刘斌：“把权力的监督者从笼子里放出来”

编者按：“空谈误国，实干兴邦。”这是中共中央总书记习近平上任以来多次提起的口号。类似表态也出现在2013年3月17日新总理记者会上，李克强面对数百中外记者，用俗语说明改革贵在行动，“喊破嗓子，不如甩开膀子。”

对于走上执政前台的新一届中央领导集体来说，“甩开膀子”实干，显然比单纯喊两嗓子的“空谈”要艰难很多。和十年前相比，新一届中央领导集体面临着迥然不同的经济、社会和政治挑战。

今天，中国既要保持经济增长，又要强力推进行政体制、国企、税制、金融等各方面的改革，减小贫富差距和社会分化，真正还富于民。政府要约束住自己那只伸进 市场的手，做好自己该做的事。新领导人还要重拳惩治贪腐，维护共产党自身的活力，建设廉洁政府；另一方面要建设法治社会，维护社会公平正义。

今天，中国周边安全形势日益复杂。在中国南海和东海，周边国家与中国的纷争升级；和美国、日本的关系也经历波折；与昔日友好国家如朝鲜、缅甸的关系也愈加复杂多变。

在全球化时代，中国跳出的每一个改革的舞步，都被全球目光所注视。从经济到政治、社会，从内政到外交，决策者们的每一个动作，都将牵一发而动全身。改革之路步步惊心，考验新一届执政团队的勇气、智慧和历史担当。

从十八大到两会，经历了中国特色的政治过渡，新一轮政治周期已经开始。寻路中国，路在何方？本期两会特别报道中，我们绘制了新一届内阁图谱，并试图用六个关键词，描述接下来中国要解决的主要问题。让我们在纸上想象未来中国，并且以最乐观的心态，探寻中国决策者们解决上述问题的可能路径。

十七大报告提出建立健全“决策权、执行权、监督权”既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，我们要细化设计分权制度，使之成为现实。

要想对权力实施有效监督，关键还在于把权力的监督者从笼子里放出来，增强监督者的权力和独立性。

2012年11月15日，在新一届政治局常委见面会上，中共中央总书记习近平以“打铁还需自身硬”的表态，强调要解决“一些党员干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题”。

两天后，他在十八届中共中央政治局第一次集体学习时说：“大量事实告诉我们，腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国！”

2013年1月22日，习近平在十八届中央纪委第二次全会上强调，要有腐必反、有贪必肃；同时要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。

相关制度设计科学性不够

反腐形势已非常严峻。过去很长一段时间，反腐为何效果难如人意？

制度反腐学者李永忠：改革开放以来，我们实际上是在推行一种缺乏载体的反腐。中共打天下时，反腐载体是战争，它可以教会党的领导干部和普通党员一个基本常识：不能脱离群众，不能腐败。中共建政后，毛泽东用群众运动来取代战争，作为执掌政权后的反腐载体。过去三十多年，由于权力结构未改，中共采用权力反腐，即以领导人的决心、注意力和重视程度来反腐。这是一种缺乏有效载体的反腐方式。

湖南大学廉政研究中心执行主任袁柏顺：一位美国反腐研究学者曾经说过，世界上没有哪国执政党像中国共产党这样认真地反腐败；也没有哪个国家的执政党像中共这样有如此强的能力。既然意志和能力都没问题，为何反腐败效果不如预期？一个原因是现代化转型必定要打破一些旧规则，在尚未建立新规则前，正当行为与腐败行为就会鱼龙混杂。此外，一些反腐败重大政策与相关制度的设计科学性不够。

北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安：具体原因有三个：官员们不是以人为本的发展观，而是以GDP为本、以政绩为本的发展观；一把手权力缺乏制约，既不负政治责任，也不负法律责任；顶层设计不健全，我国现有反腐法制不健全，财产申报公示法、行政程序法等都处于缺席状态。

分权的模式有很多种

习近平提出“加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”，说明要解决腐败问题的根本手段是用制度反腐。我们现在的制度为什么关不住权力？怎么才算是把权力关进制度的笼子？

