地一般农户之间流转土地租金每亩每年平均大约在300—500元，最高不超过600元，但合作社和企业流转的租金平均能达到近1000元。

在土地流转的早期，双方往往会约定不能随意改变流出方承包地块的地界，这样流出方可以随时完整地要回承包地，但会明显抑制流入方对土地经营进行可持续投入。而后期，经济发达地区大都采取“确权确股不确地”的股份合作制规模流转方式，以打破各农户承包地之间的地界，流入方因此而额外增加小部分土地面积。江苏、浙江等地的实践证明，土地经营权的长期规模性流转需要具备两个外部条件：一是当地农民有更多从事非农产业的机会，大部分农民期望能够长期脱离土地甚至迁移出村庄；二是农民愿意把土地整治权转让给经营者。“确权确股不确地”流转模式导致农户丧失土地物化意义的承包权，对“三权分置”制度实施将产生重大影响。

黑龙江克山县作为全国实行土地规模流转的试点单位，其试点经验可以很好反映北方平原地区规模经营和单户经营的效益差异。据2014年8月该县有关部门提供的资料显示，和小农家庭经营制相比，土地规模化流转能从多方面提升经营效益，包括通过土地整治消除地界增加耕地面积、利于机械化耕作；降低农用物资以及实行统防统治，降低成本；降低农产品销售流通成本；获取更便利的金融支持条件，降低融资成本。土地规模经营还可以大大提升经营者的市场流通话语权，带来比单户经营更大的单位面积产出。不过，克山县的土地规模经营试点改革需要支付一笔巨大的改革成本。单个农户、合作社乃至农业企业都难以承担这些成本，需要政府、市场、金融部门各方通力协作。

和经济相对落后的平原农村地区可通过土地流转提高土地经营效益相比，经济相对发达的南方山区农村却呈现出另一番景象。笔者从2014年到2019年连续6年对福建将乐县、沙县等地进行跟踪调查，发现由于当地农民大量长期外出从事“沙县小吃”业或者开店经商，能获得比种地更高也更稳定的收入来源，因此这些地方出现了耕地抛荒现象，且抛荒的耕地从早期的偏远山垅田向平地上的基本农田扩散。之所以出现这种令人担忧的情形，除了与从事传统粮食种植业的比较收益持续下降有关，也与当地土地流转租金下降、很多农户不愿意出租土地有关。如在将乐县A乡Y村，当地上好良田的年租金已经从2014年每亩200—300斤干谷下降到2019年的100—200斤干谷，几乎下降了一半。相比从出租土地中得到的微薄租金收入，很多农户宁愿把承包地闲置甚至暂时抛荒，也不愿流转出去。

（二）土地流转场域中“三权分置”实践格局演变

2016年国家发布的《“三权分置”意见》明确指出，土地流转中“三权”主体都有相应的占有、处置和收益权，这意味着他们都可以参与土地经营收益分配的协商博弈。讨论土地流转中的“三权分置”实践，还涉及另一个非常关键但却常被忽视的问题，就是土地经营权的短期或者长期流转约定会在很大程度上影响“三权”权能实现和土地收益的分配。如果流转期限长达二三十年（集体林地流转最长可达70年），那么各方如何协商土地流转和利益分配方式反过来又会影响“三权”主体实践地位变化。通常，土地流转期限越长，往往意味着获得土地经营权的市场主体对土地的实际控制力越强。

1.土地集体所有权实践主体地位增强和实体化

土地所有权属于农民集体所有，而村集体经济组织（以下简称“村集体”）则属于法定的土地集体所有权委托代理人。由于土地集体所有权实践规制兼顾公法和私法的功能，其实践涉及村庄公共管理和经济职能实现，因此对于土地集体所有权实践主体的法律地位和经济主体的界定，学术界也一直存有争议。在市场转型的土地承包和流转实践中，村集体要处理好两个关键问题：一是集体成员权的公平界定；二是所有权主体的权益实现。20世纪80年代初土地家庭承包责任制改革强调“交够国家的、留足集体的，剩下的都是自己的”，其实质是把人民公社时期土地经营中的收益在国家、村集体和农户之间重新进行分配，并通过土地集体所有权和农户承包经营权“两权分离”制度安排来保障这种权益分配体制能够顺利实施，由此奠定了农村基本经营制度实践中的“统分结合”的基本架构。土地家庭承包制改革还使得农户得到了土地经营的剩余索取权。

