南都社论：终结“围墙政治”传统，强化政府信息公开

“作为一种历史趋势，信息时代的主要功能和方法均是围绕网络构成的，网络构成了新的社会形态，是支配和改变我们社会的源泉。”当代首屈一指的信息社会学专家曼纽尔·卡斯特的上述断言，或许有过度强调网络本身的支配作用之嫌。但是，不管你对信息时代本身抱有怎样的态度，都不敢忽视网络本身的“侵略性”。对此，从政府到商业机构再到社会组织，以及几乎所有的个体，都在主动或者被动地拥抱网络。

毫无例外，对网络的重视也体现在中国政府身上。10月15日，国务院发布《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》(以下简称《意见》)，《意见》格外强调要利用微博及时发布信息，并规定了重点部分的新闻发布频率，以及相关部门负责人在线接受访谈等一系列要求。从2008年国务院颁布实施《政府信息公开条例》至今，政府领导人对于加强信息公开的强调一直在持续。所以，从纸面上来看，至少中央政府对于推动信息公开的态度是正面的、积极的。

上层政府的推动当然非常重要，近年来，其效果也有着显著的体现。不过，要解决中国各级政府尤其是基层政府信息公开不畅的痼疾，目前的推力还是显得力道不足。以本次《意见》发布为例，国务院对各部委强调的是一种规范引导，尽管会有一些检查和督促，但几乎都不算制度建设，也就是说规定本身还是一种事件导向性，缺乏明确的边界和压力设计。而即便追溯到《政府信息公开条例》，也仅仅是国务院颁布的政府规章而已，尽管拥有一定的法律效力，但并非真正的法律。

日前，在北京大学-耶鲁大学联合举行的“司法与公开”研讨会上，就有北京市高级法院行政庭庭长程琥表示，政府信息公开案的胜诉率高于普通行政诉讼案，有必要对《条例》进行修改，或者上升为《政府信息公开法》，甚至与司法公开、立法公开等协同起来制定一部法律。对于执政官员而言，这一建议无疑提升了信息公开的压力级别，因为一旦遭遇败诉，自己所在机构将成为违法的主体。因此，就政府信息公开的动力构造来说，正如上文所提及的两种：一是政府内部的行政引导、规范和规制，二是上升到法律层面，形成一套强化政府信息公开的法律。从效果上比较，当然是后者更值得期待。

国务院的《意见》以及《政府信息公开条例》的颁布，所基于的宏观背景当然是民众知情权意识的日益上升。所谓“应对舆论压力”，也就有了政府的上述动作。但就目前而言，中央政府将外部压力化为内部推力，很难做到“药到病除”。究其根因，首先是一种最广泛的利益派的观点，他们认为政府的暗箱操作是内部官僚权力寻租的基础，一旦公开将会损害这部分人利益；其次是一种历史传统的观点，他们认为中国有着漫长的皇权专制传统，保持衙门、庙堂的神秘乃为一种传统习性；最后则是一种组织学的观点，其持有者认为中国政府内部的运作过于粗放，大量基础性信息缺失，无法达到公开质询的要求。

关于信息公开的阻力问题，实际情况也许包含了上述全部三种分析，甚至还有更广泛的原因所在，但无论是什么因素导致目前的局面，“围墙政治”依旧还是其最基本的形态。换言之，神秘行政、暗箱操作的现象至少在与民众直接接触的基层政府的运作过程中，还是可以不断找到实例。不过，回到本文的开头，如果将“信息公开”看成是一种历史趋势，那么政府本身的选择就没有“否定”选项，而只有“进度”上的调适。

因此，在“信息公开”已经变成一种民众基本需求的前提下，如果各级政府尚未形成信息公开的基本惯性，两者间的矛盾必然会在各种冲突中不断升级。而从政府的角度出发，民众的信息需求只会越来越大，不存在通过施压然后减少的可能，这就使得政府必然面临越来越大的外部舆论压力。假如不能将外部压力内化为制度性的动力，通过信息公开拆除政治运作的“围墙”，那么压力本身也许会发生井喷。对此，正如李克强总理强调的，要“使政府经济社会政策透明、权力运行透明，让群众看得到、听得懂、信得过、能监督”。