陈振明：党国家机构改革与国家治理现代化——机构改革的演化、动因与效果

摘要

深化党和国家机构改革既是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革、一个重要支撑和一项重要任务，也是全面深化改革的一个大动作。改革开放以来，我国共进行了九次党和国家机构改革，持续不断地推进政府机构改革、行政体制改革和政府职能转变。我国机构改革历来都重视顶层设计，即提出国家治理现代化的总目标，统筹党和国家机构改革，理顺政府、市场与社会关系，优化政府机构职能以及推进法治政府建设等。围绕机构改革的演化、动因与效果展开分析，有利于充分认识新一轮党和国家机构改革的重要性、紧迫性和艰巨性，自觉把思想和行动统一到党中央决策部署上来，坚定改革信心和决心，加强组织领导，不折不扣把机构改革任务落到实处。

关键词

机构改革；政府职能；国家治理现代化

改革开放以来，为了适应经济和社会发展以及经济体制和社会结构转型的需要，我国共进行了九次党和政府机构改革。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面推进党和国家机构改革、国家治理现代化以及政府治理变革，党的十八大、十九大、二十大报告和中共中央所作出的一系列有关党和国家机构改革的决定，为机构改革确定了新方向与路线图。习近平总书记多次就深化党和国家机构改革发表重要讲话、作出重要指示并强调指出：“对深化党和国家机构改革的重要性和紧迫性，对深化党和国家机构改革方案的贯彻落实，都要放到新时代背景下、站在更高层次上来认识和把握。”“党和国家机构职能实现系统性、整体性重构，为党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革提供了有力保障，也为继续深化党和国家机构改革积累了宝贵经验。”那么，应该如何看待党和国家机构改革的演化、动因与效果？本研究从党的十八大之前六次机构改革的简要回顾、党的十八大之后前两次机构改革的重要内容和新一轮党和国家机构改革的着力点，以及党和国家机构改革的战略规划与理论诠释等四个方面展开讨论。

一、党的十八大之前六次机构改革的简要回顾

党的十八大之前，我国于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年共进行了六次机构改革。

（一）第一次机构改革

1982年，第一次机构改革对各级政府部门的组织架构作出了明确规定，包括人员数量、年龄要求以及文化结构等方面。在职位设置方面，优化并减少副职数量，提升了干部的整体素质水平，实现了干部队伍的年轻化。此次机构改革还强调要提高政府运作的效率，并通过精简机构来达到这一目标。具体而言，国务院各部门的数量从过去的100个精简至61个，人员编制也从之前的5.1万人减少至3万人。

（二）第二次机构改革

1988年，第二次机构改革首次阐明了“转变政府职能是机构改革的关键”。经过改革，国务院部委数量从45个减少至41个，同时直属机构由22个减少至19个，此外，非常设机构数量也从75个减少至44个。在国务院的66个部、委、局中，有32个部门合计削减了超过1.5万名人员编制，而另有30个部门共计增加了5300人（总体减少人员数量超过了9700人）。

（三）第三次机构改革

1993年，第三次机构改革的重点是转变政府职能，首次明确提出了政府机构改革的目标是适应建设社会主义市场经济体制的需要。改革实施之后，国务院组成部门为41个，加上18个直属机构和办事机构，数量从原来的86个精简到了59个，这一变化带来了约20%的人员减少。国务院不再设置部委归口管理的国家局，此外，国务院直属的事业单位也进行了调整，总数减少至8个。

（四）第四次机构改革

1998年，第四次机构改革提出的首要目标在于：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系。在改革落地后，国务院不再保留原有的15个部委，而是新组建了4个部委，并对3个部委进行了更名。经过改革，除了国务院办公厅以外，国务院的组成部门数量从原有的40个减少到29个，与此同时，在全国各级党政机构中，共有115万名行政编制得到精简。

