完善立法为简政放权改革保驾护航

近年来,国务院有关部门、地方各级政府认真贯彻中央简政放权等政策措施,但有一些地区和部门还存在工作进度慢、落实不到位、放权不协调等问题。原因之一是,随着行政审批制度改革的持续推进,与行政审批相关的法规和规章的规定,有的已经难以适应转变政府职能的需要,甚至成为制约改革的因素。

一是有的法规、规章的规定滞后。受制于现行法律法规,一些改革措施难以落实,甚至出现“一改革就违法”的尴尬局面。如中央要求重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,但如果《社会团体登记管理条例》等关于社会组织设立登记前须经业务主管部门审查同意的规定并未修改,许多地方出台成立上述四类社会组织直接到民政部门登记的改革举措,就难以做到合法合规。

二是法律、法规和规章的一些规定不能适应放权的需要。如按照《工伤保险条例》,工伤保险认定的行政主体属市人力社保局,但市局将工伤认定委托给各县区(市)局执行,如被复议机关或法院撤销,由市局承担责任。

三是法律、法规关于审批和监管的规定不明确或缺乏可操作性。如对权力下放事项,法律对其性质、依据、方式等缺乏相关规定,各地做法不一,有的将下放分为授权、委托和归还,有的包括授权和委托,有的仅限于授权。行政许可法专章规定了对行政许可活动的监管,但对各管理领域的监管事项缺乏具体规定。

四是有些地方或部门的法规、规章或文件对行政审批作出的具体规定中,增设超越上位法的其他条件,甚至在法律设定审批事项外,通过下位法或文件,层层扩围扩权扩利,形成了以法律为核心,法规、规章和文件层层扩张的“套娃”。如气象法原则规定“各级气象主管机构应当加强对雷电灾害防御工作的组织管理,并会同有关部门指导对可能遭受雷击的建筑物、构筑物和其他设施安装的雷电灾害防护装置的检测工作”,气象部门则将“新、扩改建(构)筑物防雷装置检测”拆分成设计审查、施工审查、竣工验收、雷击风险评估四项审批,有的省再通过《气象灾害防御条例》,进一步要求“设计图纸未经防雷审查不得施工,竣工后未经防雷验收不得投入使用”。

五是有些行政审批事项由法律、法规和国务院决定设定由地方实施或由中央、国务院和部门文件、部门规章及会议纪要设定由地方实施,地方可改革空间很小。

正确处理法治与改革的关系,既要落实行政审批等改革要求,又要修改相关法规、规章,清理相关文件。

一是对实践证明行之有效的行政审批改革措施,要通过及时修改法规、规章加以确认。对争议较大的问题,要明确权力边界和政策界限,充分听取各方意见,协调决定,不能久拖不决。

二是国务院有关机构要配合各项改革,在研究行政审批改革措施时,同步考虑改革涉及的立法问题,及时提出立法需求和修法建议；对条件不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出或提请作出授权。

行政审批的设定机关和实施机关应定期对行政审批进行评价,对可通过公民或法人自主决定、市场机制有效调节、行业组织自律管理以及政府部门事后监管等方式解决的审批事项,应对相关规定及时修改或废止,特别是要注意纠正通过下位法增设违反上位法的审批条件的做法。

三是按“完善行政组织法和行政程序法”的要求,推进政府间事权法治化,规范下放行政审批的原则和方式。国务院要具体划分中央与省级地方行政职权,确定中央和各级地方履行职权的重点,明确法律、法规授权和行政授权的性质,对暂时不能通过法律、法规授权和行政授权下放的事项,相关部门可采取依法委托的方式。

四是要对相关领域的法规、规章、文件等进行彻底清理。对由法律、法规和国务院决定设定由地方实施的行政审批事项,应提出分类处理意见；对由中央、国务院和部门文件、部门规章及会议纪要设定由地方实施的事项,要以取消为主；取消或其他处理后地方可结合本地实际依法决定管理方式。对可取消也可下放的,除涉及国家安全、生态安全和公众健康等重大公共利益事项外,原则上以取消为主。

五是要制定市场监管规则,依法规范核查材料、抽检、实地检查、受理举报或定期检验以及责令限期改正、督促履行义务、督促自检和撤销审批等监管方式和告知承诺、举报奖励等；对取消下放的审批事项,要明确相应的监管措施。