陈剑：人民政协：精英政治还是大众政治？
改革开放以来，政治协商制度在中国人民的政治生活中正扮演愈益重要的作用，总体趋势是积极向上，正努力适应中国政治发展的需要。但存在的问题也不应忽视。由于制度设计本身并没有随着两次历史性转型而进行相应调整，其巨大的生长空间和无限潜力并没有得到有效发挥。一个明显的问题是，人民政协作为一种精英性和荣誉性组织，其组织结构上缺少民意吸纳和表达机制，在反映公民诉求，特别是普罗大众诉求和利益表达方面存在一些不足．
现代的民主政治以间接的代议民主为主要形式，人民通过授权的形式委托其代表行使国家权力。在这样一种政治安排下，政府如何体现民意、反映不同利益群体的公民不同的利益诉求便成为民主政治的基本内容。掌握政治权力的决策者如何听取各个不同利益群体的意见，政府的公共政策如何充分地反映各种不同利益群体的不同的利益需求，便成为决策民主的基本内容。
中国选择了社会主义发展道路，而社会主义旗帜核心的价值理念就是公平正义，也就是说，公平正义应当是中国特色的社会主义旗帜所尊崇的核心的理念。因此，政府的各项公共政策，包括政府出台的宏观经济政策、社会政策等都必须以最大限度地体现公平正义的原则，合理地兼顾各个利益群体的正当诉求，特别是照顾社会弱视群体的正当诉求，是各级政府努力追求的目标。而要实现这样一个目标，一个重要的前提条件是，社会必须有一个健全的利益协调和表达机制，让不同利益群体的代表能够充分表达其利益诉求，并且使决策者能够真实地获知社会中的不同利益诉求。
改革开放以来，我国在发展社会主义民主政治方面取得了较大进步，已经初步建立起与社会主义民主政治相适应的利益协调和表达机制。但应看到，已经建立的利益协调和表达机制还不健全,也不完善。中国社会目前正面临急剧转型，大量的社会矛盾，如果缺乏有效途径反映利益诉求和建立利益表达机制，就会影响社会稳定和社会和谐。
利益协调和表达机制建设方面，目前存在的主要问题有以下两方面：一是某些社会阶层群众的政治和经济权益缺少相应的组织和机构去维护，因而使得属于这一阶层群众的一些合法权益、具体利益得不到有效保护；二是由于法律不健全，一些组织和机构运作空间受到极大限制，难以在法律规范的范围进行利益表达，因而影响了社会主义民主政治的开展。
从中国近年来的发展情况看，由于公民的利益协调和表达机制存在缺陷，人民群众的大量的正当的利益诉求得不到很好表达，公民大量正当合理的利益诉求不能真实而迅速地到达党和政府的决策部门；由于没有充分体现社会的公平正义，公民正当合理的利益得不到体现，社会不公平的现象在一些地区呈现较严重现象。目前社会反响大的问题主要有，城市房屋拆迁、农村土地占用、环境污染和环境工程项目、安全生产问题、政府政策的朝令夕改，对公民财产的损害、公共政策的实施缺乏民意基础、政府部门的官僚主义、政府部门的不作为、医院事故责任等。此外，收入分配差距的急剧拉大，政府提供的公共产品与服务严重不足等，是近年来中国群体性事件出现频率不断增多、信访事件层出不穷的主要原因。
在推进公民利益协调和表达诉求方面，人民政协存在的不足主要有以下三方面：
１．利益表达范围有限，不能充分反映基层群体的利益和诉求
人民政协的政治协商，最初主要集中在政党之间的协商，也包括无党派人士，但主要集中在执政党与参政党之间的协商。利益表达是中国各民主党派的功能之一。2007年国务院新闻办公室发表的《中国的政党制度》（白皮书），根据我国政党制度在国家政治生活中的作用，第一次从五个方面概括它的价值和功能，即政治参与、利益表达、社会整合、民主监督和维护稳定。其中，利益表达，即“有效反映社会各方面的利益、愿望和诉求，畅通和拓宽社会利益表达渠道、协调利益关系”。问题是，中国各民主党派，由于历史性特点决定了它们是由中上层代表性人士组成的政党，是“干部性集团”，并且主要是联系教育科技医疗卫生等领域的政党，由于其代表性有限，虽然他们可以反映社会各方面的利益，但要让他们在现实的政治生活中充分反映社会各方面的利益、特别是基层群众的利益是不现实的。对近年来中国各民主党派的参政议政的活动分析，他们更关注是是与他们相联系的那一部分群体的利益，而对中国广大的基层群体的利益虽然也有表达，也在一定程度上反映诉求，但总体看存在明显不足。
２．政协界别设置不能很好地反映底层群体的利益诉求