（五）第五次机构改革

2003年，第五次机构改革发生在我国加入世界贸易组织的大背景下，改革的目标在于进一步推进政府职能的转变。在机构设置方面，设立了国资委和银监会，并组建了商务部、国家食品药品监督管理局和安监总局，同时，对国家发展计划委员会进行改组，成立了国家发展和改革委员会。改革生效后，国务院的部门构成，除了办公厅以外，总计由28个部门组成。

（六）第六次机构改革

2008年，第六次机构改革聚焦政府职能转变及部门职责关系优化，在探索实行大部门体制方面迈出了重要一步。具体而言，此次改革着力于在合理范围内配置宏观调控部门的职能、加强能源管理机构的作用。经过改革，国务院重新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源社会保障部、环境保护部以及住房和城乡建设部。这次改革对15个机构作了调整和变动，其中，正部级机构减少了4个，除了国务院办公厅以外，国务院组成部门为27个。

二、党的十八大之后前两次机构改革的重要内容

（一）第七次机构改革

2013年，第七次机构改革的核心是稳步推进大部门制改革。党的十八大报告再次明确提出：“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。”具体而言，这次机构改革的重点就是围绕政府的职能转变和职责整合，积极稳妥地推进大部门制改革。此次改革，按照大部门制改革的基本思路，对相关部门进行了整合与重组，其措施包括实行铁路政企分离、整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋以及能源管理机构等。具体在于：组建了国家卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局和国家新闻出版广电总局，重组了国家海洋局和国家能源局等。在改革生效后，国务院的正部级机构数量减少了4个，其中，组成部门减少了2个，而副部级机构的增减数量相互抵消，总数量保持不变。此次改革后，除了国务院办公厅以外，国务院设置由25个部门组成。

2012年11月，党的十八大召开，标志着我国第七次政府改革与治理的开始。2013年2月，党的十八届二中全会讨论通过《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称《方案》）；3月14日，第十二届全国人民代表大会第一次会议审议并批准了《方案》。2013年3月，国务院正式颁布了《方案》，这意味着我国第七轮机构改革正式启动。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称党的十八届三中全会《决定》），勾画了我国政府改革与治理蓝图。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称党的十八届四中全会《决定》），明确了全面依法治国的指导思想；2015年2月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》。党的十八大报告与党的十八届三中全会《决定》对深化政府机构改革提出了指导性意见。改革的主要内容包括：一是优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约的行政运行机制；二是创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致；三是统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系，积极稳妥实施大部门制，健全部门职责体系；四是优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革，深化乡镇行政体制改革；五是严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量，推进机构编制管理科学化、规范化、法制化；六是推进事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。

大部门制改革是党中央作出的深化行政管理体制改革的重要战略部署。2007年，党的十七大报告提出：“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”2012年，党的十八大报告继续提出：“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。”2013年，党的十八届二中全会讨论通过的《方案》提出，要“按照建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能”“重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革”。

大部门制改革的核心就是促进政府职能转变，它是指政府各级部门在机构设置上，加大横向覆盖的范围，整合职能和管辖范围相近、业务性质类似的政府部门，在此基础上组建一个更大部门的管理体制，其管辖范围较宽，侧重横向宏观管理，制定战略规划和重大政策。

从党的十八大前第六次机构改革提出探索实行大部门制改革到党的十八大后第七次机构改革提出稳步推进大部门制，我国从中央到地方积极稳妥、循序渐进地探索实行大部门制改革，在实践中形成了多种模式，加快推动了政府职能转变，大力提升了行政效能。例如，以“党政机构联动”为特征的顺德模式；以“行政三分”为特征的深圳模式以及广东全省的大部门制改革（如汕头市濠江区）；以“城乡统筹管理”为特征的成都模式；以“合并同类项”为特征的随州模式；建立“专委会”制度的富阳模式，等等。

