市场配置资源化释放农村潜力
土地流转才能增加农民收入
南方都市报(以下简称南都)：这次国务院部署开展现代农业综合配套改革实验，其中专门提到了要建立家庭农村和专业大户，各界都对此有些期待，具体是一种什么样的经营形式呢？
郭书田：这是国务院第一次讨论现代农业综合配套改革实验工作，内容是多方面的，其中讲到了新型的经营主体，提出了五种经营主体，你说的家庭农场和专业大户是其中之一。专业大户和家庭农场，作为一个新兴的经营主体，是为了适应现代农业的需要，发展适度的规模经营提出来的。改革开放以来，土地家庭承包经营，分户经营就是分散化、小型化，同现代农业并不适应，所以需要发展适度的规模经营，当然，因为人多地少，不可能像美国、加拿大那么大的规模经营，所以叫适度的规模经营。
这里头有一个核心的问题，就是促进土地承包经营权的流转。我承包的地，我不种，我交给你种，你经营的面积扩大了，现在就是适度规模了。现在全国各地情况不一样，全国来讲，大概流转的面积占承包的面积20%左右，所以还是要继续发展。
南都：说到土地承包的流转问题，现在争议很多就是，应不应该承认农民对土地的所有权，这一次提到了深化土地管理制度的改革，提出依旧是规范土地经营权，统一城乡建设用地市场，那么到底会有哪些变化？
郭书田：改革开放以后，土地大包干实际上是两权分离，所有权和经营权分离了，把经营权永久给农民了，这已经是从法律上，从实践上实现了。集体所有权还是保持集体所有，没有改变。土地所有权是国有化还是私有化的争论很多，这次会议强调承包权流转，不涉及所有权，也是表明了中央的态度。
但是现在地方改革探索中，特别是东部经济发达地区，也有一些新的尝试。就是通过股份合作的形式把所有权和经营权统一起来，探索在不改变公有制性质的前提下，如何让土地收益和承包土地农民的利益直接结合。这次国务院常务会议上，提出的五个新兴的经营主体，第一个就是股份合作，这其实是个非常大的亮点，过去讲承包经营权流转的时候，讲过股份，流转也可以出让、转让、出租股份。但是这次是第一次把股份合作作为一种经营主体提出，这其实是探索承包经营权和所有权统一起来的比较有意义的尝试。就是不改变公有性质，不涉及到敏感的意识形态问题，如何虚化集体所有权，同时把集体中每个成员的利益能结合到一起，落到实处。比如江苏的尝试，把所有权和承包权通过股权的形式统一起来。目前的探索，这种形式可以很好地和农民利益结合。农民可以通过股权获得财产性的收入，比如苏州农民股权分红的收入，可以占到总收入的38%，而全国的平均水平只有3%。这主要是因为通过土地股份化以后农民拥有股权，通过股权农民可以获得土地的增值效益。
南都：提到了土地的增值效益，就必须要提到征地和农民土地权利的保护问题，最近的一系列消息表明，伴随着新型城镇化的推动，土地供应正在放开，这一过程中如何保证农民土地权利？
郭书田：我们现在正在做的一件非常要紧的事情，就是建立农民土地所有权和承包经营权的保护机制。丈量土地，然后确权、登记、发证，北京是走在前头的，就全国而言，大概到2015年要完成这件事。农民的承包权要有法律凭证保护，集体权有法人，现在多数是村民委员会，有的是经济组织，也要有法人凭证。
通过确权登记制度给农民一个定心丸。你有经营承包权的土地就算转包给别人了，经营权也是你的。通过经营权有偿转让，你还可以得到地租，增加农民的财产性收入。目前的数量小一点，全国一般的水平，一亩地转租农民大概可以获得四五百斤粮食的作价。像苏州这些地方，搞了股份合作社以后，农民可以通过股权，分享土地增值效益，收入增长得更快。我们目前的农民家庭收入的结构，一是土地经营收入，一是出去打工的工资收入，这两块占大头，三是转移性收入，政府的四项补贴，这个比例大概是占到了7%的样子，然后就是财产性大概是3%。如果是像江苏这样做有益的突破，农民的财产性收入应该会大大增加。
