徐继敏：我国行政体制的现状、变化与改革
数字技术的快速发展及普及运用，促进行政机关之间数据共享与业务协同。2017年谷歌公司推出ChatGPT(Chat Generative Pre-training Transformer)，生成式人工智能快速发展，特别是进入2024年以后，谷歌AI推出Gemni1.5版本，可以处理超过100万个token的输入窗口，英伟达推出Chat With RTX，可以将个人电脑变成本地化系统大模型，OpenAI推出全新生成式人工智能模型Sora，作为文生视频模型，Sora根据用户文本指令可直接生成长达60秒的视频，包含精细的背景、主体，灵活的多角度镜头及多个富有情感色彩的角色。互联网、人工智能等数字技术将会在政府管理中广泛运用，促进政府组织结构、行政程序及行为方式发生变化，从而需要调整行政体制、行政程序以及相关法律以适应数字时代的需要。
我国宪法第一百零七条赋予县级以上政府管理经济、社会、文化、治安、计划生育等大致相同的职责，单行法律法规又将具体管理职责赋予政府主管部门，由此形成纵向同责、横向部门分责的行政体制，被称为网状行政体制。宪法第一百零八条规定各级人民政府领导所属各工作部门和下级政府的工作，可以改变或者撤销所属工作部门、下级政府的不适当决定，由此形成上级导向型体制，实行层层节制，是典型的科层制管理体制。科层制明晰政府、部门及公职人员的治理权限和规则，重视发挥人的理性，部门及公职人员专业化极大地提高了行政组织效率，但也有行政成本高、组织僵化及官僚化的问题，部门分割、信息壁垒、管理碎片化等弊端普遍存在。
《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出，运用互联网、大数据、人工智能等技术手段实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，全面建设数字法治政府。数字法治政府将重构行政程序与流程，促进政府机构间协调运转，行政行为规范化和行政决策科学化，提升政府治理效能。数字治理不仅改变政府管理手段和方式，还改变行政机关之间的关系，须改革行政体制以适应数字治理的需要。
一、我国现行行政体制及改革措施评析
我国行政体制由宪法、地方组织法、各类单行法律法规、国家发布的机构改革方案及机构编制部门制定的“三定”规定确立。
（一）我国行政体制及存在的问题
与其他国家相比较，我国行政体制具有鲜明的特点。
第一，纵向重复配置行政职责，横向明确划分部门职责。联邦制及单一制国家均重视纵向不同层级政府间职责划分，强调职责差异化配置，不同层级政府原则上配置不同职责。如法国1982年颁布《关于市镇、省和大区的权力和自由的法案》，明确划分中央与地方政府及各级地方政府之间的权限，之后又颁布70多项法案、700多个法令进行补充和完善。日本国会先后通过《关于地方分权改革的决议》《地方分权推进法》《地方分权一览法》等法律，划分不同层级政府职责、权限。在横向上，西方国家普遍重视整体政府建设，将一级政府打造为一个整体为公民提供服务。我国的体制刚好相反，不同层级政府被赋予相同职责，将政府职责划分为经济、教育、科学、文化等，分别赋予相应政府部门承担，由其独立承担责任。
第二，不同层级重复设置相同或者类似行政机关。不同层级政府被赋予相同职责，必然重复设置行政机关，形成机构“上下同粗”的行政体制。纵向层级间职责、权限划分不明确，横向上明确划分部门之间的职责权限，行业、系统被重视，普遍存在行业壁垒。行政管理职责被赋予政府部门，出现部门分割和碎片化，难以形成整体性治理体制。
第三，上下级政府之间以及政府与其工作部门之间是领导与被领导关系。自上世纪70年代开始，单一制国家普遍推进地方自治，地方政府为地方自治体，具有法律人格和独立地位，中央与地方政府以及地方政府间是伙伴关系。我国宪法及地方组织法将纵向不同层级政府间规定为隶属关系，而非伙伴关系，下级政府对上级政府负责，上级政府监督下级政府，上级政府可以改变或者撤销下级政府不正确的决定与命令。实践中，政府对工作部门及下级政府实施目标管理、指标管理及采取督察、谈话等措施，使下级对上级负责，强化上级导向型体制。