（二）第八次机构改革

2018年，第八次机构改革的核心在于加强重点领域和关键环节的机构职能优化和调整，并着眼于政府职能的转变，坚决消除制约因素，使市场在资源配置中发挥决定性作用，更好地发挥政府的作用。在此体制机制的改进下，围绕促进高质量发展和构建现代化经济体系，强化和完善政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护等方面的角色和功能。重点关注推进关键领域和关键环节的机构职能优化和调整，以建立明确职责、依法行政的政府治理架构，增强政府的执行能力，塑造服务型政府，满足人民的需求。此次机构改革，新组建了自然资源部、生态环境部、应急管理部、退役军人事务部和国家国际发展合作署。至此，国务院的部门设置除了办公厅以外，总计达到26个。

2017年，党的十九大报告指出：“深化机构和行政体制改革。统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法。转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离。”

从2018年党的十九届三中全会《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称党的十九届三中全会《决定》）和中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》来看，第八次机构改革与此前历次机构改革只侧重行政体制改革有所不同，其强调立足经济社会发展全局，统筹推进党政军群机构改革，并且突出党的核心领导地位。党的十九届三中全会《决定》指出：“加强党对各领域各方面工作领导，是深化党和国家机构改革的首要任务。要优化党的组织机构，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。”

概括而言，第八次机构改革取得的主要成就在于以下两个方面：

其一，优化机构设置和职能配置，明确深化改革的四项基本任务，为推进国家治理现代化奠定了基础。2018年，党的十九届三中全会《决定》对第八次党和国家机构改革作出了重大部署并明确提出，要“完善坚持党的全面领导的制度”“优化政府机构设置和职能配置”“统筹党政军群机构改革”“合理设置地方机构”“推进机构编制法定化”等。同时，在合理配置宏观管理部门职能方面，明确提出要通过“深入推进简政放权”“完善市场监管和执法体制”“改革自然资源和生态环境管理体制”“完善公共服务管理体制”“强化事中事后监管”“提高政府效能”等，促进建设人民满意的服务型政府。2019年，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称党的十九届四中全会《决定》）指出：“国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。”同时，提出了“坚持和完善中国特色社会主义行政体制”“建设人民满意的服务型政府”的改革目标，并明确了深化改革的四项基本任务，即“完善国家行政体制”“优化政府职责体系”“优化政府组织结构”“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”。

党的十九届三中全会和党的十九届四中全会重大部署的接续递进，确保了第八次机构改革顺利实施和持续推进。

其二，加强重点领域和关键环节的机构职能优化和调整，为大力推进“放管服”改革和持续优化营商环境，助力实现政府治理现代化和国家治理现代化奠定了基础。党的十九届四中全会《决定》在“优化政府职责体系”这项任务中指出：“完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，实行政府权责清单制度，厘清政府和市场、政府和社会关系。深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力。”

“放管服”改革与优化营商环境密不可分。其既是全面深化改革的主要举措，也是转变政府职能的重要方向。党的十九大后，我国持续推进简政放权、放管结合和优化服务等改革措施，不仅有力推动了政府职能的深刻转变，而且显著增强了市场活力和社会创造力。为了贯彻落实党的十九大精神，国务院围绕深化“放管服”改革，多次召开专题会议进行研究并不断推出新举措。

2017年10月30日，国务院常务会议强调要为工业互联网的蓬勃发展创造有利环境，同时深化简政放权、放管结合和优化服务的改革。此外，还进一步提出放宽融合性产品和服务准入限制，扩大市场主体的平等进入范围，以及实施包容审慎监管的举措等。

2018年年初，在国务院召开的两次常务会议上，更是把“放管服”改革摆在了突出位置。1月3日的会议强调进一步优化营商环境，持续激发市场活力和社会创造力。在1月17日的会议上，决定扩大“证照分离”改革试点事项，以期形成可复制的经验，进一步改善营商环境。

2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调指出：“深化简政放权、放管结合、优化服务改革，全面实行政府权责清单制度，持续优化市场化法治化国际化营商环境。”

