龙隆、叶檀：地方债与重庆模式

地方债会否酿成“黑天鹅”？

本刊记者 邹宝曦（编译报道）

继本刊1月14日3285期推出本刊驻京记者采写的《解开地方债务纠结》封面专题后，4月21日英国《观察家报》网站发出了一篇关于中国次贷危机的报道，说研究中国的人们三个月前判断中国经济时以为，中国政府采取审慎的政策行动会确保经济在低通胀的情况下强劲增长。但三个月后，他们却再次出现了对中国经济硬着陆的担忧。有人担心2013年中国的情况类似2007年的美国，中国即将经历自己的次贷危机。

他们发现当前中国房地产市场再现过热。北京的房价同比增长8%；上海的涨幅超过6%。在这两个城市，房价上涨的速度都在加快。第二个理由是债务问题。国际评级机构惠誉公司因担心中国地方政府无力偿还2011年为扩大基础设施建设而欠下的债务，下调了中国的主权债务等级。第三个理由是中国的经济增长不平衡，有放缓迹象。

同时也有消息显示，国际评级机构穆迪投资者服务公司警示，财政收入增长放缓，也对中国地方政府信用不利，可能促使他们通过特别融资工具扩大借贷规模，从而使地方政府债务负担变得更加沉重。

法国兴业银行的分析师艾伯特．爱德华兹说：“日圆汇率下跌正值中国收支平衡状况恶化的关口，而且(人民币)实际汇率显著攀升引发投资流向逆转。这看上去很像1997年亚洲金融危机前夕的状况。”

在高速发展期，新兴经济体经历痛苦的繁荣与萧条周期的例子并不罕见。在工业起飞阶段，美国在十九世纪下半叶多次遭受金融危机。在30年的惊人增长之后，中国如今对全球经济来说举足轻重。因此，中国一旦出现危机，哪怕是时间较为短暂，也会把经济推向危险阶段。不少境外媒体均注意到了，李克强4月17日在政府会议上明确点明“有效防范地方政府性债务”。

人们大约不会忘记美国次贷危机、金融危机对世界经济和中国经济造成的负面影响。尽管也有研究者说，或许中国经济在平稳中下滑，在下滑中进行结构调整尚不足以致命，但是由此带来的地方政府还债能力的下滑则显得令人担忧。

4月17日，英国媒体援引中国领先的会计师事务所信永中和董事长张克的话说，中国地方政府债务已经“离开可控的范围”，可能引发比美国住宅市场崩溃更大的金融危机。他表示，我们看了几个接下来的项目，发现很危险，就退出来了。因为大多数的偿债能力都不是很充分，这样将来事情就会变得很严重。这并非危言耸听，实际上，中国地方债已经“离开可控的范围”这一观点，被很多专家和学者警告过无数遍，目前地方债危机已成为中国经济界最为热门的话题之一。

所谓地方债，一般来讲凡属地方政府发行的公债称为地方公债简称“地方债”。上世纪八十年代末至九十年代初，中国许多地方政府为了筹集公共建设资金，都曾经发行过地方债券，有的甚至是无息的，以支持国家建设的名义摊派给各单位。但到了1993年，这一行为被制止。

从那时开始，地方政府将原先的直接发债，改为“借壳”，通过成立有特殊目的的实体机构来发行债券，最常用的方式是“平台贷款”，继续为基础设施项目融资。目前媒体和学者口中所说的地方债其实都指的是“地方性债务”。它指的是地方政府和所属机构为公共或公益性项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务，一般包含政府负有直接偿还责任的债务、政府负有担保责任的或有债务以及政府可能承担一定救助责任的其他相关债务。经过了多年积累，这个债务正在呈现一种扩大趋势，而从贷款的角度看，一些债务已经到了还款期，能否按期还款成了一个考验。

由此看来防范地方政府性债务风险并不仅仅是一个民间话题。3月24日，新任财政部部长楼继伟赴任后在中国高层发展论坛上透露，财政部正在部署有关地方债的调研，先以审计署统计的约11万亿元债务为基础，区分出显性、隐性、直接以及或有债务并分析风险，分门别类采取政策，制止住地方政府债务扩张的趋势。

