赵树凯：“中央农工部”那十年（1953—1962）——中央农村工作体制历史演变（3）

1952年11月，中共中央成立决定中央农村工作部（简称“农工部”）。根据中共中央通知，中央和省委设置农村工作部，“地委以下的各级党委，因其主要任务即是领导农村工作，故无另外建立农村工作之必要”。[1]中央政策研究室随之撤销，原班人马并入该部。1953年2月，中央农村工作部正式挂牌办公，1962年10月，中央农村工作部撤销。存续10年间，中央农村工作部的角色作用经历了复杂的演变过程。

1，组织架构

“农工部”基本使命是实现农业集体化。这个使命的提出，是基于中共中央对中国社会主义事业的基本构想。1949年3月，毛泽东在七届二中全会报告中提出了农村社会主义改造的政策思路，即个体的农业经济要向集体化的方向发展，“任其自流的观点是错误的”，“必须组织生产的、消费的和信用的合作社”，“这种合作社是以私有制为基础的是以私有制为基础的，在无产阶级领导的国家政权管理之下的劳动人民群众的集体经济组织”。[2]1952年上半年，全国性土地改革基本完成，高层决定成立中央农村工作部。1953年2月9日，邓子恢在中央农村工作部会议上说：“毛主席告诉我，中央农村工作部的任务是，在10年至15年或更长点的时间内完成农业社会化，配合国家工业化，实现农业集体化，即把农民组织起来，经过互助合作，过渡到集体农庄。”[3]

“农工部”部长邓子恢，同时担任国务院副总理、国务院第七办公室主任。调北京之前，邓子恢是中共中央中南局主要负责人，中南局管辖广东、广西、湖南、湖北、河南、江西等六省。原中共中央政策研究室主任陈伯达、副主任王观澜、廖鲁言成为“农工部”副部长，原中南局秘书长杜润生担任“农工部”秘书长。杜润生于1955年秋调离后，秘书长由“农工部”副部长刘建勋兼任。

“农工部”成立初期约有200人。来源主要三方面：原中央政策研究室撤销后人员整体转入：跟随邓子恢、杜润生从中南局机关（以中南局政策研究室为主）调入的人员；根据地区代表性需要从全国各地调入的人员。1954年大区撤销后，各中央局农村工作部又调入部分人员，此时农村工作部约300人。1955年夏季，邓子恢受到毛泽东严厉批评后，随着机构权力削弱，中央农村工作部人员有所减少，1962年撤销时人员规模与成立初期基本相同。

“农工部”内部机构按照不同业务分设“一室五处”。一室是办公室，主办文电及机关事务；第一处主管国营农场；第二处主管农村互助合作运动；第三处主办农业、林业、畜牧业、渔业和水利工作的方针政策事项；第四处主办供销合作、信贷合作、手工业的方针政策事项；第五处，主办乡村政建、文化教育、卫生、民兵等方针政策及其他事项。[4]当时中央机关不设司局，处即中层单位，处长相当于后来的司局长，有的处以下设科，有的处以下不设科。中央农村工作部办公室相当于现在的办公厅，约有四五十人，其他各处平均二三十人，最大是二处。二处又叫“合作处”，主管农业合作化事务，最多时有五六十人。进入人民公社时期，二处主管人民公社事务；农村工作部撤销后，二处成为国务院农林办公社组；国务院农林办撤销后成立国家农林部，公社组成为农林部政策研究室（挂“人民公社管理局”牌子）；农林部撤销后成立国家农委，农林部政策研究室整体划转成为国家农委政策研究室；农委撤销后，成立中央农村政策研究室，原农委政研室人员成为中央农村政策研究室的核心部分。

从职权设计来看，中央农村工作部是建国以来最强有力的农村工作部门。根据中央明文规定，中央农村工作部与大区、省委农村工作部的关系为领导关系；中央农村工作部与农业部、林业部、水利部、供销合作社的关系为指导关系，要派人出席这些部门的党组会议。[5]省委农村工作部直接向中央农村工作部汇报请示工作，国务院系统的农业部、林业部、水利部等部门也直接受中央农村工作部的监督节制。中央农村工作部统管全国农业农村工作，从这种职权设计中得到充分体现。

