浅析胡耀邦发展小城镇思想对我国城市化的借鉴意义

摘要：胡耀邦的发展小城镇思想是针对我国改革开放大背景下社会发展的现状和趋势提出的，他预测大量群众将进入城市工作和生活，鼓励发展乡镇企业，积极建设农村的政治、文化和经济小中心，缩小城乡差距等等。其思想内容十分丰富，符合我国经济建设的实际，对现在和将来的建设都有重要的借鉴意义。

关键词：城市化、小城镇 、乡镇企业

特别说明：鉴于“城镇化”概念起源于国内，且学术界没有统一的定义，本文暂时将“城镇化”等同于“城市化”使用。

一、我国城镇化的现状与问题简介

1、现状：

城市化是农村人口向城市转移，城市人口占人口总数的比例不断提高，城市规模不断扩大，城市的生活方式不断推广的过程。实际上，中国改革开放三十七年以来，各项事业取得巨大发展，经济成就更是举世瞩目，同时，城市化的规模不断扩大、水平不断提高。国家统计局2014年的统计数据显示，我国城镇常住人口达到7.3亿，常住人口城镇化率为53.7%，城市数量达658个，建制镇数量增加到20113个。

另一方面，我国城市化起步晚，发展快，水平低，问题严重。虽然城市常住人口超过了农村人口，但大量常住人口没有取得城市居民的待遇，没有在城市安家，父母和孩子留在老家，并产生了留守儿童和空巢老人等问题。事实上，城市化进程中存在的问题涉及面非常广，几乎囊括了社会的各个方面。

2、问题：

由于我国城市化速度过快、城市管理理念和方式落后、法制不健全等诸多因素，我国城市化在飞速发展的同时，存在许多问题，而且有的问题相当严重。本文就我国城市化的某些主要问题做简单地概述。

（1）生态环境恶化

一方面，我国中小城市和建制镇的数量增加很快，规模不断扩大，每天产生大量的工业和生活废弃物。另一方面，处理污染物的设施数量少、技术落后，导致环境破坏日益严重。开展空气质量新标准监测的地级及以上城市161个,其中145个城市空气质量超标，占90.1%。[1]《2015年上半年全国环境质量状况》的数据显示，全国地表水监测的 956 个国家控制断面（点位）中，Ⅲ类及Ⅲ类以下的水占66.1%。[2]

（2）出现“农村病”和“城市病”

大城市急剧膨胀，大量吸收周围的物质和人力资源。相反，农村基础设施建设投入不足，各项公共服务事业建设落后，大量青壮劳动力进入城市，农村日益凋敝。同时，城市各项资源紧张，主要表现为交通拥堵、住房紧张、教育资源紧缺、医疗资源不足等，还加重城市环境污染状况。城市规划不合理，

（3）“分离式”城市化问题严重

 2014年，虽然我国常住人口城镇化率为53.7%，但是户籍人口城镇化率只有36%左右。没有取得城镇户籍的人口主体是农民工群体，他们长期在城镇务工，把孩子和老人留在农村。这造就了农村 6000 万留守儿童、4700万留守妇女和4000万留守老人，这些留守人口构成了一个规模近1. 5 亿庞大的农村人口特殊群体。[3]

二、胡耀邦发展小城镇的主要思想

改革开放以来，农村的改革解放了大量劳动力，这部分劳动力的去向是一个关乎社会稳定和经济发展的大问题。另一方面，城市的改革激发了工业大发展，使劳动力的需要出现激增。而且，发展小城镇不仅仅是解决劳动力问题，它还和就业、住房、交通等诸多问题有关。现就胡耀邦发展小城镇的主要思想进行归纳。