在实行家庭承包制经营的前期，村集体的委托代理人村干部虽然可以通过对农户承包地的频繁调整来对村庄实施外在社会控制，同时也迎合农户对土地社会保障功能的内在诉求，但无法从中获取直接的经济利益。村集体实践主体地位因此弱化甚至虚化，出现“分田到户、集体空肚”的现象。在家庭社区伦理型土地流转场域中，村集体也基本无法从中获得收益，但自20世纪90年代中期二轮延包“30年不变”政策实施至今，由于大量农村劳动力常年外流甚至举家迁移到城镇落户，土地流转呈现出长期化规模化的特征。到了这个阶段，村集体参与土地流转的内外条件都发生了变化，其权利和权能实现机制也相应地发生了变化。随着市场力量的进一步扩张，一些村干部会利用自身积累的社会资本充当新的角色，并借此保持甚至扩大自身的利益诉求。

站在国家层面来看，土地集体所有制是社会主义生产资料公有制在农村的具体实现形式，弱化或者虚化村集体的土地所有权主体地位，不仅会削弱乡村治理的经济基础，也会动摇农村社会主义制度基础。因此，党的十八大以来国家通过修订相关法律法规及推进相关改革来明晰和强化村集体所有权主体权利，为村集体盘活各类土地资源发展壮大村集体经济提供制度基础。“三权分置”制度设计中，原本一直强调把坚持土地集体所有权作为农村改革的“底线”之一。2016年《“三权分置”意见》明确指出：“农民集体是土地集体所有权的权利主体”，并列出集体所有权主体具有发包、调整、监督土地利用及在征地时获得补偿的权利。2017年3月通过的《民法总则》、2007年起开始实施的《物权法》、2018年修改的《土地承包法》和2019年修改的《土地管理法》等法律也将土地集体产权主体即“农民集体”明确界定为村集体经济组织。新《土地管理法》还从缩小征地范围、规范征地程序、推进集体经营性建设用地入市改革等方面强化村集体的实践权利和权能。2019年中央一号文件进一步提出要“完善落实”土地集体所有权，显示出更加强化集体所有权主体实践地位的政策信号。

但法律或政策层面的制度设定仍无法完全破解关键的村集体委托代理人主体地位模糊的问题，至多只是提供了外部制度支持。2017年正式推进的集体产权制度改革明确强调要确立村集体的法人市场主体地位，并强化集体产权的对外排他性。作为巩固社会主义公有制和完善农村基本经营制度的重要改革举措，集体产权制度改革的目标是赋予和明晰村集体的市场主体地位，并强调要通过集体资产的股份制改革，保障农民集体成员的收益权实现。这一改革重新唤起了农民的“集体产权”认知意识，也强化了村集体对土地等集体资源的掌控能力，并在很大程度上促进土地承包权和经营权的市场化改革进程。

党的十八大以来，国家采取的一系列强化村集体经济职能的改革举措，为一些村干部以壮大集体经济名义介入土地流转提供了正式的制度口实。尽管集体产权制度改革强调要实行“政经分开”，并明确以村集体经济组织作为村集体经济的实践主体，以区分村“两委”组织，但是在人才极度短缺、经济组织难以生长的农村弱社会，再建立一套完全独立于现有村“两委”之外的管理队伍显然不合时宜，其结果仍然是原村“两委”班子成员控制村集体经济。况且，国家现在大力推行村党组织书记和村主任“一肩挑”，这样进一步强化了“政经合一”的农村集权管理体制。再加上农村公共服务和公益事业的相关经费支出必须要通过“村财”增收才能实现，这样村集体组织就成为集村民自治（社会治理主体）、集体经济管理和运营（市场主体）为一身的多功能组织。虽然国家试图通过建构地方政府直接监督村集体资产运营的管理体制对村集体委托代理人的经营行为进行约束，但这又可能使集体产权实践被“侵蚀”，打击村集体经济组织的经营积极性。

