规划代表未来

■耀邦同志与首都建设系列之六

1980年春耀邦同志在玉泉山 （胡德平/图）

我国经济体制改革的方向是用商品经济、市场经济取代计划经济。在耀邦同志看来，生产和流通领域内的计划指令、计划产品、计划调拨不要了，不等于说经济社会领域中，政府的指导、调控、信息及规划的作用、职能也不要了，尤其是像我国这样一个幅员辽阔、民族众多、资源分布又极不均衡的东方大国，更不可一日或缺。说到规划，我国各领域的规划方案还必须带有统筹兼顾、平衡多元、各得其所的特殊性，最忌千人一面、千部一腔、趋同从众的“羊群效应”。上世纪80年代初，中央两次做出对北京城市建设的批示，讲的就是规划的科学性、前瞻性和可操作性。城市规划代表着城市的未来，预示着城市的发展方向。

六百年来，明清王朝规划建设的京城，至今还极大地影响着北京的面貌，尤其是城内的东城、西城、崇文、宣武4区。明清两朝和现在，北京都是中国政治、文化、交通的首辅中枢，明清设计的中轴线及方方正正的马路街道，至今还给北京的交通以很大方便。明清西郊的香山、万寿山、玉泉山、颐和园、畅春园和钓鱼台一带的海子（注：即积水湖），仍然还是人们踏青赏秋最爱去的地方。今人对前人若有羞愧之处，则是对历史上北京水系无知的损害。明清乃至大元，由南北大运河输送来京的大米、各种商旅特产都可由通州的运河，经通惠河逆行运至京城的南、北禄米仓。北京人今日脚下行走的南北河沿、南北池子、正义路，正是原来京城内河的主要水道。皇家龙船则可由中南海、北海、什刹海，经高梁河、长河、御河直达玉泉山，甚至香山的普安淀。这一溶溶载舟之水，今已不见，令人遗憾。今天，新修的京密运河仍难解首都之渴。不只明清王朝对京城的规划建设做出了巨大贡献，元朝也同样功不可没。北京的水系规划、建设，首先要归功于元代大科学家郭守敬。我们应永远记住他。

城市的功能，即使用价值究竟在哪？我认为不同的城市尽可有不同的功能、不同的使用价值，但城市的规划与建筑一般应恰当体现民族、历史的文化，具备现代化城市所必须的硬件和软件。作为首都的北京，更应兼采中外之长。千万别搞那些中国人、外国人都看不懂，花钱又遭骂的怪异建筑。

首都北京的规划建设一日千里，凡事有发展就有矛盾，有新发展就有新矛盾，如北京现在的人口问题、住房问题、乡镇建设问题等。

首先说人口问题。

1983年7月14日，中央对北京总体规划方案的批复，第二条就是谈控制人口。批复要求北京市：

采取强有力的行政、经济和立法的措施，严格控制城市人口规模。……坚决把北京市到2000年的人口规模控制在1000万人左右。

现在北京市常住人口已达1800万之多，瞬间人口，恐怕已近3000万。人口膨胀引起了诸多难以解决的问题，那么控制人口的决定到底对不对呢？

有人说现在是改革开放时期，人员流动是好事，不应控制人口流入城市。我认为，一个特大都市哪怕是一个城市，都有一个人口控制问题。控制人口，不等于保留原来的户籍制度，死守过去的城乡二元结构的社会体制。这些都是要打破要改革的。就是打破了这些过时的制度体制，人口自由流动了，是否常住人口也要有工作证明、居住条件、收入来源和社会保险缴纳的情况等条件，对落户人口予以控制和制约呢？如果完全不要，是否会事与愿违，形成一些我们不愿看到的贫民窟现象呢？我们的行政部门、经济部门和立法部门对此还需多想办法，考虑得还需更加长远些。

中央的批复，原本是希望党政群团带头，控制新建的企业、事业单位及人员，但现在一方面社会上的大学生、求职人员首先盯住的就是公务员的位子，竟有几千人争考一个国家编制的现象出现；另一方面，机关仍然喊人手不够，不断扩编。如此价值观念难道不要引导？试看今日很多行业中又细化了若干行业，如医院的护士忙不过来要请护工；交警忙不过来要请协警；公安忙不过来要请保安；工商忙不过来要请城管；吃财政钱粮的人怎能不增？其实不少事似乎都应由北京的街道、社区等自治组织承担起来，首先组织本市人积极就业。在实行市场经济的今天，还需要更多、更符合实际的措施出台。

其次说市民的住房问题。

中央的批复对城市居民的住宅问题，在第五条中说到了，而且说得很具体，并附以时限：

在严格控制城市人口的基础上，到1990年应基本解决无房户和居住严重困难户的住房问题。

这一任务，今天仍未完成，城市人口反而大大膨胀了。

住宅问题是人们衣食住行中的必需品。在社会主义市场经济的情况下，不但需要商品房，仍然需要大量的社会保障房。在保障房中，我认为首先应该考虑原居民中的无房户和住房困难户。为什么？因为他们是原住民。还因为有的居民还有房产证，甚至房地产证。把他们和外来人口区别开来，就可以更有针对性地制定政策。譬如原住民就可以自建住房，因为他们有自住房，也占有城市土地。自建住宅的钱要比买房的钱，不知便宜多少，为何不做呢？