北航廉洁教育与研究中心主任任建明：近代政治文明的发展有两个重要变化，一个是从集权到分权，另一个是民主的发展。这是大趋势，我们不能背离。分权模式有多种，不见得一定是立法、司法、行政三权，可以根据中国国情进行探讨。十七大报告提出建立健全“决策权、执行权、监督权”既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，我们要细化设计分权制度，使之成为现实。

袁柏顺：决策、执行、监督这三个权力确实应该分开，但这只能是相对的。西方社会分权的首要关切并不是为了要防止腐败，而是自由。这和我们的价值观并不一样，在我们的价值观里，稳定、太平比自由更加珍贵。

李永忠：邓小平1980年就讲了，“权力过分集中”是我们一切问题，包括腐败问题的“总病根”。只有改革权力结构，才能解决权力过分集中的问题。

姜明安：一是权限制约，通过法律将权限关到笼子里。现在缺少各个地方的组织法，就像你家请一个保姆一样，你应该告诉她具体该做什么，是买菜还是拖地，不能由保姆自己来定。二是手段制约，规定清楚权限后，要确定行使职权的手段。三是程序制约，比如哪些行政行为必须公开、必须公众参与、必须开听证会，等等，这些程序要被确定下来。四是监督制约，目前我们有行政监察法和人大常委会的监督法，但是这些并未起到很好的监督效果，特别是对各级党委及其一把手权力的监督还有很大漏洞。

有人说，要想对权力实施有效监督，关键还在于把权力的监督者从笼子里放出来，增强监督者的权力和独立性。

姜明安：2009年我在参加中纪委座谈会时就提出，应该整合“反腐机构”。不过这在实际操作中也有问题：纪委是党的机构，反贪局是司法机构，监察部和审计局又是行政机构，把这几家整合在一起，缺少法律依据。有的地方就把几家整合在了一起，坦白说，本质上这还是以人治来代替法治。

李永忠：如果说只强化纪委的独立性，或者纪检系统实行垂直管理，是可以做到的。但由于党委决策权与执行权不分，要想对其进行有效监督，必须提高监督者的地位，扩大监督者的权力。各级纪委在完成监督职责的同时，就不知不觉成了第二党委、第二个权力中心。难道还要再找一个监督机关对纪委进行监督吗？

袁柏顺：各个反腐机构的权力已经够大了，关键在于依法行使权力。此外，虽然有不少司法解释和党内法规，但各反腐机构间的齿轮咬合依然有问题，不能发挥合力。举个例子，现在纪检监察机关处理的腐败案件，对其中触犯刑律者未必一定能移交司法机关。

“其实反腐也没有那么难”

在中国社会中，人和制度两种因素向来都被重视。长时间以来，反腐制度的特点是人治色彩浓，有人说：“党纪国法，比不上领导的看法。”何时能做到让制度起支配性作用，制度反腐才能得到真正确立。

姜明安：可以推行官员财产公开制度。至于银行存款实名制，全国房屋信息联网这些技术性的问题都是好解决的。

李永忠：以为公示官员财产就能够解决问题，这是很幼稚的想法。改革开放在放权同时，官员权力含金量呈几何级数放大，谋利空间极大。在权力结构没有改革、监督体制未有实质性改变的情况下，让领导自愿并如实把财产公示出来，是不切实际的。必须形成一个反腐高压态势，而这个高压态势的时间、空间条件，目前在全国还暂时不具备，但在小范围的政改特区可以形成。

以五年或者十年任期为限，新一届中共和国家领导人，究竟在反腐败问题上达到何种目标，才算达到遏制腐败的目的？

任建明：其实反腐也没有那么难，我们可以在一些地方搞深度的综合实验，就是廉政特区的概念，五年就可能创造香港或者新加坡的反腐奇迹。

姜明安：一年之内可以出台一个规定，或者中央先发一个文件，在党内先做。