有数据显示，海南省政府的债务率高达93.18%。重庆40个区县中有11个债务率超过100%。很多地方政府的负债率已经远远超过国际公认的警戒线。更致命的是，一些城市透支了未来20~30年的资源和潜力。以鄂尔多斯市为例，2012年，该市在建项目总投资超过1，500亿元，其中包括600公里的高速公路、18个大型变电站、14个分布在全市各旗县的工业园，每个工业园区的面积均达数十平方公里。而这一数据在2010年是800多亿元，2011年则是1，070亿元。作为一个地级市，三年总投资达到3，370亿元。

本来，地方政府举债并非稀罕事。但假如人们不去转变传统的城市化发展方式，再打着城镇化的旗号，加入举债行列，这不能不让人倒吸一口冷气。香港的著名经济学家也给本刊撰文指出，盲目的城镇化会酿成经济之殇。

如今可以说世界经济仍处于深重的萧条之中。以结构转型驱动经济，回到健康发展的轨道，是各国领导人、经济领袖和经济学家的共识。

如今的中国也处于结构转型的进行时，今后的五年、十年，可能是经济、政治和社会的极其重要的再结构化时期。在中国，政府依然是经济发展的主导力量。如果从动力结构来看，真正的发展主体（或者叫演化主体）还是行政辖区政府，主要是省、直辖市、自治区一级的政府。因为，行政辖区才是一个真正的财政单位，俗称“财政灶头”。所谓“灶头”，就是管一群人吃饭的伙食单位。上世纪八十年代，为充分调动中央与地方的积极性而启动的财税体制改革，用“分灶吃饭，递增包干”八个字解决了区域动力机制的问题，以后，地方财力不断改善增强，中央财力却渐次衰弱。1994年又一次改革，改用“以事权来分配财权”的分税制，中央财力开始修复并高速增长。地方政府的感觉是，本级的财政收入与支出都在增加，但普遍是支出增长高于收入的增长，事权和支出责任越来越多。于是普遍在“经营城市”的理念下，开始了“土地财政”的城市化过程。

原全国人大常委会副委员长成思危曾指出，美国的次贷是把钱借给了没有还款能力的个人，而中国特色的次贷是把钱借给了没有还款能力的地方政府。地方政府受政绩动机的激励，再加之因体制问题而缺乏有效监管，会导致债务的雪球越滚越大。而现如今地方债务危机，注定是与房地产危机、影子银行危机合流的，严重考验各城市的土地财政，会给正在调结构状态中的中国经济带来致命一击。

所以国内外专家们的警告，并非都是危言耸听，应该引起我们足够的重视，及时采取应对措施，以防患于未然。

土地财政与重庆模式

——访CDI产业经济研究中心主任、研究员龙隆

本刊特约记者玲子

曾几何时，强势政府主导下的重庆模式是一个被国内一些主流媒体高度肯定的超大城市发展方式。那么，究其机理，重庆城市空间的规模扩张究竟有多大？重庆近几年来GDP连续位居直辖市之首的动力何来？重庆财政支柱究竟是什么？在惠誉等国际机构调低中国信用评级，或对债务信用做负面展望的背景下，重庆的土地财政危机有多大？同时，这对中国新一轮城镇化与西部开发，以及重庆综合改革实验区、包括对中国第二步改革的布局意味着什么？

作为一名实证性政策对策研究型的经济学家，综合开发研究院（中国深圳）（简称CDI）产业经济研究中心主任、研究员龙隆接受了记者的专访。

CDI是中国的一家著名智库，供职于其间的龙隆，非常熟知研究院的一些研究成果。龙隆介绍说，当年重庆市计划单列试点方案，就是CDI建院领导、著名经济学家蒋一苇（时任中国社科院工经所所长）和林凌（时任国家体改委委员，四川社科院副院长，本刊顾问）提出的。当时蒋老、林老把方案建议报给了当过四川省委书记、对重庆情况十分了解的时任总理，得到了支持和批准。2009年，龙隆和CDI的团队参加了国家重点项目《三峡工程后续工作总体规划》的研究工作，在重庆库区开展了一定深度的调研，向国务院主管部门提交了“关于三峡库区发展新模式”的政策建议报告。