村集体主体地位的实践与改革开放以来的城乡社会流动有重大关联。笔者在实地调查中发现，尽管相关制度并未明确规定村“两委”可以从土地流转管理和服务中获取利益，但村庄外部的市场主体进入村级土地流转场域时，无论在法理上还是在具体行动上都必须通过村集体的委托代理人“守门员”——村干部。村干部具有内在和外在的介入土地流转的驱动力。从外在驱动力的角度看，“返乡下乡”的工商资本必须借助地方政府和村干部力量以降低土地流转的成本，村干部往往会从中获取部分收益。与此同时，各级政府输入村庄的各类支农项目资源大多是以激励土地规模化集约化经营为目标，这种制度弱化甚至排斥了普通小农对接外部资源的机会，而村集体却较容易借助自身的体制内身份优势，通过土地流转这个关键环节对接和“俘获”外部输入的资源。

近年来的土地流转实践表明，村集体以市场化改革为机遇，重新复苏于村级土地实践场域，将来可能成为新的“政经合一”的市场经营法人。前文提到，由于农户从土地流转中得到的租金收入占家庭收入的比重越来越低，土地在其心目中的使用价值和经济价值也随之降低。农民的这种心态变化恰恰为一些村集体和村干部强化自己的权力和利益诉求创造了条件，也为可能的土地纠纷埋下了隐患。村集体正是利用自身所处的中间协调人处境，从土地流转双方“寻租”性地获取一部分利益。即使是每个农户和市场主体让渡一点点利益，由此产生的“规模效益”对于村集体而言也是一笔可观的收入。

如闽西武平县2014年出台政策规定，对村土地服务站每完成一宗连片面积50亩以上的土地流转按每亩5元给予一次性奖励。闽西北将乐县A乡Z村的土地流转更是一个典型案例。该村属Y（行政）村下属自然村。截至2019年底，Z村全村共有109户601口人，耕地面积约600亩。村里大部分村民外出到上海开小超市，留守在村的仅有198人，能种地的劳动力不超过50人，且大都是60—70岁的老年人。劳动力严重短缺导致Z村的耕地利用低效化甚至抛荒面积不断增加。为此，2018年底A乡乡政府引进外地客商投资设立J公司，在Z村流转300亩优质耕地种植百香果，流转期限为30年，涉及全村所有农户。据Y村村委会与J公司双方签订的耕地流转协议书约定，每亩耕地年流转租金分为380元（238亩）和260元（62亩）两个等级。流转10年后，租金每5年增长一次，增长率为5%。

为了促进Y村的“村财”增收，双方流转的合同约定，Y村要协助J公司通过地方政府争取相关优惠政策和项目扶持资金，这些项目资金到位后将以村集体名义入股到项目收益分配中。同时，J公司确定20亩地为Y村“村财”增收基地，经营期内按每年每亩2000元计4万元上交Y村作为“村财”收入。另外Y村还和J公司约定，J公司雇用本村劳务人员，需按每人每天10元的标准（约占劳务工资的10%）支付“调工费用”。2019年J公司实际支付的总劳务工资额约100万元，以此推算，Y村可另得“村财”收入约10万元。

在Z村的耕地流转过程中，J公司没有直接和每个农户打交道，而是直接在A乡地方政府牵线和Y村村委会签订耕地流转和劳务用工协议，大多数村民并不知晓村委会和J公司达成的具体交易细节。为了避免法律实践上的纠纷，Y村专门成立了由村干部主导的合作社，具体负责动员全村农户参与耕地流转事宜。Z村除了不足10户还在家种地外，其余农户的绝大部分耕地都流转给了合作社，流转给J公司的300亩耕地只是其中一部分，其余部分则由合作社自己雇工经营。Y村合作社与J公司商定的流转租金比合作社与农户约定的租金多了约一成（约合每年每亩100斤干谷），这部分收益归属于合作社和Y村村集体。其中半成用于合作社管理和运营经费开支，剩下的半成则归属“村财”收入。

从Z村的土地流转中可以看出，村干部将社区政治权力和土地资源重新组合，获取了新的市场再分配权力。在长三角等经济发达地区，由于农民与土地的脱离程度更大，很多村庄采取股份合作制流转方式重组村庄的人地资源。而经济相对落后地区近年来也大量采取类似Z村的土地流转做法。最典型的是贵州六盘水市2014年大力实施的“资源变股权、资金变股金、农民变股民”改革，融合土地流转和乡村治理因素，形成国有资本、集体资本和农户个体资本的混合所有制产权结构。这种做法后来被推广到安徽、重庆、甘肃等地。

