汪玉凯：行政体制改革的难度与趋势

中国的改革进入深水区，要啃硬骨头，不仅仅指经济领域，也包括行政领域；说我们要准备付出改革的成本，改革没有坦途，也不仅仅指经济层面，也包括行政层面乃至政治层面。

十八届三中全会不仅有可能成为中国二次改革的起步象征，而且对未来中国的发展必将产生深远影响。在这个过程中，以转变政府职能为核心的行政改革的成败，必将对整个改革的进程产生决定性作用。

党的十八大后，我国逐步确立了以转变政府职能为核心的行政管理体制改革框架，党的十八届三中全会还要对地方行政体制改革做整体部署。在新的改革背景下，为什么要确立以转变政府职能为核心的改革命题，值得高度重视。

三个突出问题

改革开放以来，我国已经经历了六次大的行政体制改革，并取得了重大成就。但我们应该清醒地看到，面临的问题依然很突出。一个基本判断是：过去将近30年我们以经济体制改革为主导、以经济体制改革为主干展开和带动其他各项改革，在整个改革结构中经济改革一直占主导地位。但目前的情况似乎正在发生变化：政府越来越成为社会矛盾中心，成为社会矛盾聚焦点。现在我们的改革重点再也不是经济体制改革一个重点了，行政改革、政府改革也历史性地上升到重要地位。为什么？我想原因很简单，这与政府面临的问题相联系。我认为从上到下现在至少面临三大问题：一是结构不尽合理；二是政府管理运行中还存在一些深层次问题；三是某些政府行为长期得不到有效控制，老百姓不信任。

从结构来讲，我们是计划经济政府转向市场经济政府，其最大特征是管理经济事务部门相对多，分工细，导致职能交叉，职能重叠，引发政出多门，多重管理。所以说如何使这个结构更加优化是我们面临的第一个难题。

四个深层次问题

从政府在管理运行中的一些深层次问题看，这方面问题一直没有解决好，人民不满意。在我看来至少有四个。

一是职能转变滞后。我们在1988年就提出转变政府职能的改革目标，经历25年转变政府职能的历程，但是转变政府职能到现在仍然在困扰我们。

二是政府自身改革滞后。老百姓说的很尖锐，说我们改社会的，改公众的，相对改得快，但是反过来改政府自己的就遇到很大的阻力，比如说“三公消费”，即公车消费，公务接待、公款出国改革就遇到了困难。早在上世纪80年代初期有的地方就开始探索公车改革方案，到现在我们探索将近30多年，公车改革基本还没破题，所以老百姓不满意。

三是行政审批过多过滥，在一定意义上讲变成了腐败的温床。任何一个国家都离不开审批许可，但相对讲我们的审批过多，审批程序不规范，审批中存在大量暗箱操作，审批的自由裁量权很大。事实上，我认为中国的行政审批结构是由计划经济转向市场经济过程中产生的怪胎，这个怪胎是要“吃人”的，我们有多少优秀官员一个个在“怪胎”面前败下阵来。比如说，我们从1978年到现在，一共查处了430万职务犯罪，其中省部级高官腐败分子查处了470多人，追究刑事责任的省部级高官已经超过100人。应该说这种反腐力度是全世界少有的，但是腐败蔓延的势头还没有得到很好地控制，这说明问题还是很严重的。所以说，如何使审批更加合理科学是我们改革的重点难点。

四是社会管理公共服务职能薄弱，我们对老百姓欠账较多，如医疗、教育、社会保障等。现在18个发达国家财政支出结构中用于民生的占比最低为56%，高的比如瑞典、挪威等占到70%。换句话说，发达国家用于民生的财政支出一般都占国家财政支出的多一半，我们这些年来不断增加对民生投入，但是即使如此，我们现在用于民生的支出占整个公共财政支出比重还不到30%，也就是说我们的民生支出占比大概是发达国家中的一半，这说明我们对老百姓的欠账还是很多。

从政府行为长期得不到有效控制来看，主要是政绩工程、形象工程、弄虚作假、奢侈浪费等比较突出。大家知道，现在是互联网时代，网络监督异军突起，网络民主异军突起，中国现在网民已接近6亿，微博接近4亿，这么大的数量，每时每刻都在网上发声，一个公民只要他在宪法和法律范围内正常表达，都不能干预。当然对网上的造谣或者网络犯罪等进行必要的惩治是完全必要的，但是正常表达也应该受到保护。这样大的一个网络力量，如果说政府在一些关键点上做得不好，或不能让公众满意，得不到老百姓的认可，都可能导致公信力下降。

“内涵式改革”的六大举措

以转变政府职能为核心的行政体制改革正在中国启动，未来改革目标主要有两个：一个是到2020年建立起有中国特色的行政管理体制；二是建设服务型政府。党的十八大第一次对服务型政府的内涵做了清晰的界定：这就是“职能科学，结构优化，廉洁高效，人民满意的服务型政府”。中国把建设服务型政府最终落脚点定在人民满意上，人民是不是满意是我们评判服务型政府建设的最重标准，这是有重要政治内涵的。