龙隆说，与全国的强势政府主导经济的做法有过之而无不及，大规模的土地开发，高强度的城区建设，是重庆经济现象的一大显著性标志。固定资产投资和财政运转高度依赖土地收入是重庆经济现象的基本特征。而由于重庆特定的区位与城乡结构特点，大城市与大农村结合的特有经济地理特征为重庆政府的土地经营提供了方便和充分的运筹空间。但是，其中潜藏着的债务风险也必然开始清晰浮现。

新建城区面积总量仅次于北京

在强势政府指导下，重庆的地理空间发生了多大变化？最显著的变化是以重庆老城区为核心，高楼林立的新建成城区急剧扩张。

龙隆对记者分析说，2000年时，重庆的建成区面积排在中国直辖市的末位，只有当时排第一的上海市建成区面积的60%。2011年，重庆的建成区面积为1325平方公里，在直辖市中，建成区面积第一。而且，其中的1034平方公里就在重庆5697平方公里的都市区范围内。倘只计都市区的建成区面积，重庆排名直辖市第二，第一是北京。与2007年相比，2011年重庆的建成区新增近500平方公里，增加量不仅在四个直辖市中数第一，还高于四川、湖北两省的增量。差不多相当于新建了500个深圳华侨城。

龙隆给记者分析称，在经济地理关系上，重庆与四川省及湖北省的关联度最高。在中国过去和今后的城镇化进程中，这三个区块相互驱动，又相互竞争。为了增强可比性，还专门设计了一组“城市空间-城镇化”的同构型指标，将重庆与经过技术处理的四川及湖北省作出对比分析。

“城市空间-城镇化”的同构型指标处理比对后可得出两个判断，其一，重庆的“建成区面积/辖区面积比”（a/b)最高，即，重庆辖区内城市空间开发强度最大。其二，重庆的“建成区人口密度”(d/a)最低。

那么，这两个判断的经济地理含义是什么呢？

通俗讲，就是重庆的人为造城速度远远超前于城镇化率的空间需求。如果把重庆城市空间开发强度放到湖北，湖北则应扩张城区1164平方公里，按湖北省的“建成区人口密度”(d/a)，则可容纳4910万城镇人口，增容1926万，意味着湖北的城镇化率从现在的44.8%可以提高到85%。

反之，若把重庆的“建成区人口密度”(d/a)提高到湖北的水平，重庆2011年的建成区则可容纳2182万人，以重庆现有的常住人口数，城镇化率可达75%，已经超过了重庆政府2020年的规划目标。重庆目前城镇化率为57%。

龙隆表示，令人担忧的不只是重庆，全国各省、各市、各县的政府几乎都在群起效仿，滞后一步发展的中西部地区，正处于造城浪潮的争相逐起时期。

从经济地理的现象发生意义上观察，城镇化本质上就是两个现象在同时发生并持续发生的过程，其一是农村人口持续的流向城里，这是一种自然和自发的现象，由寻找新的经济机会驱动，或者由新的经济机会拉动。其二是城市的空间的持续扩大。

这两种情形原应自然互动。但在中国城镇化已演变成一场各层级地方政府城市空间扩容赛，其背后的实质首推征地储地卖地的竞赛。

在今天的历史条件下，中国各地城市，为什么会出现一轮土地征地储地卖地的竞赛？龙隆说，“这里有一个关键的制度因素，土地是国有的，土地出让收入归属地方政府。政府兴趣盎然地造城，但新城区对农村人口的吸引力却并未同步提升。

