经济
赵昌文：国企改革的问题是如何协调好董事会和党组织的关系
发布时间：2015-09-09 20:21
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主讲人：赵昌文（国务院发展研究中心产业研究部部长）主题：中国未来五年的增长与改革
时间：2015年9月7日
主办：北京大学国家发展研究院朗润·格政论坛
【编者按】
国有资本究竟如何退出国有企业，这是国企改革中面临的一个重要问题。国务院发展研究中心产业研究部部长赵昌文表示，“我认为将来国有资本布局结构的调整，原本的国有企业并不会从市场退出，企业不会退出，只有它的股东会进退，其实将来改变的是企业的股东结构，股权结构，而不是改变企业。”
赵昌文说，国有资本的退出，不意味着国有企业的消亡，如果说整个行业是产能过剩的，比如钢铁、石化、水泥、电线、平板玻璃等等，那该退出，但那也是一个市场的行为，而不是一个政府行为。
以下是澎湃新闻（www.thepaper.cn）对赵昌文发言内容的摘录：
国企依然是高增长的重要力量
无论是从理论界还是从决策层，对国企改革的目标和方向问题，有了越来越明确的意见，在中国这样一个社会主义市场经济国家，国有企业仍然是推进现代化，保障人民共同利益的重要力量，是中国经济保持中高速增长和迈向中高端水平，甚至是实现中华民族伟大复兴中国梦的进程中，非常重要的力量。
基于这样一个认识，我们过去的一些分歧，应该说将不再是问题。也就是说，过去大家认为国企改革，要解决的一些问题都是小问题，比如：布局过宽，效率不高。相对而言，我们在这样一个大的事业范围之内去观察，应该能够得出一个结论：国企改革，它的目标还是很清楚的，就是要在坚持这样一个社会主义基本经济制度和市场经济方向的前提下来推进。
无论根据我们过去的常识或经验，还是我们现在遇到的困难或挑战，在中国这样一个大国，发展市场经济，推进国企改革，自然会有很多特殊性。因此，我想过一段时间，大家能够看到中央会发布关于《深化国企改革的指导意见》中也会明确提出来。国企改革的目标方向或原则的问题，包括过去大家争论很多的究竟是做大做强国企，还是后来叫做“做优做强”国企的问题，这些问题其实将不再是问题。提高国有经济的活力、控制力、影响力、抗风险能力，这四个“力”实际上是我们国企改革下一步的一个非常重要的目标。
政企分开、政资分开、特许经营、政府监管
分类的问题，过去也是长期困扰我们国企改革的问题。为什么？我们15万家国有企业，类型多样，有公益性的，有市场化程度很高的，我们大量的国有资产超过60%实际上已经是上市公司。
OECD(经合组织)国家现在基本上是两类，一类是商业性国有企业，实际上它所谓的商业性，不是我们所理解的那个商业，而是有商业目标的国有企业。另外一个就是公益性的，因为我们看到的是现在29个提供统计数据的OECD国家，他们加起来有3万亿欧元的国有资产，有900万人的就业。
在一些国家应该说，国有资产在经济中的作用还是很重要的。但是，如果你看它的国有资产的分布，基本上分布在四大类：一类是基础产业领域，像铁路、交通、电信、包括一些能源领域。第二类就是在公共服务的领域，公益性比较强的公共事业。第三类是金融，金融领域国有资本的分布是比较高的。第四类，OECD国家和中国比较不一样的是教育。在教育领域，有大量的国有资本分布。因为中国的教育应该说市场化程度从资产这个角度来说，社会和民营资本的进入还是很有限的，所以我们过去的教育基本上是一个事业的体制，包括大学、中小学，我们以前都是事业单位，所以这个比重在中国是不高的。
因此，基于这样一个情况，对国有企业下一步的分类改革，因此说越来越多有共识，如果借鉴OECD国家的叫法，叫商业性国企改革的方向是非常明确的，就是公司化股份制改造，甚至整体上市。
另外一类就是公益性的这一类，它的改革目标也是很清楚的。就是要加强它的内部的治理结构的建设，然后尽可能降低运营成本，通过引入市场机制的方式，来提高它的效率和能力。这是这一类企业的问题。
