中国（上海）自贸区“新解”

中央政府希望能在这片不到30 平方公里的国土上，探索出一条可复制、可推广的开放与改革的新路径。

2013年以来，中国(上海)自由贸易试验区渐行渐近的脚步，牵引着全国乃至全球的目光，也引发了多方的争论和新一轮的憧憬。中国(上海)自由贸易试验区无疑是新一届政府推行全面深化改革举措中最受关注的一项。

新的经济与改革发动机

实际上，在过去几年里，“国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心和国际物流中心”是中央对上海最为重要的政策支持，但上海一直因为缺乏一个可以承接和实现这些政策红利运行的载体，在实现本地经济从加工制造业向高端服务，特别是金融服务业转型和经济增速放缓的压力下，努力的平衡和探索。2012年上海的GDP 增速为7.5%，排在全国末位，不可否认增速放缓是转型过程中不可避免的问题，但如何在转型中真正实现高端服务业的发展，为上海经济寻找到新的增长点也成为了上海执政者关注的焦点。

上海曾低调地提出在浦东建立自由贸易区的设想，并隐晦地表述为“有自由贸易区功能的海关特殊监管区”，也曾在2011 年向国家有关管理部门提交了在上海综合保税区设立自由贸易园区的申请，但一直未能得到中央的明确批复。

3月末，国务院总理李克强将调研的第一站定在了上海。他在考察外高桥保税区时，鼓励上海在现有综合保税区基础上，研究建立一个自由贸易试验区。

上海方面开始紧锣密鼓地“操办”起来。4月开始上海方面就配合国家有关部委制定《上海自由贸易园区建设总体方案》;5月14日，上海自由贸易区项目获得了国家层面的立项;6月，上海方面将总体方案修改完善后，交给各部委会签;7月3日，国务院常务会议原则通过了《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》。8月22日，国务院就正式批准设立中国(上海)自由贸易试验区，并提请全国人大常委会审议关于授权国务院在试验区内暂停实施有关法律规定的决定草案。

著名学者、国家发改委宏观经济研究院博士生导师常修泽教授告诉《中国民商》记者，从“上海自由贸易园区”到“中国( 上海)自由贸易试验区”几个字的变化，其中内涵非同一般。他指出，“本来，上海市政府报给中央的方案叫上海自由贸易园区，到了高层，把“上海”两字括到括号里边，前面加上“中国”两字，这就跟上海自由贸易区大不一样了，这意味着，这是国家的一个自由贸易区，只是设在上海而已，凸显国家战略。”

第二，这个方案到了中央领导那里，把“贸易园区”的“园”字改成“试验” 两个字，这就成为自由贸易试验区，就是说这个地方先行先试，打破常规。既然是试验区，就要突破现今某些法律所不允许的藩篱，才叫试验。

常修泽教授的两点点拨，使人可以看出，前面冠以“中国”二字，体现着自贸区在国际战略与国内改革上的衔接作用，后面续接的“试验区”更表明了改革试水之意，中央政府希望能在这片不到30 平方公里的国土上，探索出一条可复制、可推广的开放与改革的新路径。

“这个事情非同小可，是推动经济发展的重要动力，也可以说是为中国的新阶段改革找到了新的发动机。”常修泽教授作为研究中国改革的资深专家预测，如果试验成功，具有突破意义。

应对新的国际发展格局与战略

从国际形势来看，今年以来，美国加快了与欧盟关于跨大西洋自贸区的谈判。7 月随着日本正式加入跨太平洋伙伴关系协议(TPP)相关谈判，以美欧日为代表的相关经济体正在试图通过跨太平洋伙伴关系协议、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP，又称“美欧自由贸易区”)以及诸(多)边服务业协议(PSA)形成新一代高规格的全球贸易和服务规则，来取代WTO。

其中，跨太平洋伙伴关系协议正在成为影响中美互动乃至亚太地区秩序建构的新因素，已然对东盟10+3形成了有力的冲击;跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定一旦达成，美欧自贸区范围将占据全球产业超过70% 以上规模，成为覆盖全球规模最大的两个自由贸易区;而诸(多)边服务业协议的谈判内容囊括了金融、快递、传播、电信、电子商务、运输、观光，以及所有新兴领域包括，3D打印、移动通信网络、物联网、互联网等高端服务产业领域，相当于全球服务业近80% 的业务总量，可以称作是全球第一个正统的“服务业”游戏规则，一旦达成，将会在知识产权、劳工标准等方面制定新的准入和出局的贸易规则，成为进入全球服务业的“门槛”。

未来，由两个新横跨大西洋和太平洋、东半球西半球的全球经济贸易框架、一个涵盖全球主要发达国家“诸(多)边服务业协议”组成的全球贸易新秩序和新规则已经呼之欲出。这对于目前仍在缺席所有新“游戏规则”制定与博弈过程的中国来说，挑战和威胁无疑是巨大的。而自贸区的建设则有可能成为中国对接全球贸易和服务业新规则的窗口。

“中国( 上海) 自由贸易试验区，在这个问题上埋下一个伏笔。”常修泽教授分析，跨太平洋战略经济伙伴协定(TPP)，都对相关协议国家的内部体制，产生强大的压力。就中国来说，必须在这五个方面进行变革：第一，知识产权问题。第二，环境保护问题。第三，劳工权利问题。第四，政府采购问题。第五，国有企业公平竞争问题，国企、民企、外企“三国演义“、公平竞争，加入TPP 就必须改变对国有企业的特殊扶持。