南都：今年非常强调加强农业的社会化服务，这一次还提出了创新农村金融服务，健全农村科技创新和服务体制，创新农产品流通方式和经营方式。这些服务目前还是政府主导，市场的基础作用应该怎么发挥？
郭书田：我们体制转型过程中，农业的社会化服务方面，市场经营性、公益性上分的不是那么清楚。农业的产业特性是公益性比较强，世界通行的惯例，政府应该增强农业公益性的服务体系的建设。但是不能够以这个理由来排除市场的作用，所以实际操作过程划分一定要清楚。我前几年下乡的调查，农业社会化服务，流通领域、金融领域和科技领域各行其是，科技领域是农业部和科技部管，金融是央行管，流通归商务部。改革过程中，是打着公益性的旗号，行市场化经营化之实的。很多政策性银行，凭借自己的政策优势搞经营性活动。结果既削弱了政府的公益服务，又有损于农业社会化服务市场的建立。
在农业社会化服务方面不可把市场配置和政府公益服务对立，市场是资源配置的基本原则，不能违背，但是不要因为这个，减弱政府部门应该提供公益性的服务。比如有很多现代农业技术都是农业部、科技部推广的，技术推广普及是你政府的责任，政府要做好这些基础服务。一方面，加强农民的培训，而且是定向的，专业的培训。发展农村的职业教育，加强农村职业教育，通过职业教育培养新型的、年轻的新一代的农民队伍。第二，创造条件，吸引优质劳动力从事农业和与农业相关的产业。我们现在农村经济已经是多元化的了，二三产业占到的比重是四分之三，有的已经达到了90%以上。北京市郊区的农村，第一产业比重是0 .9%，全国范围是10%。农业和农村结构已经发生了很大的变化，有很多的机会等待挖掘。
保证农民公民权利的均等化
南都：城乡差异是非常大的，一片进城之声中，怎么才能吸引人下乡呢？
郭书田：你要真正挖掘出吸引他们的东西，举例而言大学生村官现在有30万，是国家包下来的，三年以后一般都是考公务员了。极少有自愿留下来的。为什么会这样，因为没有一个能留下人的机制，他所学的东西能够有用武之地，能够充分地发挥他的聪明才智，如果没有这样的环境，很难留下来。同时他要有能上升的机会，一边在实践里头去锻炼成长，还能够有继续深造的机会。在物质条件上要给他创造一些留得住的基础，光是凭政治热情去挽留这些大学毕业生，少数可以，多数还是困难的。专业大户、专业合作社龙头企业，要能发挥优势吸纳这些大学毕业生就业，如果能发财致富，又能够使所学的东西有用武之地，他何乐而不为呢。特别是这次国务院常务会议专门提到了发展龙头企业，过去是有争议的，这次提出来，是可以好好做做文章的。
南都：过去争议在哪些地方？龙头企业对于现代农业的发展又能有哪些作用呢？
郭书田：过去是提公司加农户，很多人反对，理由是公司加农户，公司是企业，企业是以利润最大化为追求目标，利用农村廉价的劳动力和廉价的土地，追求利益最大化，牺牲的是农民，变成了公司剥削农户了。后来提出的就是公司加合作社加农户，合作社代表农民利益，跟公司谈判。公司引进股份合作制的机制，在利润返还上做一些变化，增强利润的二次分配，吸引农民就业，同时还要解决社会福利的保障问题。龙头企业大概是国家级的一千多个，省一级的一万多个，叫经营实体的有二十多万个。
我个人的看法有三种龙头企业。第一种，外面到农村里形成生产加工一体化经营的实体体系。第二种，农民的合作社，股份合作社，或者是专业合作社，延长农业的生产链条，搞加工，搞销售。第三种，进城经过多年拼搏的农民工，有一批成为企业家了，有经济实力，回乡第二次创业，利用他们乡土的优势，建立的龙头企业。比如万向集团的鲁冠球回乡就搞了一个三农公司，带动了四十多万农民共同富裕。2011年统计有125万户这样的龙头企业，就是第二次创业的农民企业家。这种形式应该大力扶持，他们可以带动县域区域的工业化和城镇化。
南都：这里就有个比较复杂的问题了，我们现在提新型城镇化，又要提现代配套农业综合实验，必然就有一个资源何处去的问题，前面讲的农村优质劳动力的流出，没有能力吸纳更多的人力资源，都是这个矛盾的表现，根本而言，怎么面对这个矛盾？