人民政协由界别组成，以界别为组织单元，每一个界别都代表和联系着各自的一方面群众，应当是看作利益诉求表达的重要渠道。通过发挥各界别的代表代言作用，有利于促使个别的、分散的意见得到系统的、集中的、有序的表达。人民政协坚持政治协商的求同存异原则，能够使各界别在充分表达自身利益诉求的同时，倾听其他界别的呼声和要求，在协商中增进了解和理解，增进共识，这样就有利于不同群体之间利益关系的协调与平衡。目前的问题是，人民政协作为群英会的组织，精英阶层的利益、由于表达渠道通畅，权益得到了尊重，甚至得到了过份尊重。而政协的界别设置中，由于缺少一些“普罗”界别的设置，即使一些界别包含有“普罗”阶层，但真正意义上的“普罗”委员少之又少，在此情况下，“普罗”阶层的利益和诉求几乎得不到体现或得不到较为充分体现。例如，失去土地的农民、城市中的农民工阶层，残疾人群和城市贫民阶层等。
３．政协委员的角色定位不明确，影响了利益表达或利益博弈
政协委员，都来自不同界别。作为来自不同界别的一个合格的政协委员，首先需要的是能够为自己所代表的界别的利益反映其诉求，但是政协委员作为某一界别的利益代言人至今在人民政协并没有形成共识。一些政协委员，虽然来自某一界别，但由于界别意识淡薄，平时没有和自己所代表界别的利益群体有沟通或很少沟通，因而其在人民政协所提出的提案、发言、提出的意见和建议，也就很难反映所代表界别的利益诉求。其次是，对一个合格的政协委员来说，不仅要看其能不能代表好本界别群众利益，还要看其能不能跳出本界别、反映其他界别群众的意见和建议，甚至更要看其有没有勇气站在本界别的对立面换位思考、为更广大群众利益反映利益诉求。这就要求每一位政协委员都能明确自身的角色定位。最后，一个合格的政协委员，除了反映本界别群众利益，跳出本界别、反映其他界别群众利益，还需要着眼于对全国人民整体利益和中华民族根本利益的维护，这是一种更高层次、更高境界的利益表达。只有对政协委员有清晰的角色的定位，才能称作是一个合格的政协委员。目前的问题是，相当多数的政协委员，对自身的角色定位不清晰，有的对自己所代表的界别的利益不关注，例如，出自青联这一界别的政协委员，很少关注近亿人的上个世纪80年代出生的新生代农民工的权益；一些政协委员，则仅仅满足做本界别的代言人，例如，来自工商联界别的政协委员，则对保护劳动者权益、增加劳工工资多有微词。
政协是一个公共平台。一个人被推为政协委员之后，他将代表谁？这种角色定位，看似简单却十分复杂的问题，则是人民政协能否充分发挥利益协调和表达诉求平台的关键。
中国人民政治协商制度，在利益协调和表达诉求方面存在明显不足，一个基本原因是，“普罗”大众的利益没有得到充分表达，究其原因，与人民政协的界别设置有关，更与长期以来人民政协推崇的精英政治密切关联。
中国人民的政治协商制度，从其产生之日起，就具有典型的精英政治的色彩，即使在今天，其精英色彩也十分浓厚。从全国政协到地方的各级政协，政协委员多属于政治、经济、文化、社会方方面面的代表人物，也即精英人物，各界别中基本没有普通群众。就全国政协而言，有人形象地描述为政协委员的构成体现为“三大”，即“大官”、“大款”和“大腕”。例如，２０１３年中国两会，据英国《金融时报》3月8日报道，今年两会上共有31名人大代表和52位政协委员是亿万级富豪，从数量上看今年参加两会的富豪人数较去年增加了17%，平均资产是33.5亿美元。也就是说、行政官员多、老板多、明星多。即使一些界别，例如工会界别，应当包含普通的工人群众，其委员也主要是工会的领导或其他方面领导，而非普通工人。这样一种制度设计，在人民政协成立初期是可以理解的话，在今天，继续保持这样一种制度设计，就可能是一个问题，甚至是一个很大问题。
从世界范围看，从精英政治向大众政治转变已成为历史潮流和发展趋势，作为中国社会主义民主的一种形式的人民政协是否也应当吸收世界民主潮流的时代精神，为更多“普罗”阶层提供更多利益表达的对话平台，这实际是一个非常严峻的问题。如果答案是肯定的，那么，中国人民政协及各级组织，其政协委员的结构将作重大调整，“普罗”阶层的政协委员，其比重应当有大幅度提高，而官员、老板、明星等委员的比重应有大幅度下降。人民政协将从精英俱乐部，真正变成社会不同利益群体、不同阶层协商对话、反映诉求的平台。如果答案是否定的，那么，各级人民政协，包括中国人民政治协商全国委员会，作为中国社会主义民主的一种形式，就只能是一种占中国社会人数很少的精英民主的一种形式。如果不能形成一个较为公正的利益表达和诉求的平台，其在中国政治发展进程中的地位必然受到很大影响。并最终不是推进社会主义公平正义，有可能影响社会主义公平正义的实现。即有可能,精英的利益诉求得到充分表达, 而普罗大众的利益得不到表达或只有很少的表达。而精英利益诉求得到充分表达，就有可能挤压难以充分表达的普罗大众的利益，如若那样，社会的公平正义就会受到挑战，就有必要推进对这项基本政治制度的改革．例如，对政协的界别的设置进行改革，对政协委员产生的方式进行改革，明确政协委员的角色定位，等等。
（作者为中国经济体制改革研究会副会长，北京改革和发展研究会会长，研究员）