尽管新《土地承包法》第39条明确规定，土地流转的收益归承包方农户所有，任何组织和个人不得擅自截留和扣缴，但在实际操作中，由于农户家庭日趋原子化，农村青壮年大量外出、缺席村治场域，而留守在村的“老弱妇幼”者大都属于村治参与的“低能”甚至是“失能”群体，因此在村治过程中容易形成“政经联合”的“寡头治理”机制。村干部会利用自身掌控的资金、信息和人力资本优势，为村集体甚至个人谋求利益。虽然村集体可能会把从土地流转中获取的利益二次分配给村民，或用于发展村庄公益事业，但这种做法并不能掩盖“三权分置”实践中村集体实践主体地位逐步强化的事实。

2.土地承包权实践主体地位弱化和承包权股份资产化

土地承包权实践是集体成员权的经济权利实现形式。影响承包权实践的因素包括《土地承包法》等正式制度因素，也包括村民性别、村籍等社区非正式制度因素。2013年推行的土地确权登记则从法律意义上把土地承包权落实到农户个体。如果说在“两权分离”中村集体把土地的使用权承包给农户，后者因此获得土地的使用价值和剩余索取权的话，那么在“三权分置”实践中，农户则把自己的经营权流转给其他市场主体，市场主体也因此得到土地的使用价值和剩余索取权。所不同的是，村集体是根据集体成员权实践规则把土地承包给农户，而农户则是通过市场交易途径流转出自己的土地经营权，村集体则居中行使监督权利。当农户把自己的土地使用权流转给其他市场主体时，他们离土地也越来越远，其承包权主体地位也呈现逐步弱化的态势。

虽然新《土地承包法》严格保障农户的土地承包权，规定任何组织和个人不得强迫农户互换、转让其土地承包经营权（第57条和第60条），但是正如前文所分析的，农民对土地的价值认知首先取决于土地的经济产出。在早期，农民对土地的依赖程度高，因此他们需在确保自身能够随时收回承包地的基础上有限度地转出土地，故土地流转以非正式的家庭社区伦理型流转为主。这种流转机制和后期推进的长期化规模化集约化的市场化流转方式有很大差异。因“三权分置”实践中土地流转收益在“三权”主体之间进行分割，农民心目中的土地使用价值和资产价值自然大为缩小。事实上，从将乐县Z村的土地流转实践可以清楚看出，抛开土地流转可能优化人地资源因素不谈，农户的承包权实践地位受到所有权主体及其身后的政府力量的行政干预，同时也受到经营权主体的市场挤压，这种双重“侵蚀”明显弱化了农户的实践主体地位。再者，由于留守村庄的农民参与村治的能力过低，而长期外出、已不依赖土地为生的农民在土地流转过程中往往缺场甚至漠不关心，这为村集体和市场主体借土地流转场域强化自己的实践地位提供了机遇。

农民的土地承包权实践主体地位弱化客观上也与土地利用价值下降有关。由于传统农业地区大都是以种植粮食作物的收益作为土地流转租金的参照系，在农业经营成本持续上涨而粮价低迷的情况下，如果没有调整种植结构，土地流转租金自然会随之下降。相比之下，农民外出从事非农产业的收入持续增加，对土地租金的收入依赖程度则不断降低。对于高收入的家庭而言，出租土地所得收入可以说是微不足道。有的农户甚至盘算，土地长期流转期内意味着他们将失去土地的实际控制权。与获取日趋微薄的土地租金收入和长期失去土地的控制权相权衡，他们做出的理性选择是宁愿暂时抛荒也不出租土地。这也就不难理解，为什么近年来农民对土地“虐待式”低效化利用乃至抛荒现象呈逐步蔓延态势。

笔者实地调查发现，如果以种植粮食作物测算，作为拥有土地承包权的农户在土地流转中能够获得的价值大约只占总经营效益的1/3甚至更低。如在将乐县Z村的土地流转场域中，农户出租土地获得的租金收益会因村集体的分成或“寻租”而丧失一部分。Z村所在的Y村村集体每年因介入土地流转而获得的收益达14万元，相比之下，Z村全村109户农户流转300亩土地，得到的年租金总计也只有10.656万元，平均每户只有978元。虽然村干部表示，“村财”增收部分会“分”一部分给普通村民，但未有明文规定。

