张桐：官僚制是一个僵化结构？——官僚制结构的弹性与扩张

长期以来，试图批判、修补、改革、颠覆抑或超越官僚制的学术努力已经成为一种风尚。但无论如何，力图突破一个旧的模式，都必须首先清晰地认识它。在理论努力上，难以超越既有官僚制的原因，一方面可能源于人们在面向未来时缺乏足够的批判力、建构力甚至想象力；另一方面也可能源于人们对旧模式的错误认知，基于这些错误认知而做的批判与建构也就是徒劳的，或者说，那些错误认知可能会将我们引向错误的建构之路。在对官僚制的众多批判与反思中，一个最为常见的论调就是：官僚制（组织）是一个缺乏弹性的僵化结构，它难以对变动（包括组织内和组织外的）做出合理的调整。但是，在这种认识已然变成一种根深蒂固的老生常谈之时，我们有必要对其进行重新审视。至少，从概念上来说，僵化与否显然是一个比较值而非绝对值，这就意味着，当我们提出官僚制的所谓僵化的一面时，必须同时看到其灵活性的一面；这也意味着，对其任何一面的过分强调都是对官僚制的不恰当描绘。从反证的角度看，在漫长的工业社会乃至我们当下所处的后工业化进程中，如果官僚制（组织）真的如某些批评者所言是完全僵化的，那么它也不可能如此长久地存在。

1官僚制的结构及其弹性

“中心边缘结构”——作为一个学术概念、分析视角或理论框架——已经在国际关系、区域发展与城市规划、复杂系统与复杂网络、社会学研究、文化哲学研究等众多领域得到了不同程度的阐述和应用，并表现出较强的解释力和广泛的适用性。也有学者尝试将这一视角用于组织学及公共管理等领域，尽管相关研究尚处于初级阶段。张康之教授就曾指出，作为一种社会形态的官僚制所呈现出的就是一种中心边缘结构。事实上，就我们通常使用并普遍接受的官僚制的“金字塔”比喻而言，如果不是站在侧面平视，而是站在高处俯视，“金字塔”所呈现出的就是某种中心与边缘的圈层式分布（见图1）。具体而言，如图2所示，从系统的结构视角来看，在一个官僚制组织内部，“规则—高级雇员—低级雇员”构成了其最为基础的中心边缘结构。居于最中心位置的是组织的规则，理性官僚制要求所有雇员（无论是高级雇员还是低级雇员）都不得凌驾于规则之上，这也是为什么韦伯在对理想型官僚制所做的描摹中将规则作为第一项特征而提出，即“第一，存在着固定的管辖权限原则，该权限一般是由规则，即法律或行政法规决定的”。围绕着规则这一中心而存在的是组织的雇员——更准确地说，是组织规则的雇员。在规则面前，所有雇员都是被边缘化的。在雇员内部则同样存在着中心与边缘的区分，若干低级雇员围绕着某个确定的高级雇员而存在。这就是官僚制组织内部的中心边缘构型。

但是，关于官僚制结构的分析并不能止步于此。无论是从官僚制本身，还是从结构的视角出发，都能延伸出官僚制结构的灵活性或弹性这一图2官僚制组织的基础“中心边缘结构”议题。结构弹性意味着官僚制的中心边缘结构有能力在一定范围内做出适度调整。布劳和梅耶就曾意识到了这一点，“组织中非正式群体、非正式关系、不现实的神话和意识形态以及无序甚至混乱的决策过程说明，现代科层制结构与假定的韦伯理想类型比较，具有更大的弹性和韧性……它说明科层制具有消化多样化的、不确定的因素，并继续发挥作用的能力，它也说明了为什么科层制体制会得到加强”。尽管官僚制结构的弹性显然是有限的，这种有限性也依旧能够成为人们批判传统官僚制的靶子，但是认识和理解结构的适度弹性而非一味地批判官僚制的僵化特征同样十分重要。