第三，首都北京还要做好郊县村镇的建设规划工作。

随着首都功能的加强，人口越来越多，北京的城市面积也越来越扩大了。北京市的面积是继续这样摊大饼，还是走一条不断发展卫星城，同时不失时机地把郊县的小集镇也逐步发展起来的新路？这是北京规划中的一个大问题。

中央的批复，强调了北京卫星城的规划建设。当时主要的考虑是疏散市区人口，给迁出市区的企业和有关单位以更适合的发展空间。那时确定的黄村、昌平、通县和燕山四个卫星城，今天都有了可喜的发展，其工作、生活、居住、就业、就学条件都开始展现出巨大的吸引力，其中尤以通县最火。但千万应注意，切不要沿京郊高速公路、城际铁路发展带状城区。切勿用“以线赶线”代替“以线赶点”。

北京面积16000平方公里，城区面积已从解放时的62平方公里发展到现在的1072平方公里。北京城区的发展若不和广大农村、农村小集镇、城乡接合部的开发利用协调起来，北京城的发展将会由盛而衰，成为世界各国麻烦最大、问题最多、效率最低、功能最弱的首都之一。如今在北京沿京郊公路形成的带状城建并不科学，也不适应人们的居住，其利弊应慎重研究。

中央对北京市批复的第六条，即对此提出要求：

要按照节约用地、少占或不占耕地、统筹安排、配套建设的原则，认真组织编制村镇建设规划，逐步建设起一批农工商结合发展的、具有一定现代化水平设施的农村集镇。

现在郊县的村镇建设已被京郊的小城镇建设所代替。中央那时就要求北京编制村镇建设规划，使农村集镇成为建设农村经济文化的中心，城乡交流的纽带，安排当地剩余劳力的场所，并带动物质和精神文明的双丰收。

建设京郊繁荣、优美的小城镇，使农民向小城镇集中，工业向园区集中，耕地向种田能手集中，保留下来的宝贵农田，种植附加值更高的绿色产品，有何不好？社会主义新农村的发展和小城镇的建设，将给北京城区带来想象不到的益处。

上面说的“三集中”固然好，但农民的承包地和宅基地该如何对待？那时中央的一号文件虽然也说到耕地的统分结合，但如何统还无具体政策规定。现在承包的耕地可以流转了，宅基地也应可以流转；外来人可以把承包耕地的使用权流转到自己手里，宅基地及房产的使用权是否也可流转给城里人？只要坚持一条，就是耕地、宅基地的所有权均属村民的集体所有即可。

但根据我国现行的村镇规划、建设、管理条例视之，实行起来却有重大的困难需要克服，因为农民住宅的性质为“三非”，一非政府统一建设，二非物业化管理，三非上市流通交易。这“三非”集中反映了计划经济年代、城乡二元对立结构的时代烙印，非常不合理。

这是一个亟待解决的问题。今年年初，欣闻北京市政府出面解决了海淀区北坞村的搬迁和今后村民的谋生、就业门路问题，这是否可视作是对“三非”的突破呢？其旧村原址已成为北京的郊野公园，现在人们只要一出颐和园西门，直到玉泉山脚下，已成为人们休闲游玩的好去处，无疑也为首都大大增加了迷人的亮点。报上还登了，今年市政府还要对城乡接合部的50个村庄、25平方公里的面积，依照北京市的规划进行整合、改建。

当时，中央对北京市的两次指示，不但给北京的建设指明了道路，而且对其他直辖市都有促进作用。如，李瑞环同志就谈到：

中央提出的北京市四项建设方针，是把城市规划、建设、管理放在首位的。上海最近就经常在报纸上讲城市建设、基础建设，并提出“七五”期间把提高城市基础设施功能放在突出地位。很多城市也都认识到了这个问题。我看这个趋势是不以人们的意志为转移的。（《务实求理》P354，中国人民大学出版社2010年4月版）

实际情况是，1984年召开的十二届三中全会，就把中央对北京市城市建设的两次批复的精神写入全会的决议之中。

中央两次对北京市规划建设的指示，耀邦同志须臾未忘，他时时关心北京市建设规划的进展和困难。1981年2月3日，旧历除夕，耀邦同志在中南海勤政殿值班，望着满天的烟火，一股忧思又涌上心头，他对身边的秘书说：

你看看北京的夜空，乌烟瘴气。北京如此，全国也一样。我们国家人口多，生态环境是个大问题，治理生态环境，还是我们今后一项十分繁重的大任务哩。（《胡耀邦思想年谱》P603）

1984年3月12日，他视察北京昌平踩河大队，了解到大队统一规划盖房子，可节省农村土地时，他指出：盖房子要问农民满意不满意，要考虑他们的利益，样式不要强求一律。北方建房子要特别注意冬天保暖，夏天降温，搞好沼气、道路、用水的设计。他最后感慨地说：

我最关心北京什么时候实现电气化，这是个大事情，只要能源上去了，什么都好办。（《胡耀邦思想年谱》P986）

今年是世博会在中国的举办之年。世博会的主题是：“城市，让生活更美好！”虽然我国城市的大规模建设起步很晚，但中央当时对北京市的两次批示，抓住了方向，把握住了时机，它不但要“城市，让生活更美好”，也要我国的小城镇更优美，广大农村更文明。中央关于北京市建设规划方案代表了首都发展的方向，象征着首都的未来。

（全文完）