我给胡耀邦总书记写信——回忆税务机构改革初期的一件往事

我于1983年离休后，经常回忆起在1974年从"五七"干校调回昆明这一时期的税务工作情况，有一种难以表白的感情总是萦绕在心头，挥之不去。
"文革"后期税务机构刚刚恢复重建，税务干部也没有得到充实，税收征管工作难度较大。有的地方领导以权代法，违法减免的事时有发生。再加上当时"极左思潮"和派性的干扰，税务机关很难正常行使自己的职责。眼看着国家税收的流失，令人十分痛心。
中央对税收工作是十分重视的。除了将税务机构逐步从财政部门分离出来外，为了加强在"文革"中被严重削弱的征管力量，还逐年增加了税务干部的编制。但有的地方领导对增加的税务干部随意抽调到其他部门的事经常发生，增加的编制就难以保证，有的地方还出现有税无人收的现象。
20世纪80年代中期，全国改革开放逐步展开。税务系统先走一步的是税制改革，对税务机构的改革总是步履维艰，阻力较大。中央是很重视税务机构改革的，因税务机构的改革涉及到税务机关能否自主履行国家赋予的职责。但在中央还没有对税务机构的改革作出统一的、硬性规定之前，财政部税务总局要各地税务局向地方领导汇报工作时提出加强税务机构建设的建议。解决不解决，权在地方政府。当时"极左思潮"的阴影仍在有的地方领导和财政部门中游荡不散，一有税务干部提到税务机构不适应改革开放的形势，急需作出彻底改革的问题时，一顶闹独立性的大帽子就扣在他们头上。轻则被批评，重则受处分，机构改革问题就成了一个禁区。
改革开放国家急需充裕的资金，但以权代法，违法减免的问题不解决，税务机关就难以独立履行国家赋予的职责，这就直接影响了国家改革开放的进程。
离休后，我先后参加了云南省和全国税务学会的工作，使我有机会参与一些税收问题的探讨和研究。税制改革是学会的中心议题，对税务机构的改革也有普遍而强烈的反映。但学会课题组研究的成果，只是供领导参考。税务机构彻底改革的问题，如得不到最高决策领导的重视和决定，在当时情况下是难以进行的。
我是一名共产党员，也是一个多年从事税务工作的干部，看到工作中的重大问题不向党反映和提出意见，算是失职。那怎么办呢？党章明确规定：党员有权向中央反映情况和提出建议。我当即下决心按照党章赋予的权利，给当时的胡耀邦总书记写信。但又想到总书记日理万机，给他的信他能看到吗？想到这一点，我几乎动摇了写信的决心。
我大儿子施维克从北京大学毕业后，分到云南工作，他说他的一位同班要好同学常光民毕业后，分到中共中央办公厅耀邦同志秘书组工作，打算问他一下能否将我的信呈送到耀邦总书记手中。经过联系，得到肯定的答复后，我即于1985年5月28日将信邮寄给常光民同志。6月15日我收到常光民同志的回信，他说：已将我给耀邦总书记的信请秘书组的负责同志呈送到耀邦总书记手中了。得到这个好消息，使我一颗悬着的心总算落下来了（呈送给胡耀邦总书记原信附后）。
1985年12月下旬，我去参加全国税务学会在重庆召开的年会时，得到一个信息：耀邦总书记看到我的信后引起了他的重视，他阅后立即批请国务委员兼财政部长王丙乾予以研究。与此同时，又得到了另一个信息：曾经有人去追查我这封信为何能到达耀邦总书记手中。这就引起我的警惕，我想这是党章赋予我的权利，是正大光明的行动，我没有什么错。
1985年末，我开完全国税务学会后即回到昆明。紧接着在1986年1月初，财政部一位负责同志到云南视察工作，他曾向省财政厅负责同志了解我的情况，并暗示有意想见我一面。我已离休，是闲人一个，他是来视察工作的，没有必要去打扰他。
从以上迹象看，一是追查送信的渠道已经被查清楚了，事后我了解当事人也没有受到什么影响算是平安无事；二是有可能追查我写这封信的背景。
要说背景也确实是有的。其一，有的地方领导以权代法，违法减免和随意抽调税务干部，税务机关顶不住，使税收大量流失。其二，广大税务干部迫切要求对税务机构作彻底的改革，使税务机关能正常、独立履行国家赋予的职责，将应收的税收上来，以适应改革开放的需求。这就是促使我写信的背景。
1986年4月7日，中共中央总书记胡耀邦主持召开中央书记处会议，听取财政部党组成员、财政部税务总局局长金鑫代表部党组所作的关于税收工作的汇报。对于金鑫提出的关于进一步理顺税务机构的问题，胡耀邦当即表示赞成解决，并指示财政部予以研究，这是建国以来中共中央最高领导人第一次专门召开会议听取税收工作汇报，研究税务干部队伍建设的问题。这次会议精神的传达与贯彻落实，对于全国税务系统的干部队伍建设起到了巨大的推动作用，产生了深远的影响。
事物的发展总是有一个量变到质变的过程。我给耀邦总书记信中提到的对税务机构改革的具体意见，当时也意识到不可能在短期内会彻底解决。但我坚信，随着改革开放（包括税制改革）的逐步深入，总会有一天达到这个目的的。