经济发达地区日益增加的股份合作制流转中出现的“确权确股不确地”打破了农户间的承包地的地理产权边界，农户的承包权将因此朝资产化和股份化转变。在这种流转场域中，农民在得到股份资产化收益之外，事实上已完全失去了地理意义的土地产权，也失去了土地的使用价值。可以预见，对于那些已经进城不再打算从事土地耕作的农民而言，其“农户—农民”的制度身份将失去意义。在土地承包权“固化”和国家规定不得把退出承包地作为农民进城落户的条件的背景下，已经进城定居的农民也将逐步转变为“不在地的农民”。

3.土地经营权实践主体地位强化和市场化

土地经营权属于经济产权性质的用益物权。市场转型过程中会提高对人力资本投资的经济和社会回报，增加对市场主体的激励。“三权分置”改革的本意是在保障集体所有权和农户承包权实践权能的前提下，以促进土地朝规模化集约化经营为导向，为市场主体成长营造更好的制度空间，甚至要赋予土地经营权实践主体“获得对抗第三人的效力”。各类市场主体通过协商谈判途径，在约定的流转期内，向农户支付土地流转金、也可能同时向村集体缴纳“管理费”的前提下成为土地使用价值和剩余索取权的所有者。只有在土地流转场域中搞活土地经营权，才能让集体所有权和农户承包权的权益变现。从近年来的实践情况看，市场主体在“三权分置”中的实践地位呈现不断强化的趋势，但也面临着不少需要重点加以防范的经营风险。

“三权分置”实践中，市场主体实践地位的强化首先体现在法律和政策保障方面。新《土地承包法》明确了土地经营权的合法地位，并从土地经营权流转、登记和融资担保等方面扩充了其具体权益。该法第53条和第54条还规定：通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，其承包人可流转和继承土地经营权。相比之下，更能保护农民承包权和成员权的法律实现制度、土地增值收益分配法律制度却没有针对性的体现。从具体政策实施层面看，政府输入村庄的现代农业产业化扶持项目，包括土地整治、农业生产的统防统治等政策扶持基本都是以激励土地规模化经营作为前提，并大力引入“返乡下乡”资本参与村级土地流转。这些政策把普通小农排斥在外，但却大大强化了市场主体和村集体的实践地位。另外，前文提到，如果采取“确权确股不确地”流转方式打破农户间的承包地界，农民将失去对土地地理产权的控制，但会大大强化市场主体对土地的实际掌控能力。

市场主体实践地位强化直接表现在土地流转面积增长上。2017年全国流转到合作社和农业企业的耕地面积约占同年全国流转家庭承包耕地总面积的32.53%，比2011年提高了10.76个百分点（如下表），说明土地规模化集约化经营水平明显提升。笔者在村级调查中发现，近年来参与土地规模流转的合作社、农业企业等市场主体，超过50%是由返乡精英所主导。返乡精英创办的农业企业往往通过“公司+合作社（家庭农场）+农户（种田大户）+基地”等方式参与土地流转过程，而资本较小的返乡精英则组建合作社或家庭农场加入龙头企业，其流转经营的土地则成为龙头企业的订单生产基地。

表面上看，“三权分置”中分离出来的土地经营权是完全的市场经济产权，但市场主体获得土地经营权之后是否就会进行长期投入，还得取决于其经营土地能够获取的收益高低。市场主体经营土地，大都是以追求经济利益最大化为目标，这和带有自然经济特征的普通小农经营有本质差别。由于没有土地的所有权和承包权，市场主体对土地没有类似农民的情怀，因此也多半不会顾及土地利用的生态安全和社会保障价值。以往有研究者发现，不完整产权下如果流入方仅得到短期的土地使用权，那么他们会追求效益最大化而人为地改变土地的自然肥力结构，包括采取“掠夺式”方式经营土地，破坏土壤。这就可以解释在从事传统农业种植业比较收益不断降低的情形下，土地流转中何以会出现“非粮化”甚至“非农化”现象。为此，必须重视和防范市场主体过度追求市场利益带来的风险。