2022年8月29日，国务院召开第十次全国深化“放管服”改革电视电话会议，要求持续深化“放管服”改革，不断打造市场化法治化国际化营商环境，培育和壮大市场主体，更大激发市场活力和社会创造力。

从营商环境改革的迭代来看，可以将我国营商环境改革分为上下场。

01

营商环境的上半场改革

（2015—2020年）

这一期间，在世界评价体系排名中，中国的营商便利度从第90位“暴力拉升”至第31位。2014年和2015年的政府工作报告都强调优化营商环境，重点在于对外开放和吸引外资。2017年7月17日，中央财经领导小组第十六次会议提出，北京、上海、广州、深圳等特大城市要率先加大营商环境改革力度。2018年的政府工作报告将营商环境建设的重要性上升到“优化营商环境就是解放生产力、提高竞争力”的高度。

在营商环境改革的上半场中，营商环境改革梯次推进1.0版、2.0版、3.0版。营商环境改革1.0版，主要对标世界银行的10个评价指标。例如，上海直面企业需求和群众呼声，提出有求必应、无事不扰的政府“店小二”服务要求；深圳市委书记王伟中曾就“一张复印件”提问——企业能为办事者提供免费复印服务，为什么政府部门做不到？说到底，还是以人民为中心、为人民服务的意识不强，还有些官僚作风；北京提出要实行一窗受理、推广工商登记全程电子化等措施。营商环境改革2.0版，重在刀锋向内，改革体制机制，重塑营商环境。例如，2019年2月11日，上海、成都等地同日发布了优化营商环境的新举措。上海提出要实现面向企业和市民的所有政务服务“进一网、能通办”；成都提出将企业开办从3个环节整合为1个环节、1天办完，零成本。随后，多地就优化营商环境纷纷开会动员或发布政策。营商环境改革3.0版，主要聚焦智慧政务方面，尤其受新冠肺炎疫情的影响，倒逼无接触政务服务快速普及，不少城市开始探索技术场景的应用。例如，北京探索利用区块链和人工智能技术办理不动产登记，实现户籍人口、营业执照、权籍测绘、司法判决等信息的共享应用。

02

营商环境改革下半场

（自2021年起）

2021年，各地陆续出炉了营商环境改革4.0版，标志着营商环境改革下半场的正式开启。例如，2021年2月，北京的营商环境4.0版聚焦市场主体关切；3月，上海、南京的关键词分别是系统集成和创新激励；5月，广州提出用“绣花功夫”打造更具国际竞争力的营商环境。深圳、成都等地陆续宣布将推出营商环境4.0改革政策，且有不同的侧重点，其中，成都4.0版更具原创性、数字赋能等特点，体现了成都特色，即在前三年的实践经验基础上，4.0版将进行“一键式”整合。从改革举措来看，营商环境改革自4.0版开启以来，每个城市都在结合各自实际情况的基础上，聚焦更细分的营商环境优化，形成独有特色，呈现“千城千面”的趋势。

三、新一轮党和国家机构改革的着力点

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把深化党和国家机构改革作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要任务，统一部署、统一推进，迄今共进行了三次机构改革，分别为2013年的第七次、2018年的第八次和今年启动的第九次机构改革，大体延续了每五年进行一次机构改革的惯例。2023年3月，新一轮（第九次）国务院机构改革拉开序幕。

（一）新一轮机构改革方案的形成

2023年2月26日至28日，中国共产党第二十届中央委员会第二次全体会议在北京成功召开。会议审议并通过了党和国家机构改革方案，该方案是在充分征求意见的基础上而形成的。与此同时，会议同意将党和国家机构改革方案中的国家机构改革部分，在法定程序下提交党的十四届全国人大一次会议审议。2023年3月7日，党的十四届全国人大一次会议进行了第二次全体会议。在会议上，与会代表审议了《国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案》。随后，2023年3月10日，2 900多名全国人大代表在人民大会堂大礼堂通过表决器的形式进行了投票表决，正式通过了关于国务院机构改革方案的决定，并批准了这一方案的实施。这标志着党的十八大之后第九次国务院机构改革正式启动。