对比”五普“和”六普“数据，2000~2010年期间，重庆市是人口净流出地区，重庆常住人口减少了200万，常住人口比户籍人口减少了426万。但可以断言的是重庆的城市空间却还会持续扩大，这件事，政府可以决定；而重庆农村人口还在陆续走向城里，却不一定都走进重庆的城里。这件事，则由农民们自己决定。当然，外地流出的农民也可能走进重庆的城区，政府做的事对进城农民的选择会有一定的影响，但当许多城市一起做同样的事时，就会产生分流效应。这个道理，对也在继续大举扩大城市空间的湖北（武汉圈）、四川（成都圈），对全国正在以同样的远大抱负、大举扩大城市空间的所有城市来说，都一样。

重庆市政府最新的提法是：到2020年，重庆总人口提高到3250万人，城镇人口增加到2280万人。城镇化水平70%左右。据媒体报道重庆有些地方派出所甚至制订了农转非人数指标。人的城镇化是否也能人为跃进？重庆经验仍需观察。

固定资产投资连续居直辖市之首

重庆城市空间急剧扩张造成的潜在危机是什么？除了影响更久远的人的城镇化水平相对明显落后外，影响更大的是重庆GDP拉动过度依赖固定资产投资潜在危机正在浮现。

据龙隆分析：直辖以来，重庆的经济增长速度高于全国，还呈现出明显的阶段加速现象。”十．五“期间重庆的增长速度与原先母体的四川省大体相当，”十一．五“期间超过了四川。

重庆GDP大干快上，尤其是近五年在强势政府的推动下更是突飞猛进，重庆的GDP靠的是什么？靠就是固定资产投资的拉动。

1997~2011年，重庆市的固定资产投资累计总值为38，380亿。

从时间分布看，2007~2011年，累计为27，145亿，五年时间占了70.7%的比重。

从空间分布看，2007~2011年，对都市区的固定资产投资累计11，373亿，占同期比重42%；对一小时经济圈的固定资产累计投资20，347亿，占同期比重75%。

从区域比较看，2007年时，在直辖市中，重庆固定资产投资排位第三，2008年超过北京，排位第二，2009年超过上海，排位第一，以后持续三年都在直辖市中的第一，五年（2007~2011年）累计也是第一。

卖地收入相当于重庆财政一般预算收入的77.97%

重庆经济增长靠投资拉动，那么天量的投资资金从何而来？

据龙隆分析，从资金来源看，2007~2011年期间，重庆累计可用固定投资资金达31，856亿元，覆盖了全部的实际投资还大有余力。必须承认，此期间重庆政府的运筹能力非凡了得。从此期间重庆固定资产投资的主要来源看，我们似乎可以看到一种”四両拨千斤“的精彩图景，五年中，政府平均每年只用400亿预算内资金，就驱动和吸引了各种来源近3万亿元的资金云集和投资重庆。一般说来，资金总是流向利润预期和投资环境都好的地方，谨此意义上，重庆政府做到了。需要注意的是，预期一旦改变，资金流就会大幅衰减，甚至中断或流出，这是地方政府必须时时警惕的事。而鄂尔多斯实际就是一幅这样的图景。

重庆财政收入究竟依靠什么

假设造城效应的预期发生改变，仅凭重庆的财力能否填补庞大的支出缺口？重庆财力主要来源在哪里？

龙隆指出，重庆地方财政收入结构的一个显著特点是，土地出让金收入比重很高。2007~2011年，重庆土地出让金收入累计3，282亿，占了同期总财力的三分之一。在统计口径上，地方财政收入通常由一般预算收入和基金收入构成，全部地方税收、与中央的分成税收和常规的非税收入都归集在一般预算收入项下，土地出让金则归集在基金收入项下。2001~2011年，重庆财政的一般预算收入累计为4，209亿，土地出让金累计收入相当于前者的77.97%。

再以2011年的财政收入为例：一般预算收入为1，488亿，其中各项税收总收入为881亿；基金收入1，420亿，其中土地出让金收入1，309亿，相当于税收总收入的1.6倍。从财政支出口径来看，相当于2007~2011年期间三个年度的财政预算内固定资产投资总额。