1、吸纳广大群众进入城镇

胡耀邦认为：现在全世界都从农村吸引人到城市，只有我们从城市到农村。这是暂时的，还是长久的？到农村去搞饭吃，现在城市有许多事情要做，一是服务，一是建筑业，现在洗澡、理发、交通都紧张，不是搞这些，而到农村去搞饭吃。这是什么马克思主义！[4]胡耀邦的这一讲话是在1978年4月，当时大量知青还未返回城市，更不要谈及农民进城，由此可见这一观点是极具预见性的。

农业虽是基础，但国家要实现现代化，追赶当今世界发展潮流，必然要转移农业人口到工业，甚至转移到后来迅速发展起来的服务业。知青和大量农民同时进入城市，显然不符合实际，一方面是因为当时并没有这么多就业岗位，另一方面是因为当时城市的人口接纳能力十分有限，当然还有户籍制度的限制等其他原因。发展小城镇，农民可以就近务工，可以自己做小生意，还能照顾家庭，经营农业生产。做到了充分利用时间，合理利用土地。

农民进入小城镇，到建筑工地务工、开小饭馆、开理发店、经营缝补衣服鞋子、出售水果等等。既带动了经济发展，又促进小城镇的道路、水电设施、医院、学校等基础服务事业的发展，使小城镇人口增加。小城镇人口的增加反过来又促进小城镇的繁荣，这是一个良性循环。胡耀邦的观点朴素而又实际，没有讲什么大道理。

2、建立城乡统筹的建房制度

城市土地资源匮乏，而城镇人口将急剧增加，如何解决居住是必须面对的难题。胡耀邦认为要解决人民的居住问题，必须打破城乡对立的二元体制，建立城乡统筹的建房制度。当时，由于时代的局限性，未能提出城乡一体化这一方案，但是提出建立城乡统筹的建房制度在当时也是极具创造性的。胡耀邦认为到本世纪末或者下世纪初，从事种植业的人口要占百分之三十左右，一定要解决好几亿人进城后的房产和居住问题。

80年代，我国城镇住房制度开始改革，开始围绕个人、单位和国家各承担三分之一的“三三制”进行试点改革，这也是统筹城乡建房制度的探索。

3、利用小城镇，在广大农村形成政治、经济和文化中心

当时大中城市较少，交通条件落后等诸多原因的限制，农民进入大中城市比较困难。农村本身又缺乏丰富的文化活动、充足的教学资源、种类繁多的商品等等。胡耀邦主张发展小城镇，增加小城镇的数量，以点带面，形成网络格局，吸纳四周的农民到城镇。逐步发展学校、广播站、文化站、科技站等等文化事业，形成农村地区的小文化中心；让小城镇成为一个地区的商品买卖中心，不断丰富商品种类和数量，让农村地区可以买到更多的城市里才能买到的商品，形成经济中心；建立规范的行政机构，让行政管理全覆盖农村地区，完善基层管理体系。

胡耀邦指出小城镇不但要建设好，还要规划好，不能建好几年就拆了。经过长期的发展，小城镇对周围农村的影响将会越来越大。

4、大力发展乡镇企业，提出“离土不离乡”

胡耀邦认为建设小城镇将是改变城乡关系、改变劳动力结构和产业结构的一大措施。农民进入小城镇可以自己开店，可以当工人，就以这些方式谋生，这部分人不再从事农业生产，还缓解了农村劳动力过剩的问题。当然自己开店，只能解决少部分人的就业问题，要创造大量的就业岗位就要大力发展“队社企业”，后来称之为乡镇企业。

各地结合自身的实际状况，利用自身的资源优势、人力优势、地理优势和政策优势等等各种优势，大力发展乡镇企业。

把小城镇各项基础设施建设好，各项服务政策落实到位，让小城镇的居民享受到和大城市一样的现代文明。离开土地，不离开故乡。过上大城市的生活，也可以在故乡，而不用搬到大城市。

5、发展小城镇缩小城乡差距

胡耀邦认为大家都往大城市挤是不行的，大城市数量有限，而且不可能不限扩大。国家是要建立几个国际化的大都市，还要建立一些国内的大城市，但是对于我国这样的人口大国来说是不够，而且不可能人人都住进大城市。