（二）新一轮机构改革的目标和指导思想

新一轮机构改革的目标是：通过对重点领域机构职责的优化和调整，进一步深化党和国家机构改革，实现“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”。

新一轮机构改革的指导思想是：“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以加强党中央集中统一领导为统领，以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向，坚持稳中求进工作总基调，适应统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局的要求，适应构建新发展格局、推动高质量发展的需要，坚持问题导向，统筹党中央机构、全国人大机构、国务院机构、全国政协机构，统筹中央和地方，深化重点领域机构改革，推动党对社会主义现代化建设的领导在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效。”

（三）新一轮机构改革的重心与举措

新一轮机构改革着眼于转变政府职能、加快建设法治政府，具体包括十三个方面的改革内容。改革重心是加强科技发展、金融监管、数据管理、乡村振兴、知识产权、老龄工作等重点领域的机构职责优化和调整，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴提供有力保障。在党中央机构改革方面，组建了中央金融委员会、中央金融工作委员会、中央科技委员会、中央社会工作部和中央港澳工作办公室等5个新机构，是党中央职能部门的一次重磅改革。经过此次改革，除了国务院办公厅以外，国务院设置组成部门仍为26个。

在科技发展方面。2023年，中共中央、国务院印发的《党和国家机构改革方案》（以下简称2023年《方案》）提出，组建中央科技委员会，并重新组建科技部，原科技委办事机构的职责由重组后的科技部整体承担。这不仅彰显了党中央对科技工作统一领导的作用，而且大大增强了科技工作的重要性，既有助于各个部委各司其职、互相配合，形成工作合力，也有助于推进关键核心技术攻关。党的十二大报告提出，要“健全新型举国体制”“坚决打赢关键核心技术攻坚战”。在新一轮机构改革中，加强科学技术领域机构职责的优化和调整，旨在更好地应对科学技术尤其是数智科技发展面临的机遇与挑战，构建新型科技创新举国体制，破解科技“卡脖子”难题，以科技创新与发展推进中国式现代化。

在金融监管方面。党的二十届二中全会提出：“有效防范化解重大经济金融风险，守住不发生系统性风险的底线。”在新一轮机构改革中，新组建的两大“重磅”委员会———中央金融委员会、中央金融工作委员会，便是要在打造金融管理新架构的基础上，坚决高质量完成“有效防范化解重大经济金融风险”这一重大考题，重塑金融监管体系。新冠肺炎疫情发生后，全球粮食危机、政治危机、军事冲突、社会稳定及引发的全球经济危机风险概率与日俱增，世界正面临比以往更严重的危机，一场大风暴正在形成，所有问题交汇在一起，气候、能源、粮食、经济衰退等的风险加大。受新冠肺炎疫情等因素的影响，当前我国的经济增长乏力，经济恢复的基础尚不牢固，需求收缩、供给冲击和预期转弱等三重压力仍然较大；外部环境动荡不安，给我国经济带来的影响加深；经济体制和经济结构的深层次问题和矛盾依然突出；重大经济金融风险尤其是区域性、系统性金融风险、地方政府债务风险、房地产市场风险以及规模性返贫的风险加大，统筹推进经济社会发展的任务繁重艰巨。中央金融委员会的中央金融工作委员会的成立，是加强金融风险管理、应对金融风险的重要举措。

在数据管理方面。面对数字经济时代的挑战，在新一轮机构改革中组建了国家数据局，这既有利于优化数据管理体制，也有利于形成有效的目标约束机制。实际上，在国家层面的机构改革决定组建国家数据局之前，我国部分省市已经设置了一些与数据相关的机构部门，在地方层面设立大数据管理局最早出现在2014年，以广东省为首，截至目前，在省级层面已有19个省、直辖市和自治区成立了大数据管理局。从2021年1月上海数据交易所成立和2022年12月发布的《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出的“数据二十条”，到2023年年初ChatGPT的大火，再到组建国家数据局，这表明了加快构建数据基础制度势在必行，而ChatGPT的多用途拓展和百度文心一言的开启试用，使得国内数智化话题的热度持续升高。国家数据局的组建，实现了国家对于数字经济和数据要素的“政出一门”，是集中关键战略要素、做强做优做大数字经济、充分实现数据要素价值的关键措施。