第四，行政主体缺乏独立财产和独立意思表示。多数国家仅中央政府、地方自治团体、公法人及行业协会为行政主体，要求行政主体有自己独立意思表示和独立财产，行政主体被赋予法人资格。我国各级政府及工作部门、内部机构和派出机构、管理公共事务的组织等获得法律、法规或者规章授权都可以成为行政主体，民法典赋予具有独立经费的行政机关特别法人资格。但各级政府及其部门、内部及派出机构缺乏独立财产和独立意思表示，须服务上级领导，按照上级指令办事。
网状行政体制的优点是机构体系健全，动员能力强，可集中力量办大事，在促进经济社会快速发展、推进重大基础设施建设、应对重大突发事件时极具优势。这种体制也有明显缺陷：首先，上下级政府重复设置相同行政机构，导致机构臃肿，公职人员众多，行政成本高。层层设置类似机构已成为一种惯性思维，政府、群团组织甚至国有企业均层层设置机构，如中国移动、中国电信、烟草公司等在省、市、区县均设有分支机构。其次，纵向重复配置职责，多主体承担相同职责，结果是纵向职责权限划分不清、管理责任不明确。再次，下级对上级负责的科层体制，有时不能有效回应社会公众诉求。在上级意志与社会公众诉求发生冲突时，行政主体往往会选择服从上级指令或者意志。最后，出现管理碎片化及不同部门、不同地区、不同层级不配合、不协助问题。任何科层制组织都存在垂直、水平、外部及地域四种类型边界。政府体系内部存在的职责分工导致协调困难，部门之间围绕服务项目主导权进行博弈，对不属于部门的法定职责任务消极回应，部门间完成同一职务工作的能力差异也带来协作困难问题。
（二）我国改革行政体制的尝试及局限
我国历来重视调整行政体制，推出了各种类型的改革措施，总体可分为横向、纵向和执法体制改革三种类型。
改革开放后，先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年、2023年推行了九次大的机构改革，调整政府内部机构及职能是每次改革的主要内容，总体趋势是减少政府工作部门，国务院所属部委、直属机构和办公机构由1982年的100个精简至2023年的26个。未差异化配置纵向不同层级政府间职责，仅调整一级政府内部的机构，甚至推进大部门制改革，重复设置机构的问题未得到解决，仍然存在职责权限部门化、部门之间不协调不配合等问题，更别说不同地区、不同层级部门之间的协助、配合。
纵向体制改革主要形式有央地事权划分改革、“省直管县”改革、扩权强镇改革等，目标是理顺不同层级政府之间的关系，赋予高层级政府规则制定、统筹协调和领导职责，低层级政府执行与执法职责。未改变中央、省、设区的市、区县、乡镇五级管理体制，仅发布政策文件推动改革，改革效果并不明显。此外，未根本改变上下级政府间职责同构体制，地方政府主体地位未确立，还出现地方权责不匹配、对国家财产不负责、地方政府债务庞大等问题。
设置行政审批局统一行使行政审批权和集中行政处罚权是执法体制改革的主要类型。成立行政审批局统一履行行政审批职责，方便社会公众办理行政审批事项，也解决了审批机关忙闲不均等问题。集中行政处罚权解决了网状行政体制带来的多头执法、重复执法和执法扰民等问题，集中执法力量，增强执法威慑力。但行政审批体制及综合行政执法体制改革均未解决部门分割问题，还带来管理、审批、执法部门之间协调不畅等新问题。
种类繁多的改革措施对改进行政体制发挥了一定作用，但未根本性解决科层制体制存在的弊端，部门、层级、地区之间职责分割、信息壁垒仍然存在。
二、数字时代行政体制的变革
