戴志勇：尽早土地平权，彻底打通城乡

据说，现实越残酷，做梦的人就越多。这话未必对，但有人想移民，有人想进城，有人想住乡，总归是为了改善自己的小日子。移民的人，且让他们做美国梦、欧洲梦、新加坡梦去，至少，对后两种只把梦留在境内，希望在祖国自由迁徙的人，要让他们退得出，进得来。最重要的前提就是，保证其土地财产权利。

这就必须尽早给农地确权到户，跟国有土地一样自由流转。近日，《广东省城镇化发展“十二五”规划》公布，提出“允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益”。这是地方政府对同地同权这个改革方向的一次最新确认。

然而，还只是很粗略的规划。宅基地如何确权？交易对象是否只限于集体内部，还是可以扩展至本镇、本市、本省乃至全国？农民是否可直接成为交易主体？如何解决集体与农民之间的利益分享？这些问题都还有待更具突破性的探索。

其实，早在2005年，广东就公布过《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》，直面已存在二十余年之久的农地转为非农用途的大量交易现象，开全国“农地直接入市”的法规先河。依该“政府令”，农地可以直接入市出让、出租、转让、转租和抵押。其尺度，比今日或有过之而无不及。其最大的限制性条款，是“通过出让、出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设”，封住了在集体土地上直接建设商品房的可能。

即便是这种限制，今日也已值得商榷。依2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，农地改革的方向，是逐渐取消对集体土地的所有制歧视，确定用途和规划后，土地不问出处。除了公益用地，经营用地不再由国家征收。准此，国家不再是房地产市场的惟一地主，农村集体也可以面向市场供地，政府必须壮士断腕，割舍掉靠低征高卖得来的巨大价差利益；准此，农民才能拥有更完整的土地权利，直接在统一的市场上化土地为资产，参与市场竞争。

这是从权利上帮助农民，从根基上打通城乡的一张王牌。实践中，巨大的价差带来的集体土地直接入市的强烈冲动也难以遏制。各地小产权房越建越多，虽屡禁而不止。更何况，很多小产权房当初并未占用耕地，一开始就是建在宅基地、集体建设用地、留用地上。依照2008年的中央决定，理应在补缴各种税金后，登记颁证，使其光明正大地进入商品房供应市场。这对平抑房价、公正分配财富以及更有效率地利用土地皆有莫大好处。更重要的是，它从根子上在朝着国民土地平权的方向走，是在奠定国家土地正义的基础，政府何不顺势而为？

配套的制度创新也已有了一些，比如成都、重庆等地土地指标在城乡之间的置换流转，在很大程度上克服了土地的不可移动性，既使耕地保护和城镇化建设用地寻找到一条合理路径，也可以使非近郊却能平整出更多耕地的农民，分享城市化的收益。随着全国性土地市场日渐形成，很可能就此盘活各地农村大量闲置沉睡的土地。

一个简单的常识是，地权明确，市价交易，才能反映土地的稀缺程度，才会遏制各地对土地的浪费，城镇化才会成为集约高效利用土地的制度。另一个简单的常识是，权利明确，农民才能有法有据有动力地守卫自己的财产，而非在“被动型集体”的笼罩下，失去对土地的各种支配和处置权。乌坎问题不就是如此吗？只有当土地权利确定到户，村民才可能在此基础上重构一个“主动型集体”，激发和优化上一层的自我治理结构。即便有难如人意之处，也是自我选择，需要自我改善，不至引发社会冲突。

自2008年被称为“第三次土改”的中央决定公布后，不少省市在土地确权和流转上都在探索新路，下一步的难点在总结各地经验教训，修订土地管理法。刚刚过去的十二届全国人大一次会议上传出消息，土地管理法的修订又被搁置，原因是此次提交的草案主要只修改了土地补偿问题，而未涉及更根本的集体土地平权问题。土地制度改革触及的利益极其巨大，难免反复博弈，但国土部表示，还将“推动农村集体土地入市流转”。

形势比人强。在人力、资金、土地等各种资源逐渐走向市场，外资逐渐进入的情况下，1987年，全国人大以“使用权经批准可转让”几个字修法，打开了82宪法不允许土地流转的僵局。26年后，土地平权，打通城乡，已是当前应有之义。