陶然：中国城乡土地制度的挑战及其改革的进展与局限

作者｜陶然

香港中文大学（深圳）人文社科学院教授

一、矛盾与挑战

城乡土地制度改革是我国过去40年转型发展过程中最重要的几个内容之一。20世纪70年代末启动的改革开放，始于农村的土地生产经营制度改革。通过赋予农民对土地生产的决策权和收益权，农村土地承包责任制改革充分调动了农民生产的积极性，极大地促进了中国农业的增长。

农村土地改革不仅很快解决了大批农村居民的温饱问题，显著提升了城乡人口的食品消费水平，而且改革带来的农村收入水平上升，更是为20世纪80年代以轻工消费品生产为导向的乡镇企业大发展创造了市场需求。进一步看，我国农村土地改革创造的承包制和随之而来的市场化经验，还为乡镇企业更灵活经营体制的建立，20世纪80年代推动的城市国有、集体所有制企业利润分成改革，城乡经济体制比较顺利地跳出传统计划经济的束缚，以及之后更全面的市场化改革，提供了宝贵的借鉴。

《人地之间：中国增长模式下的城乡土地改革》

陶然著

辽宁人民出版社

2023年2月

从20世纪90年代中后期开始，日益体系化的城乡土地征收、储备和出让体制，助推了20多年的高速工业化和城市化，特别是为大批工业开发区、经济技术开发区、高新技术园区和新城区基础设施的超常规建设，提供了主要的融资来源。与此同时，伴随20世纪90年代中期以后从沿海到内地一波又一波的工业化和城市化建设浪潮，各级城市的空间范围大幅度扩张，从农村向城市迁移的人口数量也迅速增加。

但从中国城市化的两个主要维度，即“人口城市化”和“土地城市化”来看，一系列矛盾也很突出。其中尤为突出的，是以“完全市民化”为指标的“人口城市化”远远慢于以城市建成区空间扩张为主要表现形式的“土地城市化”，结果出现了“土地过度城市化”和“人口不完全城市化”并存的不协调局面。这些矛盾的出现和激化主要是因为现有城乡土地制度以及相关的户籍、规划、地方财政体制没有被全面理顺，进而给地方政府带来了方向有偏的激励。

首先，地方政府利用“土地财政”和“土地金融”生财并推动超常规的城市空间扩张和基础设施建设。在快速的空间扩张中，城市发展很容易出现多方面的问题：农民被低价征地，财产权益受到侵犯，生活水平和长久生计受到影响，征地拆迁引发的群体性事件频发，工业开发区和新城区过度扩张，工业用地价格过低，商住用地价格过快上涨，“土地财政”收支缺乏透明度，地方债务加速攀升，以及农村“法外”建设用地大幅度增加，“以租代征”和“小产权房”大量涌现等。

其次，由于城乡土地制度和相关户籍、规划及地方财政体制改革滞后，大批已经进入城市打工的农村人口仍然难以具备在城市定居的两个关键性互补条件，即举家居住的住房条件和子女的平等就学和升学条件。如果农村外出打工人口难以在就业所在地城市实现举家永久性迁移，他们就无法放弃其在传统农区的耕地及宅基地。这就进一步带来如下两方面的不利后果：第一，在外出人口“离乡不放土”的背景下，农地产权的稳定性必然会面临压力。农村社区内不同家庭之间人口相对变动，农民要求按照“社区成员权”增地、调地的呼声不断提高，结果是农地规模小、农地破碎化的局面难以改变。这不可避免地带来两个矛盾：农业小规模生产和农民增收之间的矛盾，农地破碎化经营与农业科技推广及农田水利基础设施建设之间的矛盾。第二，由于农村外出打工人口无法实现举家永久性迁移，农村新增家庭就要求配置更多宅基地，因而农村建设用地持续增加且占用优质耕地的局面难以遏制。与此同时，农村的基础设施建设水平低下，一户多宅和“空心村”现象严重，闲置用地多、农村居民点外延式扩张，以及粗放利用等问题非常突出。