官僚制作为一个概念并不仅仅指向一种组织模式，更为重要的是，它指向一种更为广泛的政治和社会形态。只是在今天，许多人将“官僚制”狭隘地等同于“官僚制组织”，甚至仅限于某些具体的政府组织。但必须看到，“官僚制”一词在最早的时候并没有被用来特别指称具体意义上的组织形态，在19世纪初它被用来指代一种由官员掌握国家权力甚至统治国家的制度形式，或者有时被视为一种与民主政体等概念相平行的政体类型，有时也被用来指代握有重要权力的官员群体。到了19世纪中期社会学家勒普莱（Frederic Le Play）才开始将其用来描述抽象组织及其制度。但即使到了韦伯那里，官僚制也从来不曾在微观组织这一狭窄的意义上被理解和使用。简言之，我们可以说，“官僚制不仅是一种组织结构”，还是一种“社会结构形态”。因此，关于官僚制结构的讨论也就不能仅仅限于某些具体的官僚制组织内部的结构，而应当是一种更为广泛和抽象的社会结构。如果我们认同这一点，官僚制结构所具有的弹性也就不奇怪了，关于结构的分析也就不能止步于“规则—高级雇员—低级雇员”的基础结构。

从结构——尤其是中心边缘结构——的特性来看，弹性也是必不可少的。当然，弹性的表现是多方面的。一方面，结构内的某些单元可能被踢出结构而游离于结构之外成为“外围”，对于中心边缘结构而言，这种情况在现实中并不多见，但作为一种可能性却一直存在而且发挥着作用，因为这种可能性会让结构内的既有单元努力遵从于既定规则。另一方面，更为重要的是，弹性意味着结构的扩张。正如资本主义一样，一个稳定的结构一旦形成，它就存在着向外扩张的冲动和动力。从世界范围的中心边缘结构来看，中心国率先在国内建立起中心边缘结构，然后以此为母版开始结构的扩张运动，即将越来越多的外围吸纳进入结构之中，并将其置于边缘的位置，最终将整个世界打造为一个总体性的中心边缘结构。

中心边缘结构进行扩张的原因，或者说扩张可带来的预期收益是多重的，至少体现在利益输送与危机应对两个方面。首先，扩张将结构之外的外围单元吸纳进入结构之中，同时将其置于边缘的地位，如此就能从更多的边缘那里攫取利益来供给中心，进而维护整个中心边缘结构的运转。其次，新增的边缘分布在结构的最外层，成了整个结构新的保护带或缓冲带，在危机面前，这些最边缘首当其冲，即使中心受到了冲击，也能较容易地将其转嫁给边缘。这种扩张不仅对中心而言是有利的；同时也能够为既有的边缘带来好处，既有的边缘由于在其周围多了一层新的边缘而可能在利益输送和危机应对中获得好处，但至少在心理上，其被边缘化的感受得到了一定的弥补。最后，扩张也是受那些游离于结构之外的外围所热烈欢迎的，它们因为终于挤进了结构之内而欢呼雀跃。总而言之，扩张对于中心、边缘和外围都是有利可图的，因而能够得以顺利实现。

官僚制的中心边缘结构有着同样的扩张冲动。对于一个官僚制组织内部的中心边缘结构而言，这一扩张的目标就在于，如何通过向外输送这一结构及其价值，进而深度影响甚至改造组织外的要素，最终使得组织之外的空间也被结构化成为一种中心边缘结构。就其结果而言，如果我们将“规则—高级雇员—低级雇员”的位置分布视为官僚制最基础的中心边缘结构，那么在此基础上形成的更为广泛的中心边缘结构都可以被视为这一基础结构扩张的结果。如果“扩张”一词由于对主观动机的过度强调可能导致误解，那么也可以采取温和的说法，即这是组织为了适应变动而做的调整。或者说，结构扩张也许并不是整个结构或某些核心雇员的主观动机，但是为了维护结构的生存，它确实走上了扩张的道路。