2，位势演变

中央农村工作部在全国农村工作的领导地位维持了两年半时间。从1953年春到1955年夏，主要职能是：主持召开中央农村工作会议；代表中央提出对农村工作的部署要求；批示回复地方提出的重要政策问题；转发地方的农村工作经验。1955年7月31日，毛泽东在中央召开的省自治区党委书记会议上做《关于农业合作化问题》的报告，讲话严厉指责邓子恢：“在全国农村中，新的社会主义群众运动的高潮就要到来。我们的某些同志却像一个小脚女人，东摇西摆地在那里走路，老是埋怨旁人说：走快了，走快了。过多的评头品足，不适当的埋怨，无穷的忧虑，数不尽的清规和戒律，以为这是指导农村中社会主义群众运动的正确方针。否，这不是正确的方针，这是错误的方针。[6]”这次会议标志中国农业合作化政策发生重大导向变化。随后，毛泽东开始亲自主持重要政策制定和文件起草。8月26日，毛泽东批示：“通知中央农村工作部：在目前几个月内，各省市自治区党委关于农业合作化问题的电报，由中央直接拟电答复；并告批发出此类来报的同志，不要批上‘请农村工作部办’字样。”[7]由此开始，各省市不再直接向中央农村工作部请示汇报工作，在高层决策体系中，中央农村工作部进入边缘化时期。

1955年8月之后，毛泽东研究部署农业合作化、大跃进、公社化重大政策，主要倚重中央书记处书记谭震林。邓子恢不再出席中央书记处办公会，廖鲁言作为农村工作部主持工作的副部长，代替邓子恢出席中央书记处办公会，根据中央书记处指示直接安排“农工部”执行。1955年下半年毛泽东编选《中国农业的社会主义高潮》一书，“农工部”提供了一些地方经验材料。毛泽东在这本书中写的100多篇序言，很多批评言辞都是直接针对“农工部”。毛泽东召集有关部门负责人讨论农村问题，或者到农村考察，通常是找廖鲁言、陈正人等人。毛泽东很少与邓子恢谈话，外出调查也从来没有让邓子恢同行。

在合作化政策导向转变和邓子恢权力衰落过程中，中央农村工作部领导班子也发生调整。1955年秋，农工部秘书长杜润生被调任中国科学院。杜润生晚年回忆，是陈伯达向毛泽东反映，邓子恢所以敢忤逆毛泽东的政策主张，杜润生起了很大的作用。当时，不论是中央高层，还是农村工作部内部，都有一种看法，邓子恢的政策主张是受了杜润生的重要影响。邓子恢受到毛泽东严厉批评后，农村工作部中层干部有人建议把责任推给杜润生。邓子恢则表示，“我不是受了杜润生同志的影响。我有自己的主见，我的错误，不能说杜润生同志是主犯。”[8]。此前的1955年初，城市建设部长陈正人调任中央农村工作部副部长。陈正人是毛泽东建立井冈山根据地时期的忠实追随者，曾担任井冈山根据地遂川县委书记，建国后曾担任江西省委第一书记。1957年6月，中央农村工作部副部长刘建勋调任广西省委第一书记。与刘建勋一起调任广西的，还有合作处处长李友九、副处长霍泛。中央农村工作部领导层的中南局班底不复存在。

3，政策分歧

为什么中央农村工作部会被毛泽东边缘化？是因为邓子恢的合作化主张与毛泽东产生了系统性冲突。邓子恢认为，土改后农民的个体生产积极性是发展农业生产的主导方面，家庭为单位的个体生产是农业生产的主要形式，农业生产合作必须从中国小农经济的现状出发，农民入社退社必须自主自愿，强迫是一种犯罪；组织生产合作是一种经济活动，绝对不能像土改那样用政治运动的方法来办；合作发展速度要稳重，10到15年甚至更长时间来完成；合作社的规模要小，初期理想规模是10户左右；建立合作社是必须保护中农的利益不是受到侵犯，合作社的速度要分地区有快有慢，他引用了列宁话，宁肯少些，但要好些。[9]邓子恢与毛泽东的意见冲突主要是两波事件：