最后，城市过快扩张，尤其是不断扩建和新建各类工业园区。这意味着宝贵耕地资源被不断占用，而且，全国耕地保护压力普遍加大，不同区域之间在建设用地指标分配上也苦乐不均。一方面，各类土地发展权指标在不同地区之间相对平均的计划配置模式，使得经济发达地区用地指标相对短缺，进而制约了发达地区推动城市化并吸纳外来劳动力的能力。发达地区耕地保护和工业化、城市化占地之间的矛盾日益突出，违法用地的情况一度猛增且防不胜防。另一方面，欠发达地区建设用地效率更为低下，尤其是2008年国际金融危机后，中央政府的财政货币刺激政策更导致各地的开发区、新城区的不断新建和扩建。但大部分城市招商引资的效果不彰，甚至还出现了大规模的已征用土地是已出让土地低效利用乃至闲置的情况。在过去10多年的政策操作中，中央推动的“城乡建设用地增减挂钩”政策被部分地方政府过度使用甚至滥用。为获得计划指标之外的新增建设用地指标，一些地方政府过度推动“宅基地换房”，强迫传统农区的农民“集中居住”，引发了一系列尖锐的社会矛盾。

我国仍处于人口城市化中期，人口流入地主要城市对建设用地的需求在未来10—20年间仍将有所增长，而很多人口流出地城市的“土地城市化”已明显过度。有鉴于此，在未来相当长的一段时间内，下面这几个问题都会对我国城乡土地改革构成重大挑战：

未来我国应该通过怎样的顶层设计和政策改革措施，逐步跳出已经带来了多种扭曲的既有城市化道路？

如何调整现有农转用的征地体制，才能确保实现中央政府提出的被征地农民“原有生活水平不降低，长远生计有保障”？如何协调政府征地与集体经营性土地入市之间的矛盾？

如何通过传统农区农村土地制度的调整，尤其是所有权制度的调整，有效促进传统农区的土地流转，切实提高农村多类土地资源的配置效率？

如何进一步完善现有的耕地保护制度，才能在有效保护耕地数量和质量的同时，兼顾城市发展的需要，切实优化土地资源在城乡之间，以及建设用地指标在不同区域之间的配置？

如何有效改变目前几乎所有城市都存在的外延型扩张过度，而存量工业用地效率却极其低下的局面？

如何解决人口流入地主要城市住宅用地严重不足，而人口流出地城市住房供应全面过剩的问题？

二、城乡土地制度改革的进展与局限

近年来，为了应对现有城乡土地制度运行中出现的一系列重大挑战，中国政府着力推行以人为本的新型城市化建设，先后出台多份重要政策文件与一系列改革措施，如《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》和国务院颁布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》等。这些文件都提出，未来将进一步调整户口迁移政策，“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，有效解决户口迁移中的重点问题”；提出了“三个1亿人”计划，即“2020年，通过实施户籍制度改革方案，使大约1亿具备条件也有意愿的农业转移人口落户各类城市和城镇；通过加大棚户区、城中村的改造力度，使大约1亿生活在棚户区和城中村的常住人口改善居住条件；通过加快中西部地区发展和城市化进程，引导约1亿人在中西部地区实现就近城镇化”。

2017年，十九大报告提出，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点。2019年，十九届四中全会更进一步提出了推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。2020年1月1日正式施行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），在破除农村集体经营性建设用地入市的法律障碍、改革土地征收制度、合理划分中央和省级政府的土地审批权限、完善农村土地承包制度与农村宅基地制度等方面做出了重大调整。

2020年4月出台的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》以及2020年5月出台《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，都进一步明确落实了关于建立现代要素市场特别是新型要素市场的基本指导思想。在土地要素市场化改革方面，要着力增强土地管理灵活性。一是灵活产业用地方式，推动不同产业探索增加混合产业用地供给。二是灵活土地计划指标管理，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。2021年的《建设高标准市场体系行动方案》，更把推动土地要素市场化配置放到突出位置。

同时，许多地方政府在中央政策文件的指导下进行了一些非常有益的改革探索。例如，建立土地征收公共利益用地认定机制、缩小土地征收范围，集体经营性建设用地入市，城市存量土地特别是工业用地集约节约利用，城中村、城边村与老旧小区的更新改造，建立传统农区农地、宅基地“三权分置”体制，耕地占补平衡指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，等等。

