刘超：面向共同富裕的农地“三权分置”改革：理论逻辑与实践路径

一、问题的提出

共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。[1]从经济和社会发展的维度理解，共同富裕不仅要求生产力的高度发展，还要求合理控制不同群体之间的贫富差距。2023年中央一号文件指出，要深化农村土地制度改革，扎实搞好确权，稳步推进赋权，有序实现活权，让农民更多分享改革红利。农地制度是涉及到中国现代化发展的重大制度，应当构建新的农地产权制度体系，实现共同富裕的战略目标。

目前国内学界关于“三权分置”的相关研究集中在其政策意义、法理解释和实现路径三个方面。一是“三权分置”的政策意义。主流观点认为应当以“三权分置”为基础构建农地产权。刘守英认为，“三权分置”既是中国特色土地制度的再次创新，也是农村生产力发展的必然结果。[2]杨华认为，“三权分置”在实现农地配置的“效率”目标的同时稳定了农户承包权，兼顾为农民提供生计兜底的“公平”目标，[3]有助于实现公平与效率的有机统一。[4]不少观点强调将土地承包经营权分解为承包权和经营权的目的是强化承包地的流转。叶兴庆认为，承包权属于成员权，具有明显的社区封闭性和不可交易性，经营权属于法人财产权，可以通过市场化的方式配置给有能力的人，具有明显的开放性和可交易性，在人口大流动的背景下，承包主体与经营主体的分离，“三权分离”是历史的必然。[5]高帆认为，经营权的社会化配置是“三权分置”提高经济效率的关键。[6]李怀认为，该项制度是管理功能、保障功能与财产功能的多重组合。[7]

二是“三权分置”的法理解释。陈基伟认为，在理论上，所有权应包括占有权、使用权、收益权和处分权。法学界对于土地经营权的物权性质争议较大。陈小君认为，在某用益物权之上再设用途相近的其他用益物权，是人为地将法律关系复杂化，是“立法技术的倒退”。[8]孙宪忠认为，目前法律对涉及土地经营权的规定模糊不清，带来了实践中的一些困境。[9]而杨一介则更明确地指出，对土地经营权性质的认识，应根据土地承包经营权流转的具体情形来判断。[10]高飞认为，“三权分置”的农村土地权利结构是保障农村集体经济和农村集体经济组织成员权利之有效实现的重大政策举措。[11]

三是“三权分置”的实现路径。从政策目标而言，“三权分置”是在三项权利分离的情况下保障各个主体的权益，从而实现他们的权利。张红宇认为，要实现公平与效率的统一，需要稳定承包权以求土地分配公平，用活经营权以求土地经营的效率。[12]但是，目前土地承包经营权承载的政治功能、社会功能和经济功能之间存在结构性冲突，因此需要政策调试。[13]“三权分置”通过放活经营权来实现农地的规模经营和增值，以增加农民的财产性收入，[14]应当防范“地租侵蚀利润”收窄规模经营的盈利空间。在实践中，“三权分置”制度面临主体权利失衡的困境，应将土地流转性质去政治化，重新构建多主体之间的权利义务关系。[15]

综上所述，自农地“三权分置”改革被提出之后，学界形成了丰富的积累，为后续研究提供了框架和对话点。当前研究的不足是，对“三权分置”研究未取得基本共识，政策和理论分歧很大，主要源于研究方法的不足，当前的研究多为规范性和理论性研究，缺乏对实践经验的总结与反思。基于此，本文尝试将农地“三权分置”作为研究对象，基于多地的实践经验，探讨当前制度实践面临的困境，为新一轮制度改革提供坚实的理论基础。

2021年习近平同志在中央财经委员会第十次会议上强调，“促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”,明确提出“促进农民农村共同富裕”的任务要求。从共同富裕战略目标而言，农地“三权分置”制度改革是在坚持集体所有权的前提下，将土地承包权与经营权分置，由承包户保留承包权，同时激活经营权，实现权利体系的动态平衡，适应人口大规模流动的需要，提高土地利用效率，促进农业农村现代化。因此，依托土地集体所有制能够进一步提高农民的生产发展能力，为实现共同富裕助力。