从未来行政体制改革的重点来看，我们确立以转变政府职能为核心的政府改革框架，转变政府职能无疑成为改革的重中之重。为了加快政府职能转变步伐，这次国务院的改革方案中确立的六大举措，都是有很具体的改革选项和操作路径的，这与过去行政体制改革虽强调转变政府职能但很多情况下将之虚化形成了很大差别。这次行政改革之所以被看作“内涵式改革”，也主要指这一点。所谓内涵式改革说到底就是抓住了转变政府职能这个“牛鼻子”。

为了实现政府职能转变我们采取六大举措：一是政府向市场放权，也就是通过政府向市场放权进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用；二是政府向社会放权，进一步发挥社会组织、民间组织在社会事业管理中的作用；三是中央政府向地方政府放权；四是要优化政府职能配置，要按照一件事情由一个部门来管理这样一种原则，重新理顺每一个政府部门内部的职责权限，包括部门和部门之间要建立权责清晰的责任体系；五是加强政府的宏观调控；六是构建政府基础性制度，提高依法行政的水平。包括建立不动产登记制，公民代码制，组织机构代码制等三大基础制度。通过这六大举措来推进政府职能转变，把政府职能真正转向营造良好外部环境，提供优质公共服务，保障社会公平正义上面来。

推进改革的四个难点

当然，在推进这轮行政体制改革中，我们也应清晰地看到转变政府职能的艰难性。我认为就现在来看，我们在转变政府职能中如果不解决四个问题的话，转变政府职能这个核心未必能够到位。所以认真研究转变政府职能、推进改革的难点重点、特别是阻力，就显得尤为重要。从目前的实际情况看，有四个难点值得重视：

第一个难点是理念。现在全国有708万公务员，这些公务人员有没有正确的理想价值，对这次改革的贯彻实施至关重要。在笔者看来，至少有三个方面的公共治理理念需要重新认识：

一是政府不是社会财富创造的主体，政府是营造环境的主体，只有企业和公民个人才是社会财富创造的主体。如果我们政府官员不能按照这样的角色定位政府的公共治理活动，就会出现大量越位和错位现象。二是政府的权力受到严格的法律限制，法律不授权政府无职权。如果我们的政府官员没有这样清晰的法律意识，就可能出现权力滥用甚至与民争利的现象。所以说政府的权力和公民的权利在法律条文上是相反的。在法律条文里，规定老百姓都是不能做什么，但规定政府就是只能做什么，也就是说法律没有规定政府能够做的，政府都不能做，都做就可能出现越位错位的问题。三是我们要建设的服务型政府，说到底这是一个以公众为中心的政府，而不是以政府自身为中心的政府。

第二个难点是审批制度改革能不能到位。如果说行政审批制度改革不能到位，或走了过场，我想我们很多改革内容都难以落到实处的。

第三个难点是政府部门利益能不能得到有效的遏制。中国一些政府机构现在出现了明显的权力部门化、部门利益化、利益个人化的现象，所以部门利益如果得不到有效控制，转变职能转变、行政审批制度改革等都可能落空。

第四个难点是政府自身改革问题。比如说公开性、透明度问题，“三公消费”的有效遏制问题、权力滥用和腐败问题以及行政管理费用的有效遏制问题等。对于政府存在的这些公众普遍关注的问题，过去也有过很多改革，但成效都不尽如人意。因此，没有壮士断腕的决心和勇气，改革很难有实质性进展。

改革的内在逻辑在变化

从这个意义上说，中国改革的内在逻辑正在发生变化。从改革发展趋势来看，过去我们以经济体制改革带动其他改革，现在，以政府为重点的行政体制改革已成为联系经济改革和政治改革的结合部和中间点：通过深化行政体制改革，在后端，可以带动经济体制进入关键领域的改革，如金融体制改革、财税体制改革、收入分配制度改革、投资体制改革、国有企业改革以及土地制度改革、户籍制度改革等，所有这些领域的改革，都离不开行政改革的推进，甚至取决于政府自身改革的程度和力度；而前端则促进政治要素改革，如反腐败的深入，司法公平、从严治党、转变作风等，也离不开政府自身改革的深入。

所以说中国的改革进入深水区，要啃硬骨头，不仅仅指经济领域，也包括行政领域；说我们要准备付出改革的成本，改革没有坦途，不仅仅指经济层面，也包括行政层面乃至政治层面。正是从这个意义上说，十八届三中全会不仅有可能成为中国二次改革的起步象征，而且对未来中国的发展必将产生深远影响。在这个过程中，以转变政府职能为核心的行政管理体制改革的成败，必将对整个改革的进程产生决定性作用。

（作者为国家行政学院教授，中国行政体制改革研究会副会长，国家信息化专家咨询委员会委员，北京大学政府管理学院博士生导师）