我国推进政府数字治理的措施是建设全国一体化在线政务服务平台（下简称“一体平台”）、全国一体化政务大数据体系（下简称“一体数据体系”）和数字治理体制机制。推行政务服务平台规范化、标准化、集约化，将31个省、自治区、直辖市分别建设的线上政务服务平台及国务院部门政务办公平台整合形成全国政务服务一体平台，实现全国政务“一张网”。按照统筹管理、数据目录、数据资源、共享交换、数据服务、算力设施、标准规范、安全保障等八个一体化要求，建设由国家政务数据平台、省级政务数据平台和国务院部门政务数据平台融合的全国一体数据体系，实现数据共享与资源利用。适应数字治理需要，多数地区推出政务APP和政务事项办理平台，实现数据共享、行政流程再造，如上海“随申办”、广东“粤省事”、四川“天府通办”、杭州“亲清在线”、成都“天府蓉易办”等。浙江省出台《浙江省综合行政执法条例》，按照整体政府理念，以数字化改革为牵引，开展跨部门、跨区域、跨层级执法活动，建立全省大综合一体化行政执法体制。不少地区还利用大数据实现业务流程再造，重构行政体制机制。如广东省佛山市南海区对重点业务实施流程再造，在未改变科层制组织架构的前提下，将发展改革、工信、国土、市场监管、安全生产、大数据等部门业务流程化改造，形成虚拟化行政组织架构，建设重点项目全生命周期服务平台，相关部门在同一虚拟平台上实施管理与服务，部门按照职权在虚拟化网络系统中各司其职。
（一）平台型行政体制形成与发展
线下行政模式下，办公楼及执法设备设施等是最重要的行政资源。而在数字时代，行政基础设施网络化，数据平台、数据库、人工智能系统成为政府更重要的基础设施，档案材料转化为政务数据而成为重要资源，政务数据收集、存储、处理、共享均在一体平台、一体数据体系中进行。政府由实体型向平台型转变，行政相对人去政府办事变为访问政务平台，政府隐身于平台之后，行政机关之间通过数字平台实现数据共享和业务协同，行政机关利用数据平台完成行政程序并作出行政行为。在行政机关、相对人及社会公众印象中，政府即平台、平台即政府，平台型行政体制形成并发展。平台型行政体制有以下特征：
第一，组织边界被拓展，跨地区、跨层级、跨部门合作成为常态。打破传统的组织固有边界，实现部门协同，是数字驱动组织变革的必然结果。在强调开放的数字化情境下，组织边界不断外延拓展，组织间的绝对边界愈加模糊，催动大量组织跨界活动的产生。按照数字逻辑构建虚拟组织，重塑主体结构边界；促进部门数据利用、共享，重塑关系边界；以数字场域突破时空性约束，重塑行动空间边界；明确数据权属，重塑制度权责边界；线上线下交互与标准化衔接，重塑业务流程边界。一体平台、一体数据体系及相应体制机制促进和保障不同地区、层级、职能的行政机关之间数据共享及协同行政，“部门独立办”向“部门协同办”转变。
第二，行政活动由线下转移至线上，行政机关、相对人、其他机关及组织的互动频率、效率提升。数字时代开启平台型行政体制模式，政府变为平台、公民成为用户，形成政府、供给方、需求方交叠互动的平台模式。政府可以精简到仅剩基础设施、核心应用、协同规则等基本要素，管理与服务更多依靠政府外的创新、开发和推动，政府成为居中召集者、撮合者、推动者。绝大多数行政行为实现“网上办”“协同办”。
第三，人工智能普遍运用，各类主体间自动协助与配合。线下模式中，行政机关之间的协助、配合基于法律规定、内部议事协调机关安排以及行政机关的请求，协助关系相对确定，协助频率较低。而在数字时代，政府拥有海量数据，个人信息保护法允许政府在履行职责中处理个人信息，政府成为生成式人工智能服务管理者、服务提供者及实践者。利用生成式人工智能，行政机关可以自动寻求不同部门、层级、地区的行政机关提供配合与协助，行政机关之间的关系由静态向动态转变，因行政程序不同而有所不同，且是自动形成的。
（二）整体型行政体制的形成
整体治理是政府内部纵向、横向协调，政府以整体形象出现的治理形态。整体政府以满足社会需求为目标，优化整合行政职责，从内部结构和整体性运行出发，推行组织结构、管理方式、运行机制和信息系统变革。
数字技术促进政府在组织形式上突破传统横向分工、纵向分权的条块分割桎梏，数字化的集成作用促进部门及职权之间的连接协作，攻克体制、管理、技术、认知等壁垒，为塑造一体化的“整体政府”带来实现的可能。数字治理促进政府治理范式迭代升级，跨层级、跨领域、跨系统、跨部门、跨业务协同管理，实现从权力、流程、数据、管理等碎片化向共享协同整合转变。数字治理为政府整体性治理提供数字技术支持，形成整体型行政体制。