二、农地“三权分置”助推共同富裕的理论逻辑

党的二十大报告深刻指出：“中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化”。在理论上，共同富裕与农民发展能力具有内在统一性，且目标一致，共同致力于新时代新矛盾的解决和实现人的全面发展。[16]农地“三权分置”改革具有系统性和综合性，有助于提高农民的发展能力，成为新时期助推强村富民、最终实现全体人民共同富裕的关键施力点。

1.共同富裕与农民发展能力的内在统一

第一，发展能力贫困是制约实现共同富裕的重要因素之一。

共同富裕的前提是富裕，即生产力的发展。[17]因此，共同富裕的建构包含反贫困，提高农民收入的要素。而发展能力贫困是制约实现共同富裕的重要因素之一。阿玛蒂亚·森认为，可行能力是一种预存能力，即能够自由从事创造性活动的能力，能够帮助个体过上体面和有尊严的生活，导致贫困的根本原因是可行能力的缺失。[18]恰亚诺夫认为，外部环境与自身因素共同决定了农民的发展能力。[19]农民发展能力就是农民适应自然规律，利用内外部一切条件改变自身生产生活的能力。明乎此，农民发展能力应当包含生存保障能力、生产发展能力与财产收益能力三个维度。从发展能力的视角而言，我国农村一部分人之所以陷入贫困，正是因为他们的发展能力在不同程度上存在缺失，制约了共同富裕的实现。

第二，共同富裕的目标和价值要求提升农民发展能力。

实现共同富裕是马克思主义的科学构想。马克思、恩格斯认为，人的自由全面发展是共同富裕的基本特征，“人人也都将同等地、愈益丰富地得到生活资料、享受资料、发展和表现一切体力和智力所需的资料”。[20]人的全面发展主要表现为三个维度，需要的满足性、选择的自由性和发展的完整性。共同富裕的制度基础是“生产资料由社会占有”。生产资料社会主义公有制的建立，首先消除了社会成员在生产资料占有上的两极分化，实现了生产条件分配上的共同富裕。因此，中国特色社会主义制度的建立，为实现共同富裕奠定了制度基础。在现阶段，城乡差距依然较大的原因是农民自我发展能力较弱，[21]提升农民发展能力是实现共同富裕的必然要求。

2.“三权分置”助力提升农民发展能力

“三权分置”改革有利于促进农民提升其生存保障能力、生产发展能力与财产收益能力，从而为农民个人发展提供动力。

第一，集体所有权提高农户生存保障能力。

农村土地制度可分为两个层面理解，一是人与土地的关系；二是人与人之间的社会关系。[22]前者主要指对土地要素所有、使用、管理等的权利配置，后者则主要指与土地权利配置有关的诸种社会关系，且后者通常是由前者所决定。土地制度的核心是土地所有权。在中国，土地以“集体土地”的制度形态存在。集体土地制度是村级治理的基础性制度，是“国家控制农村社会与经济的一种政治性安排的法律治理结构”。[23]它能够有效地遏制农民丧失土地承包权，保障全体农民的基本生活。“家庭联产承包责任制”在在有利协调国家、集体与家庭的利益关系的同时，以集体“成员权”的方式调整了村社成员的利益关系，特别是以“公平”为核心的村社“成员权”的确立奠定了农村社会的基本权力结构。

第二，农户承包权提高生产发展能力。

一方面，集体的存在让农民的劳动自由性得到了切实的制度保障。家庭承包制的土地基础并不是传统中国的“小农私有制”,而是集体所有制，这便通过集体的存在保证了小农户拥有平等地获得生产资料的权利，避免了农村中任何个体以土地为剥削手段的可能性，农民的劳动成果与劳动数量、质量之间产生直接而密切的关联。另一方面，由于农业的外部性较强，在双层经营体制下，因为集体“统”的存在，农业基础设施改造与农业合作有了制度根基，提高了农业生产的效率。在人口大规模流动的背景下，承包权的保留使得处于“城乡两栖”的农户有了进城务工与回乡务农的生产自由，农民离开土地，但是并没有失去劳动的权利，在实质的意义上保障了劳动的自由，向着全面发展的目标更近了一步，而这正契合了马克思主义关于人的发展的本质理念。

