赵树凯：从机构设置看政策制定——中央农村工作体制历史演变（1）

近些年，西方公共政策的理论方法受到高度重视，显著推动了中国的公共政策研究。但是，借鉴吸收西方理论方法，研究中国政府的政策过程，不能忽略政治体制背景。因为，政策过程依赖于政治体制，或者说被政治体制所规制。在西方政策过程中，政治过程与行政过程在机构运行方面的区别是清晰的，大致而言，决定政策的政治过程主要在议会，执行政策的行政过程主要在政府，归结为“政策管理二分法”的法则：“当选的立法者应该仅限于完成政策的制定，而被任命的管理者应该仅限于政策的执行”。[1]但在中国，这种政策过程的二分法并不适用。在中国特色的制度体系下，政治与行政具有高度一体性，这种一体性通过机构设置与政策过程的互动过程集中体现出来。探讨这种互动关系并努力进行理论总结应该是中国政治研究的深层关怀。但是，本文的基本关切并非理论，而是梳理刻画建国以来中央农村工作部门的机构沿革与政策变迁，并在此基础上讨论农村政策体制的历史逻辑。在我看来，如果对于高层农村政策体制缺乏基本理解，则谈不上对于中国乡村政治的深入研究，或者说，不懂得农村政策体制演变的基本历程，研究乡村政治难免陷入断章取义或见木不见林。

本文从机构角度考察中央农村工作体制演变，聚焦于探讨不同时期的政策制定机制。这里的“机构”，是指中央层面负责农村工作的综合性部门，主要是政策研究和工作协调机关，一般情况下不包括国务院行政部门，除非这种行政部门具备政策研究和综合协调职责。

本文以不同时期中央农村工作机构沿革变迁为主线展开考察，考察时段是1949年到1989年，历史跨度为四十年，分六个时期，即：中央政策研究室（1949—1952）、中央农村工部（1953—1962）、国务院农林办公室（1962—1969）、国家农林部（1970年—1978年）、国家农业委员会（1979—1982）、中央书记处农村政策研究室（1982—1989）。由于机构更替交叉关系复杂，划分只能是粗线条的。

现在看到的中国政府机构研究，通常采用科层制官僚组织理论，以理性化（非人格化）为基本分析视角。但在我看来，对于研究中央农村工作机构来说，官僚组织理论的分析方法并不适用。因为，这些机构是高度政治化的，属于政治体制的重要部分，而不是一般意义上的科层制官僚机构。也许，亨廷顿的政治制度化分析视角比较适用，可以激发更多理论灵感。我认为，在关于政策体制的基本事实未能得到系统、全面梳理解剖之前，就试图进行某种理论总结只能是“妄作解人”，所总结出来的“理论”也只能是隔靴搔痒。本文定位于建国以来中央农村政策体制运行轨迹的追溯勾勒，希望从一个新的领域推动中国政府与政治研究。

建国以来中央农村工作体制演变过程，体现了中国政治制度特色，体现了对于国家治理现代化的不断探索。对农村工作来说，机构运行集中反映体制特征。通过系统性考察可见，农村工作机构基本特点是直接伴随高层政治情势变化而变化，本文称之为“政治变异性”。这种“政治变异性”主要表现在三方面，即：基本形态的流变性、核心功能的咨议性和法定职权的虚拟性。

农村工作机构的基本形态具有流变性。中共建政以来，始终高度重视农村工作，但是，无论是改革前，还是改革后，农村工作机构都可谓“变动不居”。有时是党中央职能部门（如“农工部”），有时是国务院办事机构（如“农办”），有时是国务院行政部门（如农林部、农业农村部），有时则是党中央国务院分别直属的研究机构（如“农研室”、“农研中心”），还有临时机构（如“中财办”、“中农办”）等。如果与党中央系统组织宣传部门、国务院系统行政部门加以比较，农村工作机构的这种流变性特征更加清晰可见。中央农村工作机构机构的组建裁撤，决定性因素通常与农村工作本身无内在关联，远远超越农村工作需要本身，而是以高层更复杂更宏大的政治考量为依归，为特定时期的高层政治情势所决定，特别是直接决定于最高领导层的政治决断。中央农村工作部撤销，是因为没能执行高层政策设计，虽然历史证明邓子恢的主张是正确的。国务院农林办公室废止，是因为文革爆发导致分管中央领导被打倒，农办名存实亡。中央农村政策研究室撤销，是因为政治风波波及，虽然这个机构在农村改革中的作用受到高度肯定。