另一方面，中国国土辽阔，特别是农村地区面积广阔，人口众多。农村的人不可能大量往城市里搬，一是城市分布不均，城市数量少；二是城市的基础设施跟不上；三是城市的容纳能力有限；四是这么多人都往城市跑，怎么解决他们的就业问题、子女上学问题、住房问题、医疗问题等等一系列问题。

那么如何让农民能享受到城市的生活或者让农民的生活水平接近城市，而又不用搬到城市呢？发展小城镇。大力发展小城镇，让小城镇广泛分布在辽阔的农村地区，吸引周围的农民进入小城镇。这样，一部分农民能住进小城镇，改变生活方式，提高生活水平。很大部分农民虽然暂时无法住进小城镇，但是小城镇可以方便农民购买商品，极大丰富农民的物质生活，还可以带来文化产品，丰富精神生活。小城镇的发展，必然带动电力设施、交通设施、通信设施、医疗文化设施等一系列基础设施的改善。简单地说，大力建设小城镇，是缩小城乡差距的重要措施。

三、胡耀邦发展小城镇思想对我国城市化的借鉴意义

我国城市化发展到今天，城市规模不断扩大，城市人口不断增加，城镇居民数量已经超过农村居民。但是，城市化进程中问题很多，有的问题甚至严重影响到社会安定与经济发展。今天，反思中国城市化的进程，从胡耀邦的建设小城镇思想中寻找一些值得借鉴的思想。

1、限制特大、超大城市规模，发展中小城市

改革开放，中国形成了北京、上海和广州等几个人口上千万的超大城市，形成了成都、武汉和西安等人口超500万的特大城市。这些城市人口数量庞大，对资源的日消耗量惊人，产生的各种垃圾更是难以及时处理。还有交通拥挤、住房紧张、教育资源相对匮乏等一系列问题。

胡耀邦主张发展小城镇，认为城市规模不能太大，要将人口广泛分布到各个小城镇。这在当时是可行的，但是现在中国人口接近14亿，仅仅是进入小城镇是行不通的，需要发展中小城市。中小城市人口接纳能力比小城镇强，可以吸收大量人口，而且各项基础设施比小城镇更加完善、更加优质，城市职能也更加健全。总之，中小城市优势十分明显，而且也符合我国城市化的发展趋势。

2、打破城乡对立的二元体制

中国城市化问题很多，一个重要的原因是存在城乡对立的二元体制。首先是户籍制度把公民分为城市居民和农村村民，虽然中共十八大以来特别是十八届三中全会以来特别重视户籍制度改革，要取消两种户籍，统一为一种户籍。但是这个问题积弊太重，必须采取有力的改革措施。

第二，必须解决城市外来常住人口的一系列问题，让这些人成为城市居民。一是要解决住房问题，解决了住房问题就可以把小孩和老人接到城里一起居住，也就解决了空巢老人和留守儿童问题。二是要解决医疗保障问题，不仅仅是看得起病，也不仅仅是看病要便宜，还要有体检等其他医疗卫生方面的服务。三是要解决好养老问题，很多城市外来常住人口都是农民工，其中很大部分人收入不稳定。购买商业保险的能力不强，而且建立福利国家是世界的趋势，中国改革开放的成果应该让人民享受到。四是要解决好上学问题，做到让孩子们平等享受教学资源。当然，还有其他未提到的方方面面的问题都要解决好，真正让住进城市的人享受平等的待遇。

3、大力发展乡镇企业和建设中小城市，促进大学生就业

目前，我国的就业形势相当严峻。特别是大学生就业难问题日益严重，如果出现大规模的失业或者未就业将给社会带来难以预料的不稳定事件，甚至出现社会动荡。大学生就业难的原因很多，其中一个重要的原因是大量大学生往大城市里挤，上一届毕业生还未全部就业，这一届又毕业了，如此累积，就业更加困难。在大城市无法解决大量大学生就业的同时，中小城市特别是乡镇却十分需要大学生这样的人才。所以，大力发展乡镇企业和建设中小城市是促进大学生就业的重要途径。