第三，农地经营权提高财产收益能力。

“三权分置”实现了农地产权体系的重构，其核心是从农地承包经营权中分离出农地经营权。具体来说，“三权分置”政策一方面通过土地确权增加了土地产权的安全性，另一方面通过发展农地流转市场增加了土地产权的流动性，通过赋予农民更多的土地财产权利，打破了原土地只能由集体成员经营的格局，促进了土地经营权从原集体成员向非集体成员转移，让更多的主体参与到农业经营中。对于农户而言，村集体履行“担保兜底”责任，具有农地流转的“服务”和“监管”双重职能。

总之，“三权分置”制度既可以防止私有制条件下部分农民失去土地，也可以保证全体农户实现承包权基础上的家庭经营，还可以在此基础上，实行土地流转制度，满足不同类型的农户需要，使全体农民逐步走向共同富裕。

三、农地“三权分置”助推共同富裕的优势

我国实行社会主义土地公有制，土地制度不仅要实现劳动者与生产生活资料的结合，而且要通过“涨价归公、地利共享”促进生产发展和分配公平。[24]“三权分置”制度改革，是在承包农户和其他经营主体之间重新配置土地产权，土地承包权和经营权分离后，承包权所承载的生活保障权益并未丧失，保护了承包户的权益，同时，与经营权的分离，使得土地流转成为了可能，提高了农地的利用效率。

1.提供生存保障

共同富裕强调“共同”,让全体人民共同创造财富、共同分享劳动成果，反对和防止两极分化。中国农村土地承载着农业生产与农民社会保障的双重功能。而且随着人口增加，这种双重功能正在演变为“保障重于生产”。[25]

土地是农民的基本生活保障，是农民最重要的生产和生活资料。土地是以“自然土地”的资源形态存在，具有资源属性。农民依托土地资源作为基本的生产要素，形成了自给自足的经济系统和基本的社会保障，体现了农民与土地的基本关系。中国农村社会的历史传统和伦理价值是我国现行土地制度的价值基础。人口流动吸收大量农村劳动力进城，但并未带来有效的市民化，农民“离农”没有“弃地”,“进城”没有“迁徙”,土地成为规避生活风险的“缓冲器”。如今，农村社会保障制度仍不健全，农民的生产方式表现为以代际分工为基础的“半工半耕”,农业收入满足基本的生活需求，进城务工则满足基本的消费需求。

2.低成本提供基础设施

我国实行的土地集体所有的产权制度是与“家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营”的经营制度，围绕土地与农业生产建构起了乡村治理秩序。村庄大量公共品供给，包括村庄建设、农业基础设施改造等大量涉及硬件改善的村级治理工作都要在土地上进行，特别是农业基础设施的改善，成为农民当前最迫切的需求。公共产品供给突破了一家一户的劳力与资本支撑，正好满足了这一需求。生产方便的关键在于发挥好合作的能力。依靠农民个体无法解决搭便车与钉子户难题，必须依靠集体的力量解决，所以归根结底要求集体有治理能力：一方面提供村民自下而上表达公共品需求的平台；另一方面作为自上而下的资源承接组织主体。农村基础设施落地必然与土地发生关系，在土地集体所有制下，每个成员均有平等的分割土地的机会，当公共品落地引发占有土地利益的不均衡便会引发矛盾，触发土地集体制度的运作。

土地是涉及到每个成员利益的载体，集体的土地管理事务具有公共事务的性质，与村级治理的公共性具有一致性，具备村庄社会动员的利益基础。在集体所有制的制度框架下，集体经济组织行使集体所有权，有土地调整的制度权利。村集体基于集体土地所有权的方式行使土地调整的权力是村民自治的具体表现形式，实现集体主导下的自主治理。土地管理体现村集体制度型权力，通过土地管理也进一步强化这一权力。集体对土地的管理形成了“权威性资源”,强化村集体的治理权力，型塑出基层治理能力，从而提高公共品承接主体的效率。