虽然中国城乡土地制度改革与相关户籍体制改革已取得了一定的进展，但各级政府所构建的整体框架与具体管理政策仍然远远不足以解决当前城市化与城乡发展所面临的挑战。整体而言，现有改革措施仍然缺乏整体性与前瞻性，更多是对现有体制中矛盾的被动反应，仍然不足以改变地方政府在既有利益格局中的扭曲性激励，也就难以全面打破城乡土地制度对我国经济、社会、环境可持续发展所施加的制度性约束。结果是改革措施仍然难以有效打破既有城乡土地制度对土地资源“配置效率”和“投资效率”的限制，仍然不足以有力地推动城市产业升级与土地集约节约利用，仍然无法改变目前人口流入地主要城市房价过高，而人口流出地城市住房供应严重过剩的局面，也仍然无法实现从目前“离乡不放土”的半截子城市化向“人口完全城市化”的正确方向全面转型。

具体而言，现有城乡土地制度与相关体制改革的局限性表现在如下几个方面。

一是与城乡土地制度改革紧密相关的户籍改革目前仍停留在主要依靠地方政府自行推动的阶段，“农民工市民化”与“人口完全城市化”的进展明显不足。虽然中西部的一些城市尤其是中小城市（镇）的户籍改革进展较快，但因就业机会有限而难以得到较大响应；各类大城市，尤其是人口流入地主要城市，尽管户籍改革与流动人口落户政策有更多更强烈的政策宣示，如买房落户、就业落户、积分落户、学历落户，少数特大城市甚至宣称租房即可落户，但与城市户籍挂钩的公共服务配套在具体落地上常是“但闻楼梯响，不见人下来”。

迄今为止，针对跨区，尤其是跨省中低收入农民工的户籍改革进展非常有限。大批流动人口在就业所在地城市实现举家永久性迁移必须解决的两个关键问题——可支付的体面购住或租住家庭住房和子女在迁入城市公立学校的平等就学与升学——仍然没有得到很好的解决。结果是大批跨区跨省流动的农民工，大部分仍然难以获得就业城市的户籍并享受相关的公共服务。

二是在传统农区的土地制度改革上，农地产权稳定与宅基地利用仍然面临巨大挑战。中央不仅以《中华人民共和国农村土地承包法》赋予了长久土地承包权，更进一步推动了农村土地的“三权分置”改革，包括“坚持农民集体对农地所有权，严格保护农地承包权，放活土地经营权”，“有效平衡和配置宅基地的所有权、资格权和使用权”。但是，近年完成的最新一轮土地确权仍然是在农地相对破碎化、农地产权不完整并难以实现抵押的情况下进行的，这不仅给未来的农业连片开发带来困难，而且也难以避免农地低效利用乃至抛荒。毕竟，由于农村宅基地使用权只能在农村社区的小范围内流转，市场太小、太薄，这自然会压低交易价格和抵押价值。

正是因为户籍改革滞后导致“农民工市民化”进展缓慢，传统农区外流人口才会“离乡不放土”，而传统农区的人口若不能有效减少，又会加剧农地破碎化、产权不稳定以及宅基地低效利用并不断占用更多耕地的局面。

三是在不推动城市土地供给制度改革的前提下，中央政府的房价调控政策并不利于房地产市场的正常运作和健康发展，而多轮宏观刺激下还出现了人口流入地城市房价的过快上升与住房供应严重不足，而人口流出地城市住房供应严重过剩的局面，这更进一步提高了人口流入地主要城市“农民工市民化”和“流动人口完全城市化”的难度。

过去10多年来，中央政府为调控人口流入地城市房价，屡屡采取了多种多样的行政性措施来调控房地产市场，包括在高房价城市相继实施“限购”“限贷”“限价”政策，以及要求地方政府大规模建设保障性住房等。为消化一些人口流出地城市过高的商品房库存，2015年以来更以大规模“棚户区改造”的方式推动住房过剩的城市“去库存”。这些政策在一定程度上有助于实现政府调控楼市与房价的短期目标，但也不可避免地干预了房地产市场的正常运作，甚至还扰乱了地方政府、开发商以及购房者对房地产市场的预期，长期看并不利于我国城市房地产市场的健康与平稳发展。