另外，在新一轮机构改革中，中央社会工作部的组建受到了广泛关注。中央社会工作部将负责统筹信访、党建引领基层治理和基层政权建设、社会工作人才队伍建设、志愿服务管理等工作。其成立对于社会稳定和社会发展以及激发社会活力具有重大意义。中央社会工作部的职责此前分散在不同的部门，如今整合到一起，有利于进一步做好各个领域的党建工作。例如，在作为国家治理基石的基层治理实践中，长期以来，存在组织部门、政法部门、民政部门的职责交叉重叠以及党建引领基层治理和基层政权建设职责分工不够明确等问题，而中央社会工作部作为党中央职能部门，切实发挥统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设的作用，将有效解决基层治理中的突出问题，全面提升基层治理成效。

中央社会工作部的“社会工作”已超越了作为社会学专业术语的“社会工作”，涵盖人民信访、建议征集、行业协会商会、民营企业及两新组织和新就业群体党建工作、社会工作人才队伍建设以及基层治理等方面的内容，可以说是一个具有中国特色的社会工作范畴。在某种意义上说，更接近“社会治理”的概念。

近年来，北京市、上海市、广东省等不少省市都成立了社会工作委员会。组建中央社会工作部，既有利于将地方经验总结提炼并上升到中央层面，也有利于进一步自上而下地全面推动社会工作。与此同时，省、市、县等三级党委也开始组建社会工作部门，并将其职责相应地划入同级党委组织部门“两新”工委（非公有制经济组织和社会组织工作委员会）的职责范围中。这必将推进社会工作上下一贯地全面协同，促使地方社会工作得到更好的统筹协调。

在新一轮机构改革中，全国人大增设全国人大常务委员会代表工作委员会；全国政协优化界别设置，增设“环境资源界”，将“中国共产主义青年团”和“中华全国青年联合会”合并。

四、党和国家机构改革的战略规划与理论诠释

（一）机构改革的顶层设计

01

提出国家治理现代化的总目标

2013年，党的十八届三中全会《决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”2019年，党的十九届四中全会《决定》提出，“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”“到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现”。

02

统筹党和国家政府机构改革

2023年，党的二十届二中全会公报指出：“坚持问题导向，统筹党中央机构、全国人大机构、国务院机构、全国政协机构，统筹中央和地方，深化重点领域机构改革，推动党对社会主义现代化建设的领导在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效。”

03

理顺政府、市场和社会的关系

2012年，党的十八大报告提出，“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。2013年，党的十八届三中全会《决定》特别强调，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。2018年，党的十九届三中全会《决定》提出，“深化党和国家机构改革，目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”。

04

优化政府机构职能

2012年，党的十八大报告明确提出，要“深化行政体制改革”“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。深化行政体制改革”。2013年，党的十八届三中全会《决定》提出，要“全面正确履行政府职能”“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”。2018年，党的十九届三中全会《决定》聚焦调整优化政府机构职能，推动更多“放”、更好“管”、更优“服”。

05

推进法治政府建设

推进法治政府建设的目标任务是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。2014年，党的十八届四中全会《决定》，对依法行政，建设法治政府作出了全面部署。2021年，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》，确立了五年法治政府建设的总体目标，明确到2025年，政府行为要全面纳入法治轨道。