“我们要加入，就得按照游戏规则来运作，原来那套对国有经济的特殊扶持经济政策，必须调整，否则违规。”常修泽教授表示，这对中国来说，首先要做到“两平一同”。

这位经济学家进一步解释：“两平”是指“平等使用生产要素、平等参与市场竞争”。“一同”是指要同等受到法律保护。“两同一平”这四个字，将来要成为这个社会的共识。

至此，我们可以看到，被冠“试验”二字的上海自贸区将承担新一轮改革先行先试的重任。它不仅是以金融、审批管理、税收体制改革为突破口，重新界定政府的职责范围，以及其与市场的关系，完成向成熟市场经济转型的路径，更是在全球贸易新秩序正在逐步形成的背景下，服务于中国的全球化战略，参与全球游戏规则构建，促进从传统经济到新经济升级的“时代选择”。

重建政府执政理念与模式

中国经济正处于“换挡”的关口，大规模投资拉动刺激的经济增长模式逐渐走到了尽头，在国际需求疲弱及劳动力成本升高导致产业转移下，外贸出口也不足以支撑经济增长，加上垄断、土地财政、影子银行等等体制造成的问题，亟须全面深化改革。

正如李克强总理3 月在上海召开座谈会时指出的，“我们要用开放扩大内需，用开放形成倒逼机制，用开放促进新一轮改革。”

与以往招商引资、提供优惠的土地和税收支持政策相比，此次上海自贸区建设的主要推手将是有别于以往任何经验的高标准、深层次的改革与开放。

那么要实现向符合国际惯例的自贸区转型，上海改革的重点和突破口是什么?李克强总理在夏季达沃斯论坛上已经说出了答案，“探索负面清单管理模式，重点在投资准入、服务贸易领域扩大开放方面探索经验。”

常修泽教授在他最新的一篇研究报告《以高端开放倒逼“五环式”改革》中指出，作为“试验田”的上海自贸区，其探索的最大意义，“源于上海，高于上海”，主要是为即将召开的十八届三中全会定调的“全面深化改革”做有益的尝试，致力于解决目前改革遭所遇的体制性难题，为中国推进新一轮改革走出一条可供借鉴的新路来”。

首当其冲的就是政府执政理念与模式的改革。

常修泽教授在研究报告中进一步分析到：“长期以来，中国实行的是政府主导的经济发展模式，政府过多采取行政许可、审批制度，在很大程度上导致政府和市场的边界不清。按照自贸区新的规则，应遵循“法无禁止即自由”的原则，实行“负面清单”管理，并暂停实施某些法律法规。所有这些都将倒逼政府改革，推动其由管制性政府向“中立型政府”和“服务型政府”转变。”

据悉，常教授的这篇研究报告已刊载于2013年9月18日的《经济决策参考》(内部刊物，第22 期)，以供领导参阅。

此前遍布中国各地的开发区、保税区、试验区操作中，以及各地提交的自贸区规划里，竞争力的核心多是特殊优惠政策，也就是向中央“要政策”。改革变成了区域利益的再分配，企业忙于在不同政策之间套利，从根本上强化了政府的审批和行政权力，弱化了市场的作用。

然而在目前公布的上海自贸区方案中，提出将在区内全面实行负面清单管理和准入前国民待遇，这两条直指政府执政理念与模式的改革。所谓负面清单，即“法无明文禁止即可为”，这与正面清单管理理念(“法无明文规定不可为”)相比，意味着多年来各界一直呼吁的政府放权终于有了实质性的突破。

对上海来说，由于8月底全国人大常委会通过了未来三年自贸区暂时停止实施“外资三法”(外资企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法)，让上海在探索中拿出替代性方案。这个重要的改革尝试，促成各部委放权的同时，调动了地方政府的积极性，激发了一线的创造热情。

外资和国内民资投资的自由化，很有可能会改变大型国企的产权成分，同时打破目前受管制较为严格的金融、通信、文化教育、医疗卫生等行业的垄断局面，更是强有力地约束了东道国对于贸易的自由裁量权，有利于中国突破TPP、PSA 等提出的限制条件，最大限度地参与国际新规则的制定，获得话语权。

李克强总理在上海调研时追问上海市长杨雄“要政策还是要改革”时，上海自贸区的历史使命就已经明确：这将是一个集经济体制、监管体制、行政体制改革探索于一身的综合试验区，它的最终目标是创造出一个符合国际惯例、自由开放、鼓励创新的市场经济环境。

人们期待上海自贸试验区最终能在以上这些体制改革上有所突破，以化解目前中国在自身发展和国际地位上面临的困局。它对中国真正的贡献和意义，远不是繁忙的货运、林立的总部、特殊的海关监管和增长的各种数字体现那么简单。

“中国( 上海) 自由贸易试验区可称为“先行者中的先行者”、“排头兵中的排头兵”。在这一“先行者”和“排头兵”的示范效应和溢出效应下，中国的改革开放必将迎来新一轮的高潮。”最后，常修泽教授充满信心而又深情地说。