2显性扩张：对管理对象的吸纳与边缘化

官僚制组织的结构对外扩张的第一个对象就是其管理对象。当然，这一扩张在政府这个最为典型的官僚制组织类型上表现得最为明显。传统观念把一个官僚制组织与组织之外的世界划分得十分清晰，即组织是作为一个整体与其外部环境互动的。对于组织与其管理对象的互动过程，人们通常的印象也是，管理对象不定时地进入组织边界内（例如组织所依托的建筑物内），与组织进行互动，互动结束后，管理对象离开这个组织的边界。但是，如果我们换个视角，所有的互动都是发生在社会之中，当我们采取更广泛的官僚制定义后，所有的互动也都发生在官僚制之中。这样一来，发生于组织成员与其管理对象之间的互动就必然与组织内部成员之间的互动关系存在某些相似性，二者也就会呈现出相似的结构，这一点从权威扩散的例子中就可以窥见一二。

在组织的中心边缘结构中，在总体上，权威是从中心向边缘流动的。如图3所示，我们假定存在三级雇员（为了分析的简便，此处略去最核心的规则），其中，C是C1、C2、C3和C4的上司，C4是C4p1、C4p2和C4p3的上司。分立地看，C对其下属（如C4）的权力、C4对其下属（如C4p1）的权力都是显而易见的事实，但是，权威的流动意味着，C与C4之间的关系必然会对C4与C4p1之间的关系产生一定的影响。或者说，作为中间层级的C4，他对C4p1的权力方式显然会受到C对他的权力方式的影响。派尔兹（Pelz）的研究就指出，一个中层领导所感知到的其上司对自己的影响，将决定性地作用于他自己对其下属的影响。如果这一点成立，我们就可以推测，权威的这种扩散意味着，边缘雇员C4p1必然也会将他从C4那里获得的“边缘化感受”作用于他的管理对象（如E），他在与其管理对象的互动中获得了某种情感上的弥补。从非人性化——官僚制的特征之一——的角度我们也可以提出同样的问题：既然官僚制雇员在其组织中被塑造成在规则链条上运行的非人性化的机器零件，而官僚制组织的管理对象在与组织的互动过程中也仅仅是被程式化处理的非人性化的一个个案例，那么问题就是，这两种处理方式之间是否存在某种关联？我们能否恰当地得出结论，官僚制组织成员由于其在组织中的（边缘化）遭遇而同样地对待其管理对象？查尔斯·葛德塞尔对此的回答是肯定的，“在权力分明的等级制，那些处于权力底层的官员也同样受到压迫。为了弥补现状，他们冠冕堂皇地指责比他们地位还要低的公民”。“为了弥补现状”清晰地反映了从雇员C4p1到管理对象E的传导机制的存在，总的来看，权力关系与行为方式从中心C经由C4和C4p1一直传导至E。这样一来，官僚制组织的中心边缘结构就将管理对象吸纳了进来，实现了结构的一次重要扩张，即从圈A扩张至圈B，并通过将管理对象（如E）安置在更为边缘的位置而给予了组织边缘雇员（如C4p1）一定的情感弥补，进而整个结构的稳定性得到了维护。