进一步而言，土地管理是行使村集体土地所有权的具体方式，由集体将个体利益整合为集体公共利益，实际上是集体所有制产权结构下的自主治理，完成了“小私”与“大公”的相互转化，将农地利用的外部性内部化为集体经济组织的利益，借助于公共利益共享机制与多数人决定原则，实现了土地整合与产权整合，形成一种以“集体”为主的集体行动模式，从而解决了公共品供给难题。

3.提高农业经营效率

农村土地制度安排既要考虑经济效益，也要考虑社会效益，要按照经济效益与社会效益相协调的原则，探索新的经营形式。按照“三权分置”制度设置，土地经营权可以多种方式向种植大户、家庭农场等多种经营主体流转，发展多种形式规模经营。土地经营权的有序流转，促使村庄内部形成了新的耕作秩序，一些农户能够低成本地获得村庄的土地，实现规模经营，防止土地的抛荒，有利于提高农业盈利能力和市场竞争力，提高土地资源的产出效率。

4.助推新型农村集体经济发展

党的二十大报告指出，要“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济”。在当前农地“三权分置”背景下，农村集体经济组织的利益构成及具体表现如下：一是农村集体经营性建设用地直接入市。二是通过招标、拍卖农村的“四荒地”获得一定的农地承包费用。三是通过集体土地征收获取一定的征地补偿费用。我国《土地管理法实施条例》第二十六条明确规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有。”四是通过集体经营流转土地而获取一定经营性收益。“三权分置”制度实施之后，土地产权秩序更加科学完整有效，村集体经济组织能够有效地整合细碎化地权，实现土地规模化经营，提高土地经营效率，并在此基础上，实现农业产业化培育与发展，获得地租等收益，提高集体经济收入。一些研究也发现，从产业形态上看，种植业与土地租赁成为新型农村集体经济发展的支柱产业；从发展模式来看，土地流转是当前村庄集体经济发展最主要的模式。[26]

四、当前农地“三权分置”政策执行面临的现实张力

21世纪以来，城乡关系发生了深刻变革，2020年全国农民工总量28560万人，农民与土地关系随之发生了内生性裂变，存在兼业户、半进城户、进城户、非农户等多种关系。[27]离农农民处在“半城市化”状态，[28]引发一系列农村经济社会发展难题，“三权分置”政策执行也面临多重现实张力。

1.集体所有权虚化与社会保障功能弱化

目前我国农村保障制度建设尚不健全，农村土地不仅是基本的生产资料，还是农民生存、就业、养老的重要保障。长期以来，集体土地所有权的虚化问题弱化了土地的社会保障功能。

集体所有权虚化指的是集体所有权的权益及地位被忽视，通常表现为“主体的虚置”以及“权益的虚空”。一是主体的虚置。农村土地属于集体所有，法律已经明确地将农地所有权赋予“农民集体”,农地所有权的主体是“集体”,但是，围绕“农民集体”本身存在概念不准确，法律地位不清楚，代行主体不明确等问题。[29]一般而言，农村集体经济组织是代表国家管理土地的组织，但是法律又规定村民委员会、村民小组也可成为农地所有权代行主体。二是权益的虚空。与农村集体土地所有权虚化相对应的，是集体经济的“空壳化”。集体所有权的虚化带来的是集体经济组织实际管理土地权能的下降。例如，一些农村地区的集体机动地承包给农户，多年未曾收取承包费用，一些地区的土地征收中，体现集体土地所有权的收益却未曾显现。