从市场主体自身的角度看，他们在土地流转经营中面临的各类风险也非常大。如果经营不善，必然连带土地所有权和承包权实践主体的利益受损。笔者在田野调查中发现，大部分市场主体的经营状况并不乐观。严重的甚至无法支付土地租金而“跑路”。还有的市场主体自身经营能力不强或为了套取政府项目资金，属于“不懂农业、不爱农村、不爱农民”的伪经营主体；有的市场主体没有自己的产业链，导致经营亏损；亦有市场主体面临劳动力供给不足和价格上涨过快以及气候变化带来的风险。另外，土地流转中还可能出现土地私下“买卖”导致农民失地，或者因土地经营利益分配不均衡，引发土地纠纷甚至社会不稳定的情形。面对这些风险，需要国家力量及时介入和预防。2019年2月国家出台《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》。如四川邛崃市探索建立土地流转履约风险防范机制来化解土地流转中可能出现的风险。

虽然土地流转中的“三权分置”实践形成了村集体（包括背后的政府力量）、农户和市场主体“三马分肥”的状态，但从长远来看，彼此仍然可能形成各方合作共赢的状态。这个过程是真正按照市场需求组合生产要素的过程，也是真正能够促进传统小农经济向现代农业市场经济转型的机遇。将乐县Z村的土地流转实践表明，由于小农家庭在现代农业市场分工中处于非常不利的境地，单个农户和村集体都无法应对外部市场风险。而通过土地流转过程重组本村的人地要素实现集约化经营，农户在流转出自家土地经营权的同时也获取了租金收入，还与村集体“分享”土地流转租金收益，同时让留守在村的农民劳动力转化为农业工人而获得劳务收入。地方政府则通过引入外来工商资本，同时整合国家的农业产业项目扶持资金，调整农业产业结构，促进传统农业逐步向现代农业发展转型。

四、“三权分置”实践反思及未来土地制度变革路径

作为农村基本经营制度最核心的创新设计，“三权分置”制度实施的目标是明晰土地流转场域中土地所有权、承包权和经营权的边界，在坚持社会主义制度“底色”的前提下充分调动市场主体投资农业的积极性，为土地市场化流转营造更为宽松的制度环境，同时避免土地集体所有权和农户承包权实践对经营权实践可能造成的“侵蚀”，以增加农业产出和建立现代农业经营制度。但从基层土地流转实践来看，由于“三权”实践主体追求的目标各不相同，其遵循的行为逻辑并不完全一致，使得“三权”实践主体的权能和地位发生了新变化。“三权分置”实践绩效最终取决于“三权”实践主体相互博弈形成的合力。

本研究认为，土地流转场域中的“三权分置”实践已呈现出村集体所有权实践实体化、农户承包权实践股份化资产化、经营权实践地位市场化的新特征，并进一步显现出所有权主体和经营权主体实践地位强化而承包权主体实践地位弱化的新态势。特别是各级政府输入村庄的各类惠农利农强农项目资源几乎都是为村集体和市场主体“量身定制”，而把单个小农排斥在外，这样就进一步“侵蚀”和弱化了普通农户的承包权权能实现处境。土地流转尤其是长期化流转场域中，土地的实际控制权主要由所有权主体和经营权主体掌控，他们在土地经营中将拥有更多的话语权。由此可以看出，“三权分置”制度设计本是为了规避土地流转过程中出现的“市场失灵”和“产权失灵”问题，但是在实践中却又引发了新的“市场失灵”和“产权失灵”。这种情形如果处置不当，会进一步形成“三权”相互“侵蚀”导致“三权分离”乃至“三权分立”的现象，降低“三权分置”制度实施的整体绩效，进而危及农业基础地位、影响农村社会稳定甚至直接关乎乡村振兴目标顺利实现。

抛开单纯理论层面的争议，回归于村级土地流转场域，更容易厘清“三权分置”制度的实践路径。不可否认，面对当前农村普遍呈现出的人地分离现象，促进传统小农结构转型，发展现代农业经营制度是大势所趋。在乡村振兴的新形势下，必须按照工业化和城镇化发展趋势对农村人地关系和土地产权设置进行变革和重组。随着土地规模化集约化流转程度进一步提升，特别是“确权确股不确地”长期化流转形式的扩张，数以亿计的农民已经基本与土地脱钩。他们中除少数人转变为农业雇工外，其他大部分已离开农村从事非农产业，土地将转变为一种股份制资产，其带来的只是被村集体和市场主体分成后的微薄的租金收益，而不是曾经用来“养家糊口”的“命根子”。尽管大多数农民工还没有完全转化为市民，但长期离开家乡也就意味着脱离了土地，也就失去对乡土文化的认同感和对乡土社会的依赖感。传统小农经济解体和“三权分置”制度实施，反过来倒逼城乡二元社会制度变革，新的土地产权制度变革窗口也因此而再次开启。