深圳市2011年的一般预算收入中各项税收近1，195亿，土地出让金约145亿。重庆可以说是土地财政的典型。

卖地依赖症已难自拔

那么，人们要问重庆能否持续有地卖？能否持续高价卖地？

今年两会期间，黄奇帆在接受记者采访时说：“我的奥妙就是土地储备。国务院2007年要求全国各地搞土地储备的，我2002年刚到重庆就储备了，储备了40多万亩地，这十年用了20万亩，每亩地赚200万，这就4千亿，扣掉土地征地本身的成本，大约有两三千亿的额外收入，就把基础设施建设的开支抵掉了。”

龙隆分析说，土地储备的前提是拥有充足的可征土地资源。重庆大都市大农村的空间结构确实为它创造了得天独厚的土地资源条件。通过增减挂钩、占补平衡、土地整理、土地修复等政策允许和支持的方式，重庆可以从容不迫的进行时空运筹，主要在都市区5千多平方公里和一小时圈和2.8万平方公里内进行耕地转城镇建设用地的收储和出让，同时在渝东北的三峡库区、渝东南的武陵山区修造出新的耕地，弥补耕地的减少，以确保基本农田的红线总量。

（下表是从最新版的《重庆市土地利用总体规划》中整理出来的，其实就是重庆市土地收储的时空运筹图。）

2007~2011年，重庆市累计审批供地774513亩，累计出让土地441942亩。龙隆分析，土地出让收入有三种可能的情况：

如果按统计年鉴数据，五年土地出让金总收入3，282亿，此期间全市土地出让均价为74万/亩。

如果按《重庆市土地利用总体规划》中整理出来的数据推算，主城区出让土地数量占比为55%，即243，068亩，以重庆市长说的200万/亩为出让价格参考，此期间主城区出让的土地收入可达4，860亿。

按国土管理部门正式公告的数据测算，2011年，重庆土地出让均价为107万/亩，其中，主城区土地出让均价为222万/亩。

可以看出，重庆土地市场价格是随时间上涨的，从核心向外围递减。主城区土地价格最高，然后由一小时圈向东北东南两翼递减，显然，重庆的楼房也是这样的一种价格分布。

龙隆分析称，重庆政府需要土地价格上涨以获得更多的出让金收入，以支付城市日趋扩大的公共建设资金，吃饭财政则迫使政府必须收储和出让更多的土地。

当下中国的城镇化浪潮中，重庆样式不是唯一的。许多城市都在通过各种方式扩大土地经营的运筹空间，或扩大行政区域范围（兼并邻近县），或搞大城市、特大城市圈。城市固定资产投资的需求越滚越大，对土地出让金的依赖也越来越大。

重庆的总负债额2，600亿？

目前重庆政府债务有多大，是否具有偿债能力？财政赤字有多大？

龙隆说，这既是舆论界和经济学界对重庆关注的焦点，也是重庆经济可否持续的关键。按重庆市长在今年两会期间接受媒体采访时的说法，大致是2，600亿，但是，这是指重庆财政承担的实际债务，还是政府融资平台的总负债，对此，黄市长并没有给出一个清楚的界定，这当然也就意味着留下了猜想与分析的空间，需要进一步的信息对称。

用现代的经济学观念理性理解一个城市的发展与经营，说白了就是要看它的资产负债表。尽管这很复杂，需要专业知识，对一个曾经在政治上有如此高调，人们投入了太多的关注的目光的“改革样板城市”，则更应冷静分析与客观对待。

根据龙隆分析，1997~2011年，重庆的地方财政总收入累计为9，890亿，总支出累计为14，602亿，赤字累计4，712亿。政府的财政决算也是年年赤字。2007年以后，赤字规模快速扩张，2007~2011年，五年累计3，247亿，占了直辖15年累计总额的68.9%。准确的说，这个赤字并不等价于政府负债。因为，可能有其他的一些表外资金，包括中央部门拨付的专项资金冲减了部份赤字。万众瞩目的城市山城重庆，在一个时期中，到底有多少这样的资金以何种方式或长期或短期进入，我们不得而知。但是，上列都是一些公开的数据也足可以说明，此期间重庆政府自己的常规财力是收不抵支的。举债发展，是重庆模式的一种财务显影或叫轨迹。

