马宇：上海自贸区政策制定须有统揽全局的顶层设计

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“上海自贸区”如何落地系列之4

上海自贸区的负面清单是上海市方面制定的，国家商务部、发改委只是负责“指导”。如此高端的政策设计，牵涉面如此之广、影响力如此之大，地方政府怎么能够担纲？不是能力问题，而是上海市怎么能够协调得了各个中央部门的政策？所以只能把现成的《外商投资产业指导目录》原文照搬，有关行业管理规定全盘吸纳，还不得不再吸收一些部门新增加的规制。

新一届政府机构改革中，未能设立统揽全局的改革机构(如改革委)，对新一轮改革开放的不利影响已经开始逐步显现———此次自贸区政策设计中暴露出的问题，只是一个小小的、但却是典型的例证。改革可以从底层、从某个点突破，这没错。但时至今日，关系全局的改革，必须得有统揽全局的顶层设计才行。而这样的重任，一个地方政府承揽不了，一个自贸区概念也负载不了。

上海自贸区概念刚刚推出时，各界人士还在畅想自贸区里可以给消费者增加多少福利，如免税购物、自由上网、宽带价格降低、游戏品种增多、货币自由兑换、利率自由浮动之类。现在看来，可能要有所失望了。下面我们就分行业稍微详细剖析下上海自贸区的市场开放程度。

农林牧渔业：目前我国对于外商投资市场准入管理实行的《外商投资产业指导目录》(下称“目录”)中有4项(限制类3项，鼓励类中管制措施1项)，在上海自贸区里的负面清单(下称“清单”)中都可以找到，且多了1项：“投资农作物种子企业须合资、合作……”，这是把外商投资种子生产企业的行业管理规定拿进来了。

制造业：目录限制类中31项，鼓励类中股权限制约23项，也基本可以在负面清单中找到，并且连管制标准也基本一致。让人疑惑的是，在自贸区里，连制造业都要进行跟区外一样的管制，那自贸区的市场突破到底体现在什么地方？有些政策原本在全国范围内实施都颇遭诟病，如汽车整车生产企业外商股份不得超过50%、一家外国汽车生产企业在国内只能建立两家整车合资企业等政策，早已经严重阻碍了中国汽车产业的市场竞争，并且我国在入世过渡期结束以后也已经在“法理”上取消了对于外国汽车进口的数量限制措施，因此更没有理由限制外商在国内投资生产，但我们却一直限制着，如今还把这样不合理的规定移植到了自贸区。可在此前的实践中，我们已经允许本田汽车在广州出口加工区里建立了外资控股的汽车生产企业。如此明显的政策滞后都不能在此次的自贸区建设中得到纠正，很难指望自贸区做其他什么超前设计。

服务业领域更是如此。这本也是国内外期望最殷的领域，但目录中的限制类35项，鼓励类中股权限制措施12项，依然如约出现在了负面清单中。更有甚者，没有出现在目录中的某些产业和管制措施，也出现在了负面清单中，比如“禁止投资因特网数据中心业务”、“禁止投资文物拍卖”、“禁止投资盐的批发”、“禁止直接或间接从事和参与游戏运营服务”等。笔者试图努力从中找出突破来，最后终于找到了一点：在目录中作为限制类的“成品油批发”，似乎在清单中没有列出。

自贸区的发展，基本点和根基在于货物贸易自由化，其中相关中介服务机构的进入将起到重要作用，但目前来看自贸区内对于认证公司、货代公司、船舶代理公司、外轮理货公司等仍然采取与区外一样极为严格、且与国际惯例不相吻合的管制措施，其中进出口商品检验认证公司的认证资格、市场竞争等管制措施，本来就不能适应目前我国外贸发展的要求，在区外也是要改革的，如今又原封不动地搬进了自贸区负面清单。

而业界最为关注的金融业开放，在负面清单中更是看不出端倪，因为目录中的限制类全部体现在了清单中。至于业务监管、门槛降低、民资进入等方面具体的开放措施到底体现在何处，只能等候金融监管部门出台“细则之后的细则”。

电信业开放也颇为耐人寻味。我国在十年前加入世贸组织时，已经承诺开放电信业。按照当初既定的开放进度，目前外资在我国基础电信领域建立合资企业已经可以占股49%了———至于实际上至今为止还没有任何外资进入基础电信领域，到底是外资不愿赚这其间的超额垄断利润，还是其他原因，且不说它；但在自贸区中，投资基础电信业务固然外资股份能达到49%，可从事增值电信业务又新增了诸多限制，就让人费解了：过去十多年中，我们没有按照开放进度建立合资基础电信公司；那么，在自贸区里继续维持现有政策的情况下，就能建立合资的电信公司，与现有电信公司展开公平、自由竞争吗？

各个行业、方方面面的掣肘，根源何在？

据媒体报道，上海自贸区的负面清单是上海市方面制定的，国家商务部、发改委只是负责“指导”。这不禁让人莫名疑惑：如此高端的政策设计，牵涉面如此之广、影响力如此之大，地方政府怎么能够担纲？不是能力问题，而是上海市怎么能够协调得了各个中央部门的政策？所以只能把现成的《外商投资产业指导目录》原文照搬，有关行业管理规定全盘吸纳，还不得不再吸收一些部门新增加的规制。媒体报道称商务部把方案向25个中央部委征求意见，得到63条具体回复，估计其中相关意见都体现在负面清单中了。可如此一来，这个清单也就变成了不伦不类的怪胎，不但没有突破，反而徒遗笑柄。

或许突破点不在表面的行业准入，而在于投资审批？的确，方案里公布了，清单以外的内外资项目都实行备案制。但须明白两点：一是负面清单之外，还有多少有投资价值的行业？无论内资、外资，近年来汲汲于扩大市场开放的，还有哪几个没有包含在这个负面清单中？二是即使目前，真正拿到中央部委去审批的项目也没有多少了，商务部一年“审批”的外资项目也不过百十来项。

吊诡的是，如果这个负面清单里的投资项目都要拿到中央部门审批，单一个上海自贸区上报项目可能就要大大超过目前全国实际审批的数量。其中原因，有的在于某些部门把“备案”变成了审批；有的则是由于审批权的下放，绝大多数项目的合同章程审批都由地方政府做了。而如果严格执行负面清单里投资项目须报国家有关部门审批的规定，那自贸区投资项目上报国家审批的反而会大大增加，这实在是莫大的讽刺。

扼腕叹息之余，不由人再次想到，新一届政府机构改革中，未能设立统揽全局的改革机构(如改革委)，对新一轮改革开放的不利影响已经开始逐步显现———此次自贸区政策设计中暴露出的问题，只是一个小小的、但却是典型的例证。

改革可以从底层、从某个点突破，这没错。但时至今日，关系全局的改革，必须得有统揽全局的顶层设计才行。而这样的重任，一个地方政府承揽不了，一个自贸区概念也负载不了。

马宇(商务部研究院外资部主任)