郭书田：表面上看城镇化和建设现代农业是矛盾的，实际上要把它处理好，是互相促进的。我们目前强调新四化，工业化、城镇化、农业现代化、信息化。这里就有一个剩余劳动力转移和出路的问题。现在农民工总量是两亿六千多万，其中进城农民工是一亿六，离土不离乡的，就地的农转非的是一亿。现在农林牧渔上所有的劳动力大概有两亿，按照综合现代农业的要求计算，我估计五千万就够了。也就是还有一亿五千万劳动力要转移出来，往哪里转移呢？都到北上广并不现实，要能发挥我们的县域城市的作用，能够集中转移一批农民到这里。像华西村，他们有好几万人，其实就是一个城市了。现在城镇化的概念不是我们的老概念，老概念是大城市，过去我们提的是城市化，以大城市为主。资源集中流动到大城市，这种趋势规律人为改变不了，行政手段也解决不了。解决一个城市布局的问题，其实是一个区域之间平衡发展的问题，这个时候从中央这个层面要考虑这些，现在也开始在做，但是力度不够，原则讲得多。地方上来讲，如何因地制宜，挖掘自身优势也是比较大的问题。除了农村人口转移城市如何更合理的问题，还有一些存量的，已经进城的农民城市化的问题，简单说就是半城市化要变成城市化。所谓半城市化，就是人口城市、职业城市，但是各种各样的身份没有变，各种各样的社会保障、公共服务都还不是跟原来的均等化的。我看领导人最近也常讲要均等化。
南都：是否可以这样总结，不管是农民企业回乡创业还是农民进程，首先要保证农民自主的迁徙和流动的自由，应该有一些便于农民更方便创业以及更方便发挥农民自主城镇化的措施呢？
郭书田：确实如此。首先要解决大的政策问题就是户籍问题。整个城乡能够互动起来，城市到农村，农村到城市，包括土地在内，金融、人才、科技在内，各种生产要素都可以互相流动。这就必须要解决人口流动的问题，劳动力的流动问题。要解决户籍问题。这次看，这个问题提到议事日程上了。首先就要统一户口，目前重庆、成都很多地方已经统一户口，就是居民户口，不分农村户口、城市户口了。这是一个身份的符号统一的问题比较好解决。问题是你解决这个户口，要相应跟上去的基础设施、公共服务、社会保障这些能不能一体化。还有很重要的，就是公民权利能不能一体化。政策配套要能跟上去，最后全方位地流动起来，城乡一体化的目标就可实现了，差距缩小的目标也实现了。
南都：建立现代农业，就要有相应的农业行政管理，目前涉农部门很多，涉农资金也很多，都很分散。是否应该相应对农业部行政管理机制有一个大的调整呢？是否要在行政方面对建设现代农业做一些调整？
郭书田：这其实就是农业要不要实行大部制的问题。其实机械的合并，过去也是有过的，曾经搞过农林部，林业、农业、渔业都在里头的，但是这种机械合并不解决问题，后来又分开了。现在关键的问题是职能的调整到位，这次机构改革也是强调职能转变，就是你该管的要管起来，解决错位、越位和缺位的问题。从发展的趋势来看，按照市场经济的要求，按照农村、农业、农民的特殊性考虑的话，大农业部是个发展的必然趋势。就是要综合统筹的管理涉农事务，不能分得那么细。上面千条线，下面一根针，是很难办的。但这就牵扯到形成管理体制改革的问题，大部制的设想是很对的，但是如何实行，这是要害所在。
政府要弄清楚哪些是责任所在，不是该你管的，你就不能再去干预了。不要既当裁判员，又当运动员，根本的是这个问题。现在往往是既是裁判员，又是运动员。土地问题最明显，既垄断一级市场，又兼二级市场，然后拿出让金，变成地方财政主要的来源，第二财政，这个驱动力多强啊。要改变这个难度很大，但是不改变又不行。真正是市场配置资源化，你不能够垄断经营。要解决这个问题，建设现代农业是要有总体的规划，要有一个全面的、中长期的规划，这个是现在缺的。有总体规划才能打破部门分割得太细，各家垄断一方的局面。有了统一的、全面的规划，接下来搞区域的规划，因为中国的自然条件差异很大，分区域才有针对性。
南都评论记者 李靖云 实习生 巫仕彦