从1985年8月6日田纪云副总理在财政、税务干部座谈会上提出要考虑税务机构的改革、是否成立国税局起，经过漫长的8年时间（其间多次对税务机构进行改革），终于在1993年经国务院决定：正式成立由国务院直接领导的正部级国家税务总局，从国家税务总局一直到省（自治区、直辖市）、市、县一律实行"四垂直"管理。税务机构终于彻底理顺了，这对增强国家的财力，保证改革开放事业的向前发展，并逐步提高人民的生活水平，实现小康社会都是有利的，都是值得庆幸的。
附：给胡耀邦总书记的信

耀邦同志：
您好！
看了5月24日《人民日报》评论员文章《把应征的税款收上来》后，几年来在我思想上经常考虑着的一个问题，感到有责任向您反映一下。
这些年来，由于城乡经济改革产生的经济效益，使国家税收逐年均有较大增长，特别是税制改革进入到以税代利阶段，无论是税收计划的安排和税收实际收入，都占了国家财政收入的绝大部分。在收入逐年增长的时候，有两个问题需要引起足够的重视。
一、这些年来，有的领导以搞活地方经济，给企业"松绑"，片面强调地方的特殊情况等等，违反国家税法擅自越权减免或扩大减免范围和期限；有的甚至任意更改税率。更有甚者，有的地方领导对国家规定应征的税顶着不征或是有意拖延。如：最近《人民日报》公布有的地方不征或不采取积极措施征收奖金税，就是这种情况。
为什么有法不依，违法难究？国家税法在有的领导眼里没有法律效力，他们可以为所欲为，有的领导还一再告诫税务机关不得向上反映。核心问题就是权大于法，以权代法。这实际上也是一种不正之风。
税收法令、条例是国家法律的一个组成部分，税收机关就是执法机关。可以设想，如果人民法院不能按国家法律来行使自己的职权，而是按某些领导的意愿来代替法律，那将会出现一种什么局面？以权代法的问题不解决，严重影响国家税收计划的完成；国家税法难以执行，势必干扰经济改革的顺利进行。税收在经济改革中的杠杆作用也将是一句空话。
二、自1978年以来，税收工作的任务加重了，工作量成倍增加。国务院为了加强税收的征管力量，先后增加了税务干部的编制，使在十年动乱中受到严重削弱的税收队伍得到充实，并在征管工作中发挥了作用。但是这些年来，各地抽调税收干部的情况相当普遍。在调走的干部中，往往是税收业务较熟悉、工作能力较强的骨干。从全局需要出现，抽调税收干部到其他工作岗位去，也是应该的，但经常地、过多地抽调，使税收干部队伍削弱了，势必严重影响征管工作的加强与深入。
这些年来，偷漏拖欠税款的情况相当普遍而严重。除了纳税单位有意欺骗、隐瞒逃避纳税是主要原因外，税收干部不稳定，税收队伍受到削弱，也是一个不可忽视的重要原因。
税是得有人去收的，收税就得懂税法，还得要有健全的征管制度，才有可能把应收的税收进来。所有这些，都得要有熟悉税法，精通业务的税收干部去完成。由此可见，稳定税收干部队伍，提高干部素质的问题极为重要。如这个问题解决不好，税改的成果将难以巩固和提高。
上述两方面的问题，从时间来说，并非自今日始；就其范围来说，也并非一个局部或一个地区的问题。
通常所说税收的杠杆作用，是指在分配与再分配中的作用。如从税收政策法令、税务机关和国家规定要完成的税收任务来说，也可这样比方：国家税收政策法令是力点，税务机关是支点，税收法令依托税务机关去完成国家所规定的任务。我认为这也可以理解为一种杠杆作用。
现在的问题是：支点十分软弱无力，税务机关实在难以履行自己的职责，怎么能正确贯彻执行政策，按照税法把应征的税款收上来呢？由此可见，问题的症结在于机构。
我建议请中央考虑从税务机构上进行比较彻底的改革，以适应经济改革与税制改革的新形势。
具体意见是：
成立国家税务总局，由国务院直接领导。各省、市、自治区税务局及其下属机构，由上一级税务机关垂直领导。
税务机关按照国家税收法令独立行使自己的职权。税收业务的管理，税法的解释，减免税等，一律按照税收管理体制的规定办理（现行的规定需要重新制定）。各级党政领导对税务机关有监督检查的责任，但无权干预税务机关正常执行税收法令的权力。
在机构设置、干部管理、人员编制和经费开支上，一律实行由税务系统垂直管理。
当前，对税务机构进行比较彻底改革的条件已基本具备。税制改革已接近全面完成，省以下的财税机构分设绝大部分地区已经完成。近几年来税收干部队伍陆续得到了充实，特别是税收在城乡经济改革中的地位和作用的重要性，已为各级领导和广大干部所认识等等。所有这些，都说明改革税务机构正是时候了。
我从事税收工作已30来年了，由于年龄和健康的关系，已得到批准离休，但我仍然是一个税收干部，仍然关心着税收工作。从一个党员、一个税收干部对党的事业责任心出发，我向您反映了上述问题和提出建议。
个人的认识总是具有片面性，甚至还有错误的地方，请给予批评和指正。
此致
敬礼
云南省税务局离休干部施子键谨呈1985年5月26日
（施子键，男，1920年1月出生，1938年5月参加工作，1949年5月参加税务工作，1983年6月离休，离休前任云南省税务局局长，享受副厅级待遇）