（二）机构改革的理论依据

公共管理涉及国家或政府组织的体制、结构、职能、过程（流程）、管理手段（管理方式）以及组织与环境的关系等方面。党和国家机构改革则涉及改革的背景、动因、初始条件和约束因素，改革与治理的目标、进程及阶段，改革与治理的重点领域及其举措，改革与治理的效果、存在问题以及经验教训等。

国家与社会或政府、市场和社会的关系既是现代社会中的一个基本关系，也是党政机构和职能配置的前提和基础。改革开放以来，我国共进行了九次党和国家机构改革，不断推进政府职能转变，持续调整和优化政府、市场和社会的关系。例如，“放管服”改革与营商环境优化，旨在推动政府职能的根本转变，增强市场活力和社会创造力。

提供公共物品和服务是政府的首要责任，政府在公共物品和服务的提供中同时扮演着生产者、提供者和安排者等三种基本角色：生产者是指政府亲自生产服务；提供者是指政府不直接生产，但通过政府掌握的资源（包括资金和政策）资助公共物品的生产和消费；安排者是指政府通过一系列制度安排，为公共物品的消费者指派生产者，为公共物品的生产者指派消费者，以及选择服务的生产者。

在现代市场经济中，国家或政府的作用（行为模式）可以概括为公共物品的提供者、宏观经济的调控者、外在效应的消除者、收入及财产的再分配者和市场秩序的维护者等五种角色。中国特色社会主义进入新时代，为进一步优化政府职责体系，2019年党的十九届四中全会《决定》明确提出，“完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能”。

正确处理政府和市场的关系，既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，也要更好发挥政府作用。推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义等转变，尤其是创造公平竞争的环境与激发市场主体的活力，更是当前我国政府职能履行的重中之重。这也正是历次党和国家机构改革的核心指向。

（三）机构改革的动因

2018年2月，习近平指出：“党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是国家治理体系和治理能力的重要支撑。党和国家机构属于上层建筑，必须适应经济基础的要求。经济不断发展，社会不断进步，人民生活不断改善，上层建筑就要适应新的要求不断进行改革。这是人类社会发展的一条普遍规律。机构改革是一个过程，不会一蹴而就，也不会一劳永逸，需要不断进行调整。”2019年7月，深化党和国家机构改革总结会议在北京召开。习近平在讲话中强调，“深化党和国家机构改革是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构”。

关于新一轮机构改革的动因，2023年《方案》作出了说明：“面对新时代新征程提出的新任务，党和国家机构设置和职能配置同全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应，同构建高水平社会主义市场经济体制的要求还不完全适应，需要在巩固党和国家机构改革成果的基础上继续深化改革，对体制机制和机构职责进行调整和完善。”

党的十八大以来，我国共进行了三次机构改革，大体延续了每五年进行一次机构改革的惯例，机构改革已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。那么，我国机构改革背后的动因是什么？张成福认为，推动中国政府治理变革的契机和动因主要在于意识形态和治国理政指导思想的变化、社会主要矛盾的变化与公民对美好生活的期待、社会主义市场经济与传统治理的困境、全球化与国际竞争的加剧以及网络社会和知识经济的到来等方面。竺乾威认为，引发改革的环境因素有制度因素、技术因素以及政治、经济、文化等方面发生变化的因素，但深层原因是国家想降低其管理社会的交易成本，这通常被认为是自上而下的改革，即强制性变革背后的动机，而引发公共管理改革的内部原因有政府的组织结构不良、政府的运作过程不畅通和组织的行政文化落后等。概括而言，机构改革是以问题为导向的，主要解决效率问题———如人浮于事、组织臃肿、权责不清等，改革方式以精减人员、权责划转为主；或根据发展需要设立新机构，并把其他部门相关的职权集中到新机构中，同时撤销过时的机构部门。