集体所有权的虚化，使得集体经济空壳化，村级组织没有足够的资源和能力为村民提供充分的社会保障。

2.承包权固化与利用效率低下的矛盾

1982年的中央一号文件首次从政策上高度肯定了“家庭联产承包责任制”。分田到户以后形成的“统分结合的双层经营体制”,试图在保持集体统合能力的前提下，调动农民个体的劳动积极性。在国家资源投入不足的情况下，村集体通过提取“共同生产费”,为农户提供生产的基础性条件，正是因为集体组织的统合能力，农村公共品供给才能与分散个体化的小农相对接。二轮延包以来的政策调整思路是强化和扩大农户权利，缩小和控制集体权利。第二轮土地承包之后，农村土地产权制度沿着“保持承包关系稳定”和强化农民获得“稳定而有保障的土地使用权”方向不断推进。在此期间，国家启动土地承包经营权确权登记颁证工作，但是，在土地细碎化问题并没有解决的情况下，固化承包权将降低土地的利用效率。

从1981年分田到户至今，土地细碎化并非一以贯之的“问题”,而是随着农业生产条件和农村外部环境的变化，经历了一个逐渐“问题化”的过程。1981年分田到户时，绝大多数村庄都是根据所在村组的条件，按照土地性质和质量的差异对土地进行等级划分，并通过抓阄的方式将土地分下去。如此一来，一户的土地就可能分散在村庄的各个角落。例如，2015年，湖北沙洋县耕地面积95.26万亩，耕地块数107.7万块，总户数12.4万户，户均承包耕地7.69亩，户均耕地约8.7块，每块地约0.88亩。

近年来中央的土地政策采纳权利话语，不断强调稳定具体的土地承包关系。自土地二轮延包一刀切的规定30年不变，到2002年《土地承包法》规定村集体不得调整土地和留机动地，再到2007年《物权法》将土地承包经营权规定为用益物权，十七届三中全会提出稳定农民的土地承包关系并长期不变，再到十八届三中全会提出三权分置及土地确权登记颁证等等。没有克服土地细碎化难题，就赋予农民更多的权利，中央推动的土地确权就会产生土地细碎化的锁定结果。地块高度插花、地权高度分散，既造成农业经营“规模不经济”,也增加农业公共品供给成本和农业生产难度，两方面因素叠加，造成了当前土地利用低效问题。

3.土地经营权大规模流转与贫富差距强化

一些地区推动土地经营权大规模流转，全国家庭承包耕地流转面积超过5.5亿亩，少数收益主体垄断了生产资料资源、国家的涉农项目资金和惠农补贴。目前“三权分置”背景下新产生并固化的农户分化，可能不断扩大贫富差距。

“三权分置”政策首先重构了农地产权体系，进而产生了新的农户分化，形成了多元农业经营主体共存的格局。一般而言，依据农民与土地的关系，农民大致可分为四类群体。一是脱离土地阶层。此类农民全家转移出农村，进城落户，一般在城市有稳定的工作和较高的收入。这类群体对土地财产性诉求强，希望拥有更加明确的土地处置权，作为资产储值或者通过退出获得一笔额外的补偿收入。二是半工半耕阶层。中老年父母在家务农，年轻夫妻在城市务工，当其年老时可能需要返乡回家种地，土地对于他们而言是年老的社会保障。三是小农兼业阶层。他们通过流转亲朋好友的土地，实现了规模经营，农闲时节打一些零工，维持了不低于务工的经济收入。这类人对于土地生产有强烈的需求，希望通过国家政策，改变因细碎化带来的生产不便。四是村庄中的贫弱群体。他们由于各种原因，无法外出务工，只能在家种地获得稳定的收入。土地因而作为基本的社会保障，比如老年人农业。

在大规模推动土地经营权的流转背景下，乡村内部的农业利润随着土地流转而集中到了少数人的手里。联动效应是附着在土地上的有关农业的政策利益(涉农项目和惠农补贴)也在向这部分人群集中。例如，大部分资本农场中，亏损经营的不在少数，但他们仍靠前期的资本积累或者政府扶持以其他方式蓄力转型，资本农场主放弃了眼前的利益，却放眼的是未来占据了土地生产资料后的收益。