第三类其实就是自然垄断这一类，这一类其实严格讲它是产业领域的问题，不是企业的问题，但是一个企业它跨的产业链很长，所以不得不使我们既面对产业问题，又面对企业改革的问题。下一步中央出台的文件也会很清楚，实际上就是那十六个字:政企分开、政资分开、特许经营、政府监管，通过这十六个字来改革自然垄断特点的这一类企业。
国企改革模式另起炉灶代价大
2003年成立了国资委以后，我们当时的说法叫管人、管事、管资产，现在看来经过过去12年的过程，我们发现很多方面也发生了很大的变化，比如集中管理、统一管理、严格监管等等，当然也有问题，就是管得过多、过细、过死、甚至过滥，那么直接的结果就管得效率低下、管得没有活力。
没有一个国家像中国有这么多的国有企业，有这么大量的国有资本和国有资产，也没有一个国家像我们的国有企业面对这么复杂的问题。所以比较稳妥的改革方案，就是在现有国资管理体制的基础上进一步完善，十八届三中全会讲了几句话叫“以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”
但是大家对这几句话，各有各的理解，甚至不同的央企，也积极地去争取成为运营公司，成为投资公司，所以这一段时间国资委，中央有关部门也搞了一些试点，比如国有制的试点，两类公司的试点等等。
我想说的是，不管过去的试点怎么样，现在越来越多的一个共识就是这两类公司一定不能是在国资委或国有企业中间夹的一个层次，如果是夹一个层次，而这个层次还是行政化的管理的话，相当于是第二国资委，我觉得这个对于改变目前国有企业存在的现实矛盾是没有任何益处的，相反只有更多的矛盾会出来。
所以我个人的看法就是新的国资管理体制框架下，两类公司，更多的是一个市场化的出资人，将来的架构就是国资委是代表国家的出资人，这个定位是不变的，我说了不会另起炉灶，但是在国家的这个出资人下面，还会有授权出资人。授权出资人有两种，一种就是国家直接授权这两类公司作为国有企业的出资人，还有一类就是国资委作为出资人代表，然后授权两类公司做出资人，这两种模式我想都是可能的。
这是非常重要的一个问题，从而实现从管企业到管资本的转变，这里面有几个模式，一个模式就是淡马锡模式，这是大家现在最推崇的模式。淡马锡是可以学习和借鉴的模式之一，但我觉得不应该是全部，其实还有很多其他的模式，比如挪威的养老基金的模式，主权财富基金的很多管理模式也许是我们可以借鉴的其他模式，所以在这个新的国有资本管理体制的这样一个框架之下，实际上核心问题就是怎么组建两类公司。
两类公司的定位如果不是作为一个行政的出资人的话，那么第一，基本上所有将来新成立的两类公司，不管是新组建还是从现有国有企业的某公司去改造，你不应该再去做实验了，这是一个基本前提，也就是将来的两类公司，大家会看到的，包括我们在文件里面也会明确地规定它不能成为直接的生产经营主体，否则它会与现在国有企业的这个母公司之间就没有任何区别了。
第二，两类公司的业务，实际上主要是股权或资本管理，通过股权的进退、资本的流动，来实现价值的保值和价值的增值，以及国有资本布局结构的调整。那么将来国有资本布局结构的调整，不是这个企业退出来的，这个企业它本身不可能退出来，只有它的股东会进退，其实将来改变的是企业的股东的结构，股权的结构，而不是改变企业，让这个企业去死掉，只要它有生命力，你把它卖给其他的私营资本、卖给外国资本就可以了。
国有资本的退出不意味着消亡
国有资本的退出，不意味着国有企业的消亡，我觉得这是一个很大的判断，一定得说清楚。如果说整个行业是产能过剩的，比如说钢铁、石化、水泥、电线、平板玻璃等等，那该退出，那也是一个市场的行为，而不是一个政府的行为，这样的话，国有资本就会越来越多地集中于有前景的、高效率的、未来发展空间更大的一些行业。