数据平台保存的证照、办事材料、数据资源在行政机关之间共享互认，原分别实施的层级审批、部门间流程审批、协助调查取证等行政活动，在不同地区、部门、层级机关之间线上协同办理，催生以业务协同为目标的线型行政体制。
基于数字治理的整体型体制以明确行政机关主体地位及职责权限为前提，利用数字技术将不同行业、层级、地区的行政机关连接为一体。政府以整体形象出现，要求行政机关履行法定职责并承担行政主体责任，同时重视行政机关相互之间的协调、配合。因此，整体型行政体制也是一体化行政体制。
（三）多元共治行政体制的出现
数字技术催生平台经济，如美团、滴滴等交易平台大量出现，平台承担部分原本由政府承担的监管责任，如美团对平台商户经营活动的监管、滴滴对网约车的监管。数字赋能社会治理，社会承担原本由政府负责的监管责任，减轻政府监管责任。信息技术公司拥有数据权力，同时，获得“代为行使”部分行政权力的机会，公权力的专属原则被打破，形成从“公权力—私权利”到“公权力—私权力—私权利”的结构性转变。私主体进入监管体制，成为监管体系的重要成员，即使未进入监管体系，也可以协助、配合政府实施监管。
政府利用数据资源可以及时捕获社会需求，发现违法行为，及时回应社会需求及实施行政处罚，数字治理提高政府监管效能。同时，社会获取数据渠道增多，数据传播速度加快，社会公众通过“随手拍”等途径成为监督者。在数字时代，每一个公民都是监督者，轻易实现对政府的监督，分散式监督体制由此形成并发展。
数字时代政府、市场和社会三者关系中，市场活力及社会自治能力提升，政府监管责任随之减小，社会参与政府的服务及监管活动，对行政活动实施有效监督，形成多元共治的行政体制。
三、数字时代科层制行政体制的去留
在线作出行政行为，再造行政流程，形成线型行政行为体制，须相应改革科层制行政体制。
（一）数字时代是否存在线下与线上两个政府
数字时代政府虚拟化为政务平台或者网站，线下与线上政府并存的观点被提出并流行。线上政府是线下政府在数字空间的现实映射，线上政府具有更高灵活性、更快反应速度及更强执行力；以扁平化特征为主的线上政府与以科层制特征为主的线下政府之间需要更加细致的分工；需要协调整合线上政府与线下政府，通过线上政府与线下政府进行解耦，实现功能层面上的重新分工以充分发挥各组织结构的优势。
政府的核心要素是独立行政职责与职权。矗立于某一地理空间的政府办公楼，是政府的办公场所及对外的窗口，本身并不是政府。同样，线上政务平台也仅是政府设立的网站，系政府与其他机关、社会公众交往的平台。正如一个行政机关有两个办公室场所，不能被称为两个行政机关，同样，行政机关有线下办公场所和线上办公平台，不能说有两个政府。因此，线下政府、线上政府的划分并不科学，线下政府与线上政府并存的说法也不成立。
现实中的政府办公场所是政府的映像，政府隐身其中办理各类行政事务。数字技术为政府增加另一映像，这就是数据平台或者网站，政府利用这一映像与其他机关或者社会互动，作出行政行为。因此，数字时代政府增加线上办理行政事务的窗口与途径，为政府增加了线上映像。
（二）数字治理是否改变科层制行政体制
有观点认为，大数据时代通过构建扁平化政府组织模式，实现政府组织的“去科层化”。行政机关之间的职责、职权由法律配置，相互之间的领导与被领导、命令与服从等关系并未因数字治理而发生变化，网状行政体制及科层制组织结构并未发生改变。笔者认为，数字治理并不自然改变科层制行政体制。
在科层制行政体制下，数字技术将行政机关联通，实现数据共享及业务协同，通过流程再造，将传统网格化的政府组织改变为作出某项行为、推进某项改革或者完成某项工作的虚拟化政府组织架构。在数字时代，虽然静态的科层制行政体制未发生变化，但形成了动态的线型行政体制，行政机关在办理具体行政事务时利用数字技术克服了科层制行政体制的障碍，实现机关之间的共享、合作与交流。也就是说，从组织视角看，仍然是科层制行政体制，但从行政程序视角看，是线型行政体制。