在中央政府为“稳增长”而不断放松银根的财政信贷刺激下，地方政府乘势以“土地财政”为基础加杠杆推动“土地金融”，大规模举债推进城市基础设施建设。但地方政府把精力集中在“以地生财”后，自然就缺乏积极性为大批流动人口提供与“城市户口”相匹配的公共服务，更缺乏积极性推动城乡接合部的土地制度改革，尤其不可能通过允许集体建设用地进入城市住宅用地市场来有效降低人口流入地城市的房价与房租水平。

四是虽然征地制度改革提高了地方政府征地的公益性要求，但过高的公益用地比例门槛可能带来多方都不乐见的结果。2020年新《土地管理法》更明确界定了土地征收的“公共利益”范围，要求动态调整征地货币补偿的“区片综合地价”标准，放松了原有土地征收补偿的上限，以“征地批前公告”等完善土地征收程序的措施，进一步确保被征地的集体经济组织与农民在整个征地过程中的知情权、参与权和监督权，但也留下了对“成片开发”实施征收的操作空间。

恰恰是为防止地方政府过度使用征地权，中央在“成片开发”实施征收中又增加了一系列的程序性约束，如公益用地面积不低于征地面积40%的硬性要求。虽然该要求本意是规范地方政府过度使用征地权，但在实际操作中可能造成如下局面：或因为发现难以达到这个要求，地方政府只有放弃征地，或地方政府不得不规划超出实际需求的公益用地，再对“成片开发”的土地实施征收，结果是开发地块容积率过高，经济平衡也难以实现；甚至还可能“上有政策、下有对策”，地方政府会采取各种方法“绕道”，避开上述公益用地面积比例要求。

五是集体经营性建设用地入市面临地方政府以城市规划和土地用途管制方式施加的约束，前景并不乐观。考虑到传统征地方式所带来的各种社会矛盾，加上集体经营性建设用地入市一度给村民与村集体带来的可观土地增值收益，新《土地管理法》对集体经营性建设用地制度也作了相当重大的调整，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。

显然，规定旨在扫除集体经营性建设用地入市的法律障碍，提高其市场流动性，有效盘活原本闲置或低效的大批集体经营性建设用地，结束多年来集体建设用地不能与国有建设用地“同权同价、同等入市”的二元体制。但在现有“土地财政”，尤其是财政压力加大的背景下，地方政府仍然可以而且也一定会毫不犹豫地以城市规划与土地用途管制的方式，严格限制集体经营性建设用地入市的区位、用途及开发强度，减少集体经营性建设用地入市对国有工业、商住用地出让以及地方财政利益的冲击。换句话说，地方政府掌握了各种规划与政策手段，完全能有效限制农民从集体经营性建设用地入市中所获的土地增值收益。在这种情况下，中央所希望的结果，即集体经营性建设用地入市带给农民更高土地增值收益，很可能无法实现。

六是我国既有的耕地保护政策难以有效实现耕地保护的质量目标，也导致土地发展权指标跨区配置的低效率。在耕地保护上，中央通过“农转用”计划管理和分级审批制度控制耕地占用，并划定了永久基本农田保护区，同时推动了“耕地占补平衡”政策。但整体上，“农地转用计划管理和分级审批制度”并未真正实现控制建设占用耕地的预期目标，“基本农田保护制度”刚性有余而弹性不足，地方政府缺乏保护的激励，因而基本农田保护的效果不佳。

在既有体制下，中央一方面通过建设用地指标与“耕地占补平衡”政策限定了各个地区一定时期可以使用的农转用建设用地总量，另一方面通过“城乡建设用地增减挂钩”政策给地方政府在中央计划指标之外获得新增建设用地指标开了口子。实际上，“增减挂钩”政策很容易被地方过度使用（农村“撤村并居”中不少农民“被上楼”），而且通过宅基地复垦来增加耕地的做法不仅成本很高，增加耕地的质量往往也难以保障。

在土地指标的跨区交易上，我国虽然已开始逐步推动“城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂”和“跨省域补充耕地”政策，但全面建立一个更有效率的全国性多种类土地指标市场体系还需时日。现有耕地保护制度仍然有明显的计划经济痕迹，不仅制度运行的效率低下，政策执行成本也相当高昂。未来全面完善耕地保护制度，通过跨省区的各类土地发展权指标交易，实现指标配置效率的提升和土地增值收益在全国范围内的更公平分配，是我国耕地保护制度改革必须要面对的重大政策挑战。