龙隆坦言，包括重庆在内的国内众多城市的债务风险正在越加清晰地浮现出来：一方面，所有城市都承诺了要控制房价，还要打压房价，这是宏观经济稳定和国家社会稳定的指令任务。另一方面，保持土地价格上涨预期，保证土地财政和政府融资平台的稳定运转，这是城市政府的财政情势和发展要求锁定的自觉任务。对城市政府而言，这两个任务在财务逻辑上是冲突的，其操作行为必然导致潜伏已久的城市财政和金融风险加速积累。

薄熙来、王立军事件后，现全国人大委员长张德江，当时以政治局委员、国务院副总理身份兼职出任重庆市委书记。为稳定重庆的发展，张德江发挥曾主管国资委工作的优势，动员几十家央企赴重庆，与重庆签了涉及3，500亿的各种项目“大单”。显然这意味着中央通过张德江，以“3，500亿大单送大礼”的方式，给重庆背了一次书，一时之间给“雾都”重庆，带来了前景稳定、愿景与远景继续的预期。这成了当时国内财经媒体高调报道的新闻。

人们更多地是从政治、特别是法治角度，对重庆事件进行了许多深入的研究、总结与解读，但对一个曾经是强势政府主导下的“重庆模式”，并没有给出一个令人信服的经济学分析。也有搞土地问题研究的专家告诉记者，龙隆研究员从重庆空间组织形式到土地财政问题的剖析，是目前国内学术界罕见的。他像剥笋子一样，用一个特定的专业视角，层层剥皮，给有心研究重庆，更关心中国地方债与土地财政的人，提供了一个动态的、鲜活的“这一个”经济学样本。当然，从正面的角度，这也是一个意在研究结构转型驱动经济的区域样本。

当一个城市把发展建筑在超比例债务赤字之上时，其风险自然就相伴而生。在这个前提下，越是强势的政府主导，或许也能使风险聚集得越快与积累的问题越多。在目前中国的体制下，假如这种风险是单一城市体的，那问题或许很好解决。这类似H7N9，如果不是“人传染人”，其病毒的杀伤力就有限，而一旦“人传人”就意味着是一个生命链条崩塌的多米诺骨牌。国际的经验证明，各种形式出现的地方债务问题，都是一个严重威胁可持续发展、不可熟视无睹的大问题，需要引起足够高度的注意。因为一旦某个不测事件发生，导致某个城市的土地现金流遽然中断，然后再大面积地在城市之间传导开来，那么一个巨大的政府债务悬崖就会出现在中国。

地方债危机倒逼改革

叶檀

中国是否隐性的债务大国？IMF惠誉、高盛等机构纷纷警示中国地方债风险，惠誉甚至将中国的长期本币信用评级从AA-下调到A+，自1999年以来中国主权信用评级首次被一家大型国际评级机构下调。中国最大的内资所之一的信永中和会计师事务所董事长张克表示，“我们对一些地方政府的债券发行进行了审计，发现它们非常危险”，“多数没有强大的还本付息能力，情况可能变得非常严重”。体制内了解情况的人发此危言，必须认真对待。

最好的事情是，中国地方债危机能够倒逼出一次改革。

中国金融行业的改革是倒逼出来的成果，金融业的第一次改革围绕着增加股东、剥离不良资产、上市、逐渐市场化的路径，其背景是各大银行接近破产。没有这一背景，银行不可能改革。

此次地方债的背景是地方政府主导的投资拉动型经济模式，导致效率低下，无论是从全要素生产率，还是从资金使用效率，都显示出目前的投资发展模式是大量资金堆砌出的债务陷阱。但很多地方政府仍然在稳增长的帽子下扩大投资，没有认识到改革的急迫性和必要性，因为债务可以展期，公共服务与公共产品的价格可以提高，土地出让收入还在节节上升，地方政府甚至可以用围城卖门票的方式聚敛资金。

也许债务会崩盘，但不是现在，而崩盘的方式并不是挤兑，而是资本货币市场盘崩与货币购买力下降并存。