但是，扩张并未结束！接下来的现实是：官僚制雇员并没有对所有管理对象一视同仁。组织规则——以效率的名义——要求其雇员对其管理对象采取分类管理的方式，但正是这种分类管理在实质上却导致了组织雇员对管理对象的区别图3官僚制“中心边缘结构”的扩张机制化对待。组织雇员将管理对象分为不同的类别与级别，有些是他们乐意处理的，有些是容易处理的，有些则是疑难案例。他们对其管理对象中的“弱势群体”进行区别化对待，他们有意或无意地拖延或抛弃这些“弱势群体”的案子。这种做法固化了——如果不是造就了——其管理对象内部的分化。如果我们把这里的官僚制组织换成政府组织，这一点就更清晰了。那就是政府基层官僚对社会大众的区别化对待强化了社会的分化，或者像彼得·布劳和马歇尔·梅耶在讨论相关问题时所说的，“固化社会阶级差别，进而固化社会不平等”。就中心边缘的结构来看，这就意味着，官僚制强化了——如果不是造就了——其管理对象内的中心与边缘的区分，就整个社会来看，就是整体性的中心边缘塑形（见图4）。其实，戈雷斯（Johan Görres）早在1821年的《欧洲与革命》（Europa und die Revolution）中就可能触及了这一问题。他指出，政府成功地实现了“将服从原则（principle of subordination）——而这正是他们得以发展的基础所在——从其自身扩散到了服从于他们的人们（the subject population），并逐渐将其聚合成普通大众（masses），其中的人仅仅被当作数字，其价值不是来自于他们自身（selves），而是来自于他们的地位（positions）”。也就是说，一边是政府官僚制组织，服从是其内在的基础；另一边是社会大众，由于后者服从前者，政府内部的服从原则顺着政府对社会的控制流向了社会内部，服从原则在社会内的扩散强化了社会原有的分化结构，即强化了某个社会成员在社会结构内部的位置。查尔斯·葛德塞尔也触及了这一影响和扩散的逻辑，在综述人们对官僚制的第三种批评——对人类的压迫——时，他对官僚制的压迫对象所采取的叙述顺序恰好是从官僚制的自身“雇员”到它的“服务对象”再到服务对象中的“弱势群体”。看来，他也朦胧地感受到了这种扩散。

3隐性扩张：对非正式组织的边缘化

如果说上述的结构扩张是组织向外延伸的一次显性扩张，那么，当组织成员内的非正式交往这一不确定的、甚至反结构的要素出现时，官僚制对它的吸纳与边缘化就是官僚制的中心边缘结构及其价值在组织内部的一次隐性扩张。布劳和梅耶在论及官僚制的弹性问题时首先提到的例子也是非正式交往，在这里我们有必要对这一问题做进一步的阐述，其目的在于阐明：在“规则—高级雇员—低级雇员”这一基础的中心边缘结构催生了雇员间的非正式交往后，官僚制结构是如何控制这一要素，并将其再次置于边缘化的地位的。

自20世纪二三十年代的霍桑实验开始，非正式组织/群体已经得到了理论界与实践界的极大关注，在一个相当长的时期内，人们争论的焦点似乎都集中在非正式关系对整个组织——尤其是组织的正式目标——的影响上，尤其是消极影响。霍桑绕线室（Bank Wiring Observation Room）实验表明，或者说，研究者对实验结果的解读是，由于工人之间非正式组织的存在，他们在私下里无形中形成了低于组织“正式产量”要求的“非正式产量”，并通过非正式组织中的一些“鼓励”和“惩戒”机制让非正式组织的成员遵守这一非正式规范。在这里，非正式组织显然对正式组织造成了消极影响，正式组织也会将非正式组织视为某种威胁。自然地，由此激发的大部分研究也侧重于非正式组织带来的结果，而不是其产生的原因，甚至有关非正式组织的研究——在很多时候——也是以服务于正式组织为基本目标的。米勒（Miller）和福姆（Form）就提醒我们，“我们必须记住，梅奥指导的所有工业研究都是在企业管理者的允许和安排下进行的。而且，众所周知的是，那些知名工商管理学院的教授和研究者是不会让企业界不爽的。对于终身服务于企业利益的梅奥来说，他在有意或无意中持有管理者立场的偏见（pro-management bias），这并不奇怪。这些研究者就是为了帮助管理者解决问题”。

既然已经认识到了非正式组织的存在及其对组织正式目标的消极影响，“服务于企业利益”的基本出发点也就促使更多的研究指向如何对非正式组织进行控制、领导、规范或引导，以使其符合正式组织的目标，换言之，更多的研究指向了如何用正式组织去控制和规范非正式组织，以“帮助管理者解决问题”。在实践中，无论是在组织中设置心理咨询师去关注员工，还是培训领导人员以使他们更加关心下属的需求，这些设置的目的都只有一个，那就是推动正式组织目标的实现，而不是实现员工的自我发展。有学者就不加掩饰地指明，正式组织就应当控制——如果不是扼杀的话——非正式组织。