当然前提是国有资本定位，在中国，仍然和OECD国家有一个共同的点就是公共服务领域或基础产业领域，这恐怕仍然是我们国有资本主体的分布，而不是更多的在市场化程度很高的领域去替代私人资本，它可以在这些领域存在，但是这不是它的主要目标，主要目标是保障国家安全、国际民生和重大公共服务。
国企改革后的股权激励问题
国企的公司治理结构和激励的问题，随着这个大问题越来越有共识，实际上下面具体操作层面的一些分歧就会突显出来。过去大家没有关注这些问题，或者说这个分歧不大，其实不是没有分歧，而是大家的分歧全在顶层，现在到了基层了，你必须做的层面，我想这个分歧就会越来越多地出现，所以关于国有企业的公司治理结构和激励机制的问题，就变得至关重要，应该说这里面涉及到内容很多。
国有企业的董事会建设，其实是一个难题。大家知道这个现代企业制度，现在中央对这个问题的表述，仍然和1993年十四届三中全会的提法是一模一样的，一个字都没有变，还是十六个字。现代企业制度的核心其实就是董事会制度，这个董事会制度，到今年六月份国资委的112家央企里面，有83家企业在搞试点，我们也去做了一些调研，但是这个试点严格来说也有一些问题。现在面临的问题其实就是董事会怎么和党组织很好的协调的问题，过去，央企有党的书记，有些叫党组书记，有些叫党委书记，然后一个董事长，这个关系怎么很好地协调，还有一个就是上级公司和下级公司之间的关系怎么处理等等。
关于员工持股的问题和高干持股的问题，这是公司治理结构和激励机制里面非常重要的问题，我觉得现在在这些方面，应该说也是越来越有共识，所以大家过一段时间可以看到这个国家也会在很多重大政策里越来越明确，包括比如说，允许将部分国有资本转化为优先股的问题。
这其实是一个很重要的事情，比如说可以在一些企业里面探索实行员工持股的问题，特别是在混合所有制企业，特别是在像大学还有科研院所这种人才资本和技术要素贡献占比较高的机构转制形成的这种国有企业。
地方国企效益低下
我们观察中国的国企改革，现在的矛盾很多聚焦在中央企业，聚焦在112家央企上面，实际上大量的国有企业是地方国企，从数量上来讲，地方国企是占多数的，基本上中央母公司加子公司大概是不到30%，地方加起来占70%。从营业收入角度去看，一般中央大概占60%，地方占40%。如果从另外一个角度来说，一般中央占80%或者是75%，地方大概是25%或者是20%，所以基本上就是这么一个格局。
为什么地方国企，从2014年、2015年甚至从2013年开始，效益下降得非常明显，我们现在每年两万多亿的国有企业的利润里面，地方国企刚才讲了，它比例本来就少，也就20%、30%。那么这两个下降的速度很厉害，就是现在地方产业领域的国企基本上越来越少了，绝大多数是投融资平台，而这一块很多是不产生效益的，至少短期内没有明显的效益，所以出现的一个很新的情况就是地方国企的改革和中央国企的改革任务，变得不大一样了。
地方国企改革变成要和地方债务的化解、投融资平台的清理、财税体制这些问题结合起来，于是我想我们下一步再看国企改革的时候，恐怕大家得把这两个事情要分别对待。
也许一些地方，比如上海、广东至少我知道的，他们都还有一二十家产业领域的地方国有企业，但是绝大多数中西部省份包括一些沿海地区，他们的投融资平台就是地方国企的主体，所以在这种情况下的话，它的改革任务和改革的主要目标和我们刚才讲的是有些不一样的。
现在产业领域国企的改革，和金融领域的国企改革其实也分不开了，很多国有大银行盈利水平大幅下降，工农中建股价加起来利润增长不到1%或者也就1%左右。实际上很大程度上也是源自于过去多年来形成的一些问题，那么在产业领域国有企业的效益下降，实际上会影响到国有银行的不良资产，包括它的一些潜在的风险，也应该越来越大。
其实国企改革是个系统工程，不仅仅是在产业领域做文章，包括所有权、混合所有制的产权改革等等，也包括它的产业重组、企业的整合，甚至更包括地方投融资产品的治理，也包括国有金融的改革等等这些方面，才有可能最终找到国企改革的现实路径。