五、农地“三权分置”促进共同富裕的制度实现

在城镇化的背景下，应当通过制度设计尽可能规避深化农村土地制度改革的社会风险，促进共同富裕的实现。

1.强化集体所有权，还权于民，促进农民共同富裕

坚持农村土地归农民集体所有，是保证农地产权“三权分置”的改革方向。立足于公有的地权安排，完善和发挥土地集体所有制优势，强化集体与农民的利益关联。在保障耕作者的利益基础上，强调“统分结合，双层经营”,恢复村集体对土地的基本配置权力，保留村民开展集体土地民主管理活动的弹性空间。农村基本经营制度是农村土地集体所有制的实现形式。有必要在农村地区进一步探索以集体经济组织为主体的土地整合实践，使集体经济组织能更有效地将小农户组织起来。

2.稳定土地承包权，推动土地承包经营权的有序退出

承包地退出是中国工业化、城镇化过程中无法回避的客观现实问题。早在1984年中央一号文件就指出“鼓励农地向种田能手集中”,2001年提出土地承包经营权流转政策，2007年《物权法》明确指出承包人有转包、互换和转让承包地等权利；但农地的保障功能，增加了农民的持地“粘性”。《农村土地承包法》规定，不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件，承包农户在承包期内进城落户的，按照自愿有偿原则依法转让或交回承包地。坚持自愿退出的，农民不会因进城落户而丧失其集体成员资格。因此，应当以集体成员资格的稳定有序退出机制维护集体所有权的社会保障功能。

3.放活土地经营权，赋能强能，推动农业农村现代化

第一，防止资本下乡损害经营权。

资本下乡有两重逻辑，一是农业资本下乡通过将生产环节外包，从农业上游或下游获取利润。被资本整合的家庭农场获得的收益仅是劳动力工资。即便企业可以成功运转，规模化经营也很难真正实现对小农户的带动，一方面因为土地流转本身就对小农户形成了外部挤压，另一方面因为即便一部分小农户被吸纳进企业的产业链，转型成“家庭农场”,他们也很难真正从农业中形成积累。二是非农资本下乡的逻辑。房地产、IT行业等大量非农资本进入农业，不同于农业资本，它们下乡的目标不是从农业产业链中获利，而是与地方政府建立关联，扩展主营业务，例如土地开发等。对于这类企业来说，农业领域一年的亏损相较于其主营业务的利润来说微乎其微。因此，对于资本下乡经营土地应当慎之又慎。

第二，推动服务规模化。

关注和扶持适度规模的家庭式经营者，进一步完善农业服务体系，转“土地规模化”为“服务规模化”,从而发挥各类农业经营主体的生命力和竞争力。农业社会化服务体系包括土地托管、农机作业、技术服务等，其核心是在不改变土地使用权关系的基础上，实现“规模经营”。以农机作业为例，2017年，全国农机服务总收入超过5500亿元，农机服务组织和农机大户总数达到520万个，以农机合作社为代表的新型农机服务组织已成为我国农业生产性服务业的主力军。

六、结 语

共同富裕已经嵌入中国式现代化的建构体系，成为中国式现代化的价值基因与使命追求。农村是中国现代化进程中的稳定器和蓄水池，中国现代化才具备强大的应对经济周期和重大风险的能力。[30]中国建立的土地集体所有制保障了农民的根本利益，适应了各个阶段生产力的变革。土地集体所有制是推进中国现代化的一项重要的制度安排，能够有效克服土地私有制国家在土地利用上的种种弊端，提高农地的使用效率。

习近平同志强调，“不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”。在全面推进乡村振兴的新的历史时期，党的农村土地政策面临着进一步改革的挑战与机遇，需要以共同富裕为目标，提升农民发展能力，构建符合中国特色的兼顾公平与效率的农地制度。快速城镇化导致的人地关系分离，造成了土地利用效率的下降，需要充分注意我国现阶段农业生产的状况，重点是回应农民的需求。以土地均分为特点的家庭分散经营存在较强的外部性，与现代化的社会化大生产相矛盾，需要发挥集体的特殊功能。通过农地“三权分置”改革，强化所有权、稳定承包权、激活经营权，在更高水平上实现共同富裕的土地政策改革目标，最终以高质量的农民发展能力来补齐乡村经济社会发展短板，有力推进共同富裕的实现。

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来源：《当代经济研究》2023年第11期