大力发展乡镇企业，一是要探寻当地的优势资源，给予政策支持，增加乡镇企业的数量。企业的增加必然带动就业的增加，而一些专业技术要求高或者对文化知识水平要求高的岗位就适合大学生。二是要完善乡镇企业的管理体制，更新企业的发展理念，这就需要引进人才，这里讲的人才就是指大学生这类高素质人才。

建设中小城市，提高中小城市对大学生的吸引力。很多大学生往大城市里挤，一是因为大城市就业机会多；二是因为大城市经济发达，生活丰富多彩；三是大城市信息通畅；四是因为大城市各项基础设施完善，为生活和工作提供了更大的方便。大城市的优势就是中小城市的劣势。建设中小城市，就需要从这些方面入手，提高对大学生的吸引力。既能为中小城市的发展引进人才，又能促进大学生就业。

4、城市建设要考虑周全，做好规划

我国城市建设速度很快，城区面积扩大速度惊人，高楼不断增加。在追求城区大、高楼多、房子新的同时，问题越来越多。在无法直接看到的地下，问题诸多。排水系统设计不合理，质量不达标，一到雨季，我国很多城市就出现内涝，网友调侃为在内陆“看海”。地下管道分布混乱，自来水管道、天然气管道、石油管道、通信管道、电力管道等交错分布，十分混乱，是一个巨大的安全隐患。

城区规划很不合理，很多居民楼间距太小，人口密度太大。一些街道狭窄，但是人流量大巨大，有的街道十分宽阔，却人烟稀少。大量的楼房成为空房，浪费大量土地。

城市建设，一定要规划好，地面设施和地下设施要设计合理，质量过硬。生活区、商业区、工业区等各种职能区域要划分合理，又要有机配套。

四、胡耀邦发展小城镇思想的不足

胡耀邦发展小城镇的思想受我国经济发展水平的制约，以及其他因素的影响，具有一定的局限性。

    1、小城镇存在严重的生活垃圾污染问题

虽然发展小城镇符合我国发展的实际，但是短时间内产生大量的小城镇，必然是小城镇的人口剧增，产生大量的生活垃圾。而我国目前的经济水平，政府或者民间都无法建立完善的污水处理系统，以及垃圾处理系统。小城镇的各种生活废水直接排入河中，固体垃圾则被拉到偏僻的地方焚烧或者填埋。

2、盲目发展乡镇企业造成资源浪费和环境破坏

由于管理方式落后、技术水平的低下等诸多原因，很多乡镇企业都是劳动密集型或者资源密集型企业，对资源的利用率不高，对废弃物的再利用做得很差，浪费相当严重。一些污染大的企业缺少处理污染物的设备，或者设备陈旧，排出的污染物对周围的污染相当严重。

五、本文的不足之处

本文的准备工作有几点不足：一是由于时间仓促，未能及时阅读大量资料。二是由于资源严重不足，未能掌握大量原始资料。三是本人能力十分有限，思维局限大。书中，可能难免出现错误。恳请批评指正。

参考文献：

[1]中华人民共和国环境保护部.2014年中国环境状况公报[EB/OL].http://jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb/2014zkgb/201506/t20150608_303142.htm

[2]中华人民共和国环境保护部.2015年上半年全国环境质量状况[EB/OL].http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201508/t20150803_307664.htm

[3]王桂新.城市化基本理论与中国城市化的问题及对策[J].人口研究，2013,37（6）：43-51.

[4]盛平.胡耀邦思想年谱（1975-1989）[M].香港：泰德时代出版社

[5]胡德平.中国为什么要改革——思忆父亲胡耀邦[M].北京：人民出版社

（作者为西华师范大学思想政治教育学生）