我们可以从组织理论的角度来分析这个问题。公共组织是一个不断与其环境发生作用的开放系统，处于持续不断的变革过程中。公共组织环境是动态的、瞬息万变的和难以预料的，组织必须有回应变革的能力。公共组织持续变革的主要原因在于：其一，开放使公共组织能够建立起完善的新陈代谢机制。公共组织越开放，其与组织环境的关系越密切，对社会需要越敏感，也越能提高自己的适应能力。其二，开放的公共组织具有再生功能，能够实现组织的再生产。开放的公共组织能够适应环境变化并及时自身调整，通过自身适应性程序来化解外界冲突，保持组织系统稳定，提高生命力。因此，面对组织环境变化，公共组织必然要进行持续的变革。

（四）机构改革的成效

2023年2月21日召开的中共中央政治局会议对深化党和国家机构改革成效作了总结。会议指出：“党和国家机构职能实现系统性、整体性重构，为党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革提供了有力保障，也为继续深化党和国家机构改革积累了宝贵经验。”概括而言，我国机构改革取得的成效主要体现在四个方面：

01

党和国家机构实现了系统性和

整体性重构

这主要体现在中央和地方各级各类机构改革的整体推进，以及党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系和群团工作体系的重构与健全。新一轮机构改革更是系统性地增强了党的领导力、政府的执行力、武装力量的战斗力以及群团组织的活力，并初步建立了适应新时代要求的党和国家机构职能体系的主要框架。这一改革为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力的组织保障。通过各个领域的整体性推进和重构性健全，我国的党和国家机构日益适应新时代的需求，为实现中国式现代化创造了有利条件。这一过程的推动，不仅是我国政治体制改革的重要方面，而且对于国家治理能力的提升和社会进步具有重要意义。

02

全面重构与转变了政府职能

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视“放管服”改革与营商环境优化工作，并提出了明确要求。我国通过全面深化改革，推进“放管服”与营商环境优化，极大激发了市场活力和社会创造力。机构改革扭住转变政府职能这个“牛鼻子”，简政放权、放管结合、优化服务“三管齐下”，中央和地方上下联动，取得了显著成效。

03

政府服务能力和水平显著提升

这突出地表现在营商环境的不断优化上。可以说，我国营商环境评价在世界排名的直线上升是政府改革与治理成效的集中体现。2019年，世界银行中国局局长芮泽（Martin Raiser）表示，“中国为改善中小企业的国内营商环境作出了巨大努力，保持了积极的改革步伐，在多项营商环境指标上取得了令人赞许的进步”。

04

积累了丰富的机构改革经验

深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，改革的经验在于始终坚持党的全面领导、以人民为中心、优化协同高效和全面依法治国的原则；坚持不立不破、先立后破，始终坚持中央和地方一盘棋的思维，确保改革各项举措的协调性；坚持改革与法治相统一、相协调，使改革的每一步都在法律框架内有序进行；坚持将思想政治工作贯穿整个改革过程之中。这一系列的原则和经验，为我国机构改革提供了有力的指导，奠定了坚实的基础。

就新一轮机构改革来说，习近平指出：“总的看，这次党和国家机构改革突出重点行业和领域，针对性比较强，力度比较大，涉及面比较广，触及的利益比较深，着力解决一些事关重大、社会关注的难点问题，对经济社会发展将产生重要影响。”具言之，此次党和国家机构改革充分践行了党的二十大和二十届二中全会的指示精神，再次表明了以习近平同志为核心的党中央的坚定决心，以全面深化改革推进国家治理体系和治理能力现代化。这次改革，也被视为国家治理效能提升的一次重大变革，其不仅在理念上对我国的发展产生了深远影响，而且在具体实践中为我国的现代化建设注入了新的动力。通过这一系列改革，我们看到了党和国家机构在适应时代要求、应对挑战、实现目标方面的新活力。蓝图已经绘就，我们务必深刻理解党和国家机构改革对推进国家治理体系和治理能力现代化的重要意义，以及时间之紧迫、任务之艰巨，自觉在思想上、行动上与党中央的决策部署紧密结合，坚定改革的信心和决心，同时强化组织领导，全面确保机构改革任务的切实实施。

来源：政治科学研究