构建现代生态环境治理体系

生态环境治理体系是现代国家治理体系的重要组成部分。生态环境治理体系与生态环境质量有着紧密的关联，良好的生态环境治理体系是实现生态环境保护、提升生态环境质量的体制基础。因此，构建现代化的生态环境治理体系，是我们应对当前严峻的生态环境挑战、走向生态文明的必然选择。

从国家治理的高度思考环境治理

党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的战略，为我们从新的视域下认识和思考生态环境治理问题提供了很好的契机，亦为我们构建现代生态环境治理体系指明了方向。

建立现代生态环境治理体系，必须从实现国家治理体系与治理能力现代化的战略高度来思考。现代治理理念的提出，反映了改变过去由政府主导的单中心格局，向政府、市场、社会合作共治的多元格局转变的努力。实现国家管理向治理的转变，是建立现代生态环境治理体系的基础性条件。

生态环境状态是政府与市场、社会互动的结果；从一定意义上讲，生态环境问题是政府、市场与社会之间关系不顺、不能良好互动的结果。因此，构建现代生态环境治理体系，要着重理顺政府与市场、社会的关系，规整生态环境治理体系中的政治、经济与社会三大子系统的关系。

推进国家治理体系与治理能力现代化，要全面加强中国特色社会主义市场经济、民主政治、先进文化等方面的建设，同时要加强法治政府和服务型政府建设。因此，建立现代生态环境治理体系要在现代国家治理体系的系统性、整体性和协同性框架中来思考，实现生态环境治理体系与法治体系、公共服务体系、市场经济体系、民主政治体系、先进文化体系的协同与共治，提升国家治理能力。

制度建设是核心

现代生态环境治理体系的核心在于构建现代化的生态环境治理制度体系。完备的制度是构建生态环境治理体系、提升生态环境治理能力的基础。制度化、正式化也是国家治理现代化的重要特征。因此，可将生态环境治理制度划分为元制度、基本制度、具体制度和操作规则四个层次。

元制度是指在宪法中确立生态环境治理的基本理念，明确生态环境治理的主体和关系，推进生态环境治理法治化；在政治制度中，要求将公开、透明等基本原则运用于生态环境治理，将公共选择和民主监督等机制运用于生态环境治理制度中，确立起对公民负责和以公民满意为旨归的生态环境治理制度原则。

基本制度是指要完善环境基本立法，明确生态环境治理中政府的权责、基本职能、管理体制等事项，划分横向政府部门间的生态环境治理责任，厘定中央与地方政府间生态环境治理的财权和事权。

具体制度是指建立涵盖大气、水、土壤、生物等领域的环境标准制度、资源规划制度、监测和报告制度、目标责任与考核制度、环境影响评价制度等内容。通过建立标准制定、环境规划、监测、报告、目标责任与考核以及环境影响评价等各环节的完备性制度规范，切实提高生态环境治理能力。

操作规则是生态环境治理制度最基本的单位，是在具体工作领域中确立的基本工作规范和行为原则。建构完备的现代生态环境治理体系，要重视基本操作规则的完善。

基本框架：“五个现代化”

建构现代生态环境治理体系，要求实现生态环境治理理念的现代化、运行机制的现代化、管理体制的现代化、外部关系的现代化和支撑关系的现代化。

现代化的治理理念要求从新的视角来认识生态环境治理问题。一方面，要从整体性政府的视角来认识生态环境治理。在政府部门中，将生态环境治理仅仅视为环境保护部门职责的观念依然流行。显然，环境保护部门并不是生态环境保护职能的唯一履行者，必须发挥其他部门在环境保护中的协作治理作用。实现生态环境治理体系与治理能力现代化，要求将生态环境保护作为政府各部门工作的重要标准。另一方面，要从全社会的视角来认识生态环境治理。过去，我们往往把生态环境治理看作政府的责任，现在，要树立起整体治理观，重视公民、社会组织以及企业在生态环境治理中的责任和作用。

现代化的生态环境管理运行机制要求建立完备的运行规则。一方面，在生态环境管理中，要运用透明、公开、民主等原则，确保生态环境管理在可监督的轨道上运行；另一方面，实施全过程控制，在生态环境标准制定、生态环境规划、生态环境监测、生态环境报告、生态环保目标责任制定、生态环境目标考核、生态环境影响评价各环节实行闭环管理，增强各环节的信息公开和透明程度，吸引社会力量参与监督，提升生态环境治理能力。

现代化的生态环境管理体制要求构建顺畅的现代行政关系，打造运转高效、机制完善、作风廉洁的行政管理体制。实现行政关系的现代化，在横向上，要理顺环境主管部门与其他部门，特别是与环境保护部门有较高职责交叉度的国土、水利、林业、农业等部门的权责关系。通过职能整合、机构调整，构建清晰的生态环境管理横向关系。在纵向上，要处理好中央政府与地方政府的生态环境治理的事权和财权，构建事权与财权相匹配的生态环境治理纵向关系；科学划分中央环保部门（环保部）与区域性环保部门（区域督查中心）、地方环保部门间的职权关系，构建分工合理、职责清晰的纵向层级关系。

现代化的外部关系要求在治理理念下重新思考政府与市场、社会的关系，重视发挥市场主体和社会主体在生态环境治理中的作用。一方面，要厘定市场主体和社会主体在生态环境治理中的主要作用，特别是市场主体（企业）应承担起生态环境治理的重要责任。另一方面，引入市场力量和社会力量，运用服务外包、委托—代理等方式将政府承担的部分生态环境治理职责转由企业和社会组织来承担。构建现代化的外部关系，关键在于改变由政府主导的单一主体格局，充分发挥企业、社会组织在生态环境治理中的协商合作、协作治理作用，走向多元共治的生态环境治理格局。

现代化的支撑体系要求建立现代化的信息技术体系、先进文化体系。现代信息技术是国家治理体系的重要工具基础。在生态环境治理中，要发挥现代信息技术在生态环境宏观决策、生态环境监测、污染防治等领域中的作用，特别是物联网、大数据、云计算时代背景下，更应重视信息技术在实现生态环境治理体系与治理能力现代化中的作用。另外，要运用信息技术加快电子政务发展，提高生态环境行政管理体制的运转效率。现代化的生态环境治理体系还需要先进的文化体系作支撑，构建面向生态文明，包含生态文化、环境认知文化、环境规范文化、环境物态文化等在内的文化体系，增强现代生态环境治理体系的文化基础。

（作者单位：中国人民大学公共管理学院）