农村工作机构的核心功能具有咨议性。对于不同时期农村工作机构来说，不论组织形态如何演变，核心工作都是政策咨询研究，包括开展调查研究、提出政策意见、负责文件起草等等。形式上看这些工作相当重要，但实质上政策影响力有限，因为政策方向由高层决定。1950年代，中央农村工作部主要从属于合作化和集体化的政策方向；1960年代，国务院农林办主要从属于人民公社制度调整后的政策方向；1970年代，国家农林部主要从事于农业学大寨的政策方向。有所不同的是，在1980年代特定改革背景下，中央书记处农村政策研究室在重大政策选择方面表现出了独特活力和政治自主性，创造了农村政策研究的历史性辉煌。政策研究虽然有学术研究色彩，但根本上不是学术过程；政策过程虽然有行政程序，但根本上也不是行政过程。政策过程的本质是政治过程，是政治权力的复杂博弈，直接受制于特定时期的政治权力结构。因为政策制定是政治过程，所以，制定出什么样的农村政策，并不取决于具体设置什么的农村工作机构。不论是研究性质的机构，还是行政性质的机构，都不是决定性的关键因素。决定政策的最重要因素不是设立何种机构，而是高层政治环境和政治空间。当高层权力结构释放出足够的政治空间时，这些机构对于政策制定的重要性参会充分展现。不论是政策研究机构，还是政策研究个人，在政策制定中的作用都从根本上依赖于政治机会结构（Political opportunity structure）。建国以来中央农村工作机构的设置与运行，不仅展现政策议程演进轨迹，而且揭示政治权力的博弈逻辑。

农村工作机构的职权设计具有虚拟性。各个时期农村工作机构的设立，都有职能权力的明确设计。这些职权设置有中共中央文件、立法机关文件做出明文规定，还有具体的“三定”（定机构、定编制、定职能）方案。但在现实生活中，这些机构的法定权责与实际运行往往差异巨大，低制度化是基本运行的基本状态。在很多情况下，临时机构取代法定机构，协调机构取代行政机构，个人决定动摇法定程序。如中央农村工作部后期，原来明文规定的职权形同虚设。中央书记处农村政策研究室则发挥了超乎职权规定的巨大作用，这其中既有特定年代政治条件的因素，也有杜润生的个人因素。政策体制以政治体制为基础，政治体制的基本结构决定规制了政策体制的运作空间。透过农村工作机构设置与政策制定的互动过程，可以看到非正式政治的生动展演。非正式政治是“公共舞台之后的幕后政治行为和那些偏离制度规则的权力运作”。[2]机构设置与机构运行服从于政治运作，政治运作驾驭政策议程以及方向，这是农村工作体制的重要特点。

建国以来中央农村工作机构的运行机制和历史演变，是中国政治研究的重要领域，现有西方相关理论难以适用。第一，多元主义理论难以适用。多元主义以利益集团分析为主要视角，强调政治上的讨价还价和妥协。作为最大的利益相关群体，中国农民从来没有形成政治上的利益集团，其利益表达也没有形成参与政策过程的体制化程序与渠道，因此，多元主义的分析路径无法展开。第二，官僚组织理论难于适用。这些农村工作机构虽然不是政治组织，但也不是马克斯·韦伯所定义的科层制官僚组织，职责授权、办事程序和人事财务系统充满非不确定性，难以按照官僚机构的理性化范式建立分析框架。第三，公共选择理论难以适用。公共选择理论“将市场模式的经济和个人主义的假设用于解释美国政治体制的运作” [3]，进而把市场经济规则引人公共政策过程。但是，中国农村政策过程显然不是个人或群体根据自身利益最大化进行理性计算并参与政治博弈的过程。总的来看，中国的政策过程现象为西方理论范式所不能涵盖，作为一个独特的研究领域，蕴藏着依托中国经验进行理论提炼的巨大潜力。

（未完待续）

[注释]:

[1]迈克尔·巴泽雷：《突破官僚制：政府管理的新愿景》，中国人民大学出版社2002年11月第1版，第2页。

[2]吴国光：《权力的剧场》，香港中文大学出版社2018年版，第4页。

[3]乔治·弗雷德里克森 ：《公共行政的精神》，中国人民大学出版社2003年10月第1版，第31页。

来源：九号院时刻