不可否认，自20世纪90年代中后期以来，现行城乡土地制度和城市化模式在实现高增长方面都发挥了重大作用，也推动了城乡基础设施的超常规建设。但更不可否认的是，既有城市化模式同时导致了城乡土地利用的严重扭曲和工业园区“大跃进”，带来了城市大量低效利用的存量土地，引发了突出的“人、地、房脱钩”现象。

综上，虽然中国城乡土地制度及相关体制改革已取得了一些进展，但仍然没有实现体制的导向性重塑，更没有在关键政策改革领域取得有效突破，仍然难以为实现以人为本的新型城镇化提供坚实的体制性支撑。

十八届三中全会以来，就实现经济社会可持续发展而言，中央政府希望的一个主攻方向，就是通过土地、住房、户籍和配套财税改革，从“以地谋发展”的传统城镇化转向以人为本的新型城镇化，最终为主要来自农村、数以亿计的流动人口在就业定居地提供均等化的公共服务。但迄今为止，流动人口的“完全市民化”进程仍严重滞后。

要真正推动向新型城镇化的转型并实现高质量发展，中国必须在城乡土地改革上推动渐进而又坚决的突破，让市场机制在城乡土地要素配置上真正发挥“决定性作用”。

可以毫不夸张地说，城乡土地改革已成为当前我国经济发展和社会转型面临的最重大挑战。要应对这个挑战，不仅要对土地制度、户籍制度、地方财政制度等关联体制进行全方位的理论考察和实证分析，更应该基于整体性研究做制度的顶层设计，找到城乡土地制度和相关体制改革的突破口。

我国城乡土地制度的一系列问题之所以一直没有得到有效解决，除既有经济增长、工业化和城市化模式造就的利益格局已相当固化，要实现有效调整的难度超大这个主要原因，还有一个原因是既有的顶层设计和政策改革框架忽视了城乡土地制度不同维度之间、土地制度和其他体制之间的紧密关联。这种认识上的不足使得政府难以找到有效的改革突破口和启动点，既不能通过上一步的改革为下一步的改革创造条件，还难以实现一个领域改革和其他领域改革的相互协力，最终无法建立一个适应新发展格局的城乡土地管理体制。

本书的分析表明，大量农村外出打工人口及其家庭成员之所以无法在城市实现举家永久性迁移，就是因为没有推动城乡接合部的集体土地制度改革及配套户籍改革，无法建立一个良性的机制让迁移人口从农村逐渐但又彻底地转移出来；而正是农村人口的不完全迁移，“离乡不放土”才成为我国城市化中的普遍现象，并带来了传统农区农地破碎化及新批宅基地不断占用耕地的现象，增加了传统农区农地和宅基地以更完整权利为基础实现市场化流转和抵押的难度。

因此，要实现“农村人口逐步永久性外迁——农地与农村建设用地有效整理——农地产权稳定、宅基地占地不再扩大——农地与宅基地有效流转——农业经营规模扩大、村庄建设用地集约利用”的良性循环，就必须在推动城市户籍改革的同时，切实推动城乡土地制度的系统性改革。尤其是在物业税之类的地方税收在可预见的短期乃至中期难以全面引入并替代土地出让金的情况下，地方政府必然不愿意放弃其对城市商住用地，尤其是住宅用地出让的垄断。

这就要求中央政府在推动征地体制改革和集体经营性建设用地入市的同时，采取一些更有针对性的政策措施，确保地方转型期的过渡财源，同时激励地方逐步摆脱现有的扭曲性“土地财政”和低效率的土地利用。只有通过城乡土地改革为“人口完全城市化”创造有利条件，才能实现向未来更合理的地方财政、城市建设融资体制的平稳转型。

总之，以一个整体性的分析框架来推动学术和政策研究，将不仅有助于理解我国特有的经济增长、工业化、城市化模式，有助于理解城乡土地管理领域出现的各种矛盾和扭曲，有助于把握城乡土地制度及相关户籍、规划和地方财政体制之间的紧密关联，还有助于进行城乡土地制度的顶层设计，并探索具有前瞻性和可操作性的渐进式改革政策组合。

来源：勿食我黍