当研究者过分关注非正式组织对正式组织的影响时，自然会相应地忽视了另一个方向的作用，即正式组织对非正式组织的影响。显然，非正式组织的生成是源于正式组织的，更重要的是，正式组织为非正式组织提供了赖以生存和运行的环境，这就意味着，如果愿意，正式组织有能力也有机制去干预非正式组织，而相反的作用机制则不存在或者说弱得多。这与中心边缘结构是一致的，即中心对边缘加以干涉的能力远高于相反的作用。

事实上，这一点在罗茨里伯格（Fritz Roethlisberger）和迪克森（William Dickson）关于霍桑实验的早期详尽报告中就有所触及，只是他们并没有给予这一点足够多的关注（考虑到其“管理者立场”，这一点很容易理解），也由于这些论点没有像非正式交往对正式组织的威胁这一重大发现那样刺激人的神经，所以常常被人们忽略。在霍桑绕线室研究中，他们明确讨论了绕线观察室中的非正式组织的形成及其结构是如何受正式组织影响的，尽管很多时候他们并不是在非正式组织与正式组织这样的标签下进行问题阐述的。首先，非正式组织内的人际互动结构——尤其是谁与谁关系紧密/疏离——受到了空间关系（spatial relations，主要是指物理距离）的重要影响，而这里的空间关系显然是由正式组织提供和规定的，换句话说，正是正式组织为非正式关系的生成提供了空间，也就在一定程度上结构化了非正式交往，尽管空间属性不能解释所有的非正式关系。其次，某个成员在非正式组织中的地位也受到了其在正式组织中的地位的重要影响，研究者观察并指出，绕线室中的成员之间存在某种非正式的社会分层（即检验工、connector绕线工、selector绕线工、焊接工和卡车司机），而这种“社会分层是以其工种为基础的”。这就是说，非正式组织中的分层仍然是以正式组织给他们确立的工作类型及其等级关系为基础的，这一点足以解释非正式组织中的大部分人际交往的事实。研究者也写道，“我们也许能够得出这样的结论，职业地位是影响个体在非正式群体中的地位的一项重要决定因素”。

也就是说，对于非正式组织而言，首先是正式组织，再加上差异化的个人特质与人类情感而共同构成其产生和运行的原因，或者说，只有同时考虑正式组织和情感类特质，才可能完全解释非正式组织。尽管罗茨里伯格和迪克森部分地触及了这一点，但他们却明显地低估了这一点。当他们发现组织成员无视正式产量要求而制定了它比它低的非正式产量标准时，他们解释说，“这表明，官方标准对于工人来说毫无意义（meant nothing），取而代之的是，他们有一个关于日工作量的非正式标准，它对于这个群体来说是行为准则，是社会规范。他们感到，如果超出这个标准就是错的（wrong）”。显而易见，官方标准不可能毫无意义！它至少具有两个重要的意义：首先，它成为确定（没有刻意制定，只是无形中形成的）非正式产量的参考值，即非正式产量不能比正式标准低得太多；其次，也是最重要的，正式组织提出的预期产量等正式规范仍然具有很高的权威，而这是任何非正式组织及其规则所不具备的。工人们明确地知道，这些与正式规范相冲突的非正式目标与行为“是‘错的’，它们与管理规范相冲突。因此，不要让工头发现这一点很重要”。也正是因为这一点，才让他们只能将非正式产量等这些与正式规范相冲突的行为和目标藏在秘密的地方。最终，我们看到，非正式组织或交往也就只能潜藏在被正式组织边缘化的角落里。