（三）适应数字时代的科层制行政体制
“部门分割”的科层架构与“共享化”数字治理之间容易形成张力，出现“数字负能”。如果部门“利益壁垒”没有破除，数字技术将加剧“数据孤岛”，“线上+线下”结合的治理模式实质上仍是以线下为主要逻辑，政府治理被数字技术“捆绑”，体制机制作用力主导技术方向，很可能异化为“数字专制”和“数字官僚”。
科层制与扁平化数字治理模式共存会导致政府治理失灵。行政活动逐渐在网络平台中完成，但仍需要下级机关按照科层管理体制逐级上报材料，还会要求相对人线下提供申请表格及各类证明材料，还会要求下级机关线上、线下同时填报各类统计表格，重复提交材料及其他重复工作难以避免。
数字治理与科层制体制之间存在张力，解决的思路不是减缓国家推进数字治理的步伐，而是加快一体平台、一体数据体系建设，形成全国“一张网”政务平台及一体数据体系，通过推进数字治理减弱二者之间的张力。部门分割、信息壁垒是科层制体制的副产品，需要将行政机关之间的合作、共享作为强制性规则，减少科层制体制副产品产出及影响。传统行政组织法的使命是贯彻职权法定原则，促进行政机关之间分工明确、责权清晰、权责一致，适应数字治理需要，行政组织法应重视行政机关之间共享、协作、整体治理规则的建立。
从长远来看，须改革科层制行政体制，减少管理层级，建立扁科化、线型行政体制。
四、适应数字时代的行政体制改革
我国推行的各类行政体制改革目标与方向并不明确，“省直管县”改革、城管综合执法改革、全面跨部门综合执法改革、分领域综合执法改革、行政审批局改革等均呈现短期性、反复性特点，未解决科层制体制面临的部门分割、信息壁垒问题。数字治理重构行政活动体制，为改革科层制体制提供动力及支撑，宜将数字时代的线型、整体、合作、共享理念融入行政体制改革中，促进行政体制适应数字治理的需要。
（一）数字时代纵向行政体制改革
便捷的数据共享、交流极大降低了上传下达的难度，简化了工作流程，决策权和控制权逐渐下放，管理层次得以削减，组织呈现扁平化和网络化变革趋势。数字时代需要扁平化行政体制，数字治理促进行政体制扁平化，数字技术支撑行政体制扁平化改革，推进纵向改革减少管理层级以实现行政体制扁平化是我国体制改革的主要方向。
依据宪法第三十条规定，除民族自治地方和较大的市外，我国采用中央、省、县、乡镇四级管理体制，实践中普遍设置“设区的市”管理层级，实行五级管理体制，维护宪法权威须推进“省直管县”改革。数字技术为“省直管县”体制提供保障，“省直管县”改革完全可能，且十分必要，是适应数字时代的改革措施。
我国自2016年开始在文化市场、农业农村、市场监管、交通运输、生态环境、应急管理等领域推行分领域综合行政执法体制，配套推行“设区的市”与市辖区一级执法体制。“设区的市”与市辖区仅一级执法，减少了执法层级，精简了执法队伍，整合了执法力量。在“设区的市”与市辖区二级管理体制的背景下，管理权与执法权分离，面临管理与执法协调困难问题。在一级执法体制改革基础上，推行“设区的市”与市辖区一级管理体制，实行市县分离，真正实现“省直管县”体制。
县级以上人民政府被赋予相同管理职责，同一职责由多个层级承担，强化层级节制，不适应数字治理的需要。2016年8月，国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，推进中央与地方事权划分改革。之后，国家在基本公共服务、医疗卫生、教育、生态环境、应急救援、扶贫开发、交通运输、科技、公共文化、自然资源等领域推进中央与地方财政事权与支出责任划分改革。多数省、自治区、直辖市也推行了省以下财政事权和支出责任划分改革，部分设区的市也推进了此项改革，如浙江省宁波市发布《宁波市人民政府关于推进市与区县（市）财政事权和支出责任划分改革的实施意见》。不同层级政府事权划分改革对于厘清纵向层级政府间事权关系有重要意义，但采用发布政策性文件推动改革，效果并不十分理想，科层制体制并未发生根本性变化。适应数字时代需要，我国须大力推进纵向层级政府间职责划分改革，实现职责差异化配置，一项职责原则上只赋予一个层级政府。