面对当前“三权分置”实践中出现的新态势，我们首先要解决的问题是如何避免普通小农因从事农业（尤其是粮食种植业）比较收益持续下降而对土地采取“虐待式”经营，同时避免土地流转中外部市场主体对土地进行“掠夺式”利用，为此应大幅提高农业主导产业的经营收益，强化国家反哺型农业治理政策实施力度，从根本上改变不断弱化的基础农业产业发展处境。只有大力增值农业产业，使经营土地更加有利可图，才能促进土地经济价值提升，强化“三权”主体的自觉的产权主体意识，进而激励他们增加投入，为后续的土地制度改革营造更好的外部支持环境。

其次，在“三权分置”实践基础上建构一种可持续的土地经营收益的博弈和共享机制。这种新型制度设计能够更好地均衡村集体、农户和市场主体在土地市场化流转经营中的利益分配，公平保障“三权”实践主体的权能和地位实现。由于坚持和完善土地集体所有制、保障农民权益始终是我国农村市场化改革中不能触碰的“底线”，因此前文文献中提到一些研究者围绕农村基本经营制度“统分结合”的基本原则，提出“新集体主义”“再集体化”、落实集体所有制等制度变革构想，这些设想都包含了在市场化改革中重新建构土地集体所有制实践体制的内容，不过这些设想在理论上容易让人误读为回归以往的集体经营制，在实践上与建立社会主义市场经济体制也不相吻合。因此，笔者认为，针对当前“三权分置”中出现的新态势，接下来的农村土地制度变革应在兼顾以往制度变迁形成的路径依赖的基础上，切实围绕乡村产业振兴和人才振兴目标，以延长农业产业链、提升农业价值链、完善利益分配链为原则，建构一种新型的市场集体经济体制。

新型市场集体经济体制重在解决当前“三权分置”实践中新出现的“产权失灵”和“市场失灵”问题，达到“三权融合”发展的目标。具体设计中，首先要探索建立新型的村庄社区产权实践主体。不同于人民公社时期的集体产权实践主体和土地家庭承包制时期的农户产权实践主体，也区别于目前土地流转中“三权分置”实践明显偏向于维护村集体和市场主体利益的实践机制，村庄社区产权实践主体要重新合理界定市场化改革中“三权”的权利边界，包容农村土地利用的传统社会价值，激发“三权”实践主体的自觉性和能动性。在此基础上，再引入现代性的市场运行机制，吸纳各类生产要素投入，对已有的集体经济体制进行改革，培养真正“懂农业、爱农村、爱农民、善经营”的新型集体经济市场法人，使其能够代表村集体成员对村庄甚至跨村庄的人地生产要素进行市场化配置。新型市场集体经济经营体制能够激励“三权”主体协同投入并建立可持续的利益链分配机制。

实际上，我国近年来推进的土地确权登记、集体产权制度改革等一系列改革举措，都在逐步确立和强化村集体的市场法人主体地位。这些改革举措为市场集体经济体制建构提供了初级条件。未来的农村土地制度变革，应当以构建城乡一体化的社会主义市场经济体制为导向，以建构市场集体经济体制为目标而进行探索。

新中国成立70年来的土地制度变迁轨迹，充分显示了土地产权实践中始终包含了政治、社会和经济因素的考量。这些因素彼此之间形成一种相互制约和平衡的关系。改革开放40年至今的土地产权制度实践历程也一直存在社会制度属性、村庄社区产权实践规则及不断扩张的市场因素三股力量的交融与博弈，由此演绎出土地产权实践中村集体、农民和市场主体各不相同的行为准则。研究农村土地制度变革，必须对国家顶层制度设计进行充分解读和把握，再落地于社会变迁和制度变迁的村级实践场域，从整体观、历时性视角进行纵向和横向的实证研究，这就凸显了跨学科研究中社会学、人类学研究视角的独特价值和意义。未来的农村土地制度变革路径，也须立足于已有土地流转中的“三权分置”实践经验，从更广泛的时空场景进行分析和讨论。

来源：中国学派