简言之，组织成员即使在情感上需要和欢迎这种非正式交往，甚至在实际中建立或融入了某个非正式组织，但由于缺乏能够被正式组织所容纳的相应手段和机制，非正式交往只能边缘化地存在着。当我们由于发现了非正式组织如何利用诸如鄙视、嘲笑、讽刺、邀请参加等非正式手段来维续其内部规则而感到惊奇时，我们不应忘记，那些正式组织的手段具有独一无二的权威性与更强的正/负面效应，他们可以公开地使用这些手段并将其记录在案以震慑或示范给其他成员。正是由于这些原因，研究者们才观察到工人们在报告中瞒报自己的实际工作量的事实。这一方面是为了契合其所在的非正式组织的规范，另一方面也反映了正式报告本身的权威性，因为工人们明确地知道，如果我如实汇报我的较高的实际产量，“产量标准也许会提高，有人也许会被开除，监工也许会训斥工作慢的人”。也就是说，非正式组织成员所建立的非正式规则，不可能完全基于他们自身所谓的情感和情绪，不可能忽视也不可能公然抵抗正式组织的规则，非正式规则的建立恰恰是建立在他们对组织正式规则的理解的基础之上，尽管这些理解可能是不正确的。

关于非正式组织的生成，罗茨里伯格和迪克森显然没有给出满意的回答与论述，尽管他们对传统经济视角的、甚至所有理性式的解读的批判显得过于极端，但是他们从组织外部功能的角度所给出的启示性结论——尽管其论证过程十分脆弱——仍然值得在70年后的今天再次重申，“这里的分析可以指向这样的结论，绕线小组的非正式组织的出现主要是因为该群体在整个公司结构中的位置，以及由此造成的他们与公司其他群体的关系”。这一结论表明，正式组织是产生非正式组织的最重要原因。既然在逻辑上非正式组织生成于正式组织，那么前者处于边缘地位似乎是不难想象的。总之，正式组织为其成员的非正式交往提供了生存的空间，在这个空间中，非正式交往边缘化地存在着。在官僚制的中心边缘结构中，非正式组织无非是对正式组织的某种有限的应对/回应机制，成员们在正式组织中无法得到的人性化表达在这里找到了宣泄的渠道。居于中心的正式组织允许这些渠道存在，但仅仅是边缘性的存在。这也是中心边缘结构的灵活性所在，它能够“消化多样化的、不确定的因素”，通过这种消化作用，它将这一结构扩展到了其他要素，“并继续发挥作用”。

4结语：重新认识官僚制的结构

官僚制结构具有显著的弹性，正是这一弹性使作为一种结构的官僚制从狭窄的组织结构扩张成为一种广泛的社会结构，正是这一弹性使得官僚制显示出顽强的生命力。官僚制中心边缘结构的强大，不仅在于它实现了中心对边缘的有效管理与控制，更在于它能够“消化”多种多样的、不确定的、甚至反结构的要素，消化的途径之一就是通过结构的扩张将这些要素纳入既有的中心边缘结构之中，同时将其边缘化。无论是对其管理对象的吸纳与边缘化，还是对组织中非正式交往的边缘化，其结果都是整个官僚制的中心边缘结构得到了巩固。但是，官僚制结构的弹性毕竟是有限的，在具有高度复杂性与高度不确定性的后工业社会中，这一结构已经表现出诸多弱化的迹象和趋势。因此，必须强调的是，对官僚制结构的重新认识，尤其是提出结构弹性这一命题，并不是要为官僚制正名，相反，恰恰是为了更有效的超越。因为，对传统官僚制的超越之路必须以对它的全面认知为基本前提，尤其当我们的超越之路每每遭遇阻碍之时，我们都应当回过头来去重新审视诸如官僚制结构等这些老生常谈的议题。正如奥尔森所指出的那样，“也许是时候重新认识官僚制了”！

官僚制结构到底是一种什么样的结构？等级结构等传统表述也许应当被更新，这些表述过度强调官僚制的层级节制特征而强化了其结构僵化的印象，过度强调雇员之间的科层制而忽视了所有雇员在组织规则面前都承受的“边缘化感受”……因此，“中心边缘结构”的表述也许更为恰当，这一结构名称与视角通过“中心”“边缘”“外围”等分析概念，通过中心与边缘的互动、中心之间的联合、边缘之间的割裂等分析维度，通过抽象化的分析阐述与形象化的结构图示，通过在众多学科中已经获得的解释力与批判力，也许能够给我们带来关于官僚制的新的更为全面的认识。

来源：《公共管理与政策评论》2019年第2期