（二）数字时代的综合行政执法体制改革
我国自1997年开始推行综合行政执法改革，相对集中城市管理领域行政处罚权，此后全国普遍推行城管综合行政执法。2010年以后，宁波北仑区、广州荔湾区等地设置综合行政执法局，将一级政府主要行政执法权集中至综合行政执法局行使，试点跨部门全面综合行政执法。笔者随机选取102个区县调研，其中有21个区县建立综合行政执法局或者行政执法局，占比超过20%，6个区县实际推行跨部门全面综合行政执法，占比近6%。2016年试点推进分领域综合行政执法，2021年修改后的行政处罚法规定，国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行综合行政执法，相对集中行政处罚权。我国综合行政执法体制改革有两个特点：一是缺乏统一改革模式，不同时期的模式不一样，且反复调整。如2010年广州荔湾区将市容环境卫生、交通管理、安全生产、土地管理、劳动保障、环境保护等几乎所有行政执法事项集中到综合行政执法局，是我国推行全面综合行政执法模式的早期代表。2019年机构改革荔湾区重新组建区城市管理和综合行政执法局，仅履行城市管理领域综合行政执法职责。二是各地区采用的综合行政执法体制差异较大。主要有跨部门全面综合行政执法、分领域综合行政执法、城管综合行政执法等多种模式，即使是相同的模式，集中的执法权也不尽一样。
数字政府发展趋向是组织结构日趋扁平高效、弹性敏捷，行政职能演化发展更迭将日趋数字化。行政机关之间的分工更明确、配合更顺畅，多头执法、重复执法及执法扰民能够有效避免，数字技术提升执法能力与效率，跨部门全面综合行政执法将无必要，“谁主管谁执法”体制方便主管机关综合利用管理、许可及执法权实现行政目标。数字时代大规模综合行政执法体制改革将无必要，行政主管部门统一行使管理、许可、执法权力更适应数字治理的需要。
数字时代行政权力行使规范及行政程序标准将实现统一，赋能行政机关之间的协同。在科学设置行政执法机构和配置执法职责的基础上，利用统一编制的行政执法事项清单、执法程序和执法文书标准化，建立跨部门、层级、地区行政执法数据共享和业务协同机制，将会达成执法标准、尺度基本统一且协调高效的全国一体化行政执法体制。
（三）数字时代建立全国统一行政登记机构的可能性与必要性
我国居民身份登记、工商登记、不动产登记、婚姻登记等行政登记体制有以下特点：一是分别由公安、市场监管、不动产登记、民政等部门实施；二是登记地与申请登记人有密切联系，如向常住户口所在地的公安机关申请领取居民身份证，结婚由一方或者双方常住户口地婚姻登记机关登记，机动车由机动车所有人住所地车辆管理所登记等；三是一般由区县行政机关办理登记业务。
现行行政登记体制有其合理性。首先，行政主管部门承担登记、管理及执法职责，方便其掌握登记信息，利于行政管理。其次，相对人向基层、常住户口地机关申请登记，方便其就近办理登记。最后，行政登记是行政机关为行政相对人提供的一项服务，属于地方事权，理应与相对人户口或者住所地建立联系。
进入数字时代，跨省通办、异地能办、全网通办被普遍推行，如2021年6月民政部开展内地居民结婚和离婚登记“跨省通办”试点，2023年6月将“跨省通办”试点范围扩大到21个省份。“跨省通办”意味着行政登记脱离相对人住所地等管辖规则限制，行政登记不再与住所地等建立联系，宜从地方事权调整为中央事权。
数字时代整体性治理为集中许可权奠定了基础，多层级许可向一级许可体制转变成为必然，国家设置唯一的行政许可机关实施许可成为可能。除行政许可外，居民身份、婚姻、不动产、车辆等实行全国统一登记也成为可能。有必要将行政登记上升为中央事权，由国家成立统一行政登记机构，集中办理居民身份、婚姻、工商、不动产等登记事项。
来源：《理论与改革》2024年第2期