第一波，1953年关于压缩农业合作社问题。1953年3月，农村工作部刚成立后，邓子恢连续代中央草拟下发《关于缩减农业生产互助合作发展的5年计划数字的指示》，《关于纠正试办农业生产合作社中急躁冒进的批示》、《关于布置农村工作应该照顾小农经济特点的指示》。在此基础上，农村工作部主持解散了一批合作社，并坚持允许富农存在和四项自由（雇工自由、借贷自由、租赁自由、贸易自由）的政策原则。这些文件是由副主席刘少奇签发，未经毛泽东审阅。为此，毛泽东严厉批评了刘少奇和中办主任杨尚昆，说中央发文未经毛本人审批是严重的组织错误。5月19日，杨尚昆专门向毛泽东作了关于中央发文程序的汇报，毛泽东批示：“少奇、恩来、德怀同志阅后交杨尚昆。（一）请负责检查去年八月一日（八一以前的有过检查）至今年五月五日用中央和军委名义发出的电报和文件，是否有及有多少未经我看过的（我出巡及患病请假时间内者不算在内），以其结果告我；（二）过去数次中央会议决议不经我看，擅自发出，是错误的，是破坏纪律的。”[10]以此次事件为标志，毛泽东开始亲自审阅所有中央发文，这是建立政权三年后中央高层文件运转程序的重要变化。

第二波，1955年关于合作社发展速度问题。1955年初，中共中央决定从65万个农业合作社发展到1956年春100万个，但不久后毛泽东提出发展到130万个，邓子恢没有执行毛泽东的意见，坚持原来100万个，而且主导制定了收缩和停止发展的方针，特别是把浙江省的合作社从53,000个压缩到37,000个。5月5日，毛泽东找邓子恢彻夜长谈，从晚上十点半谈到次日早晨六点半，警告邓子恢不要重犯1953年大批解散合作社的错误。5月6日，邓子恢在全国农村工作会议总结报告中没有贯彻毛泽东的意见，而继续坚持原来的政策部署。[11]由此引发7月31日毛泽东的严厉批评，并直接削弱了农工部的权力地位。

在1955年下半年到高级合作化运动中，以及后来的大跃进、公社化、反右倾等运动中，中央农村工作部都处在高层决策的边缘，主要工作是奉命收集汇总材料。邓子恢不仅没有机会参与重要的政策制定，而且中央农村工作部的会议很少参加。但是，邓子恢常年坚持农村调研，利用各种机会提出政策意见。据时任中央农村工作部副处长张其瑞回忆，1962年3月，邓子恢安排张其瑞等人调研安徽包产到户并向中央提交了报告，6月下旬，参加副总理谭震林主持内部会议并要求汇报，会议将结束时，谭震林对邓子恢说，“你要讲的问题，今天不讨论了，以后再说”。7月中旬，邓子恢在办公室召集会议介绍安徽包产到户，通知各位副部长和有关处长来听。“几位副部长都说有别的会议不参加了，我只好向邓老一个人做了汇报，在座的除了他的秘书外，别无他人。”[12]由此可见邓子恢在高层决策体系中的边缘地位。

4，机构撤销

在大跃进和人民公社化运动遭到严重挫败之后，中央农村工作部在决策过程中的作用有所提升，邓子恢提出的一些政策建议受到毛泽东重视，甚至被直接采纳，如人民公社应该给农民留自留地、应该允许农民饲养鸡鸭鹅猪等。1959年五六月间，邓子恢主持农村工作部连续起草了四个政策调整性文件，即《中共中央对算账和召开社员大会等问题的指示》、《中共中央关于人民公社夏收分配的指示》、《中共中央关于分配私人自留地以利于发展猪鸡鹅鸭问题的指示》、《中共中央关于社员饲养家禽家畜自留地等问题的指示》。这些政策放宽给了农民适当自由，对恢复被公社化和大跃进严重破坏的农村经济起了重要作用。不仅如此，邓子恢还进一步提出要调整人民公社制度，主张公社规模不能太大，生产队应该100户左右，对社员的生活资料，如果动了的要先作价后偿还，多数劳动力要用于农业生产。邓子恢最早提出人民公社应该有一个工作条例，并且动手起草了《人民公社内务条例》（这是后来毛泽东主持起草制定《人民公社管理条例》的基础），并最早提出基本核算单位从生产大队下沉到生产小队。

发生全国性大饥荒之后，1961年3月，毛泽东在广州召开的中央会议上罕见地表扬了邓子恢，说：“邓子恢同志那个时候顽强的很。邓子恢同志，为了说服你，我给你谈过多次话，现在我跟你统一了，我跟你没有矛盾了，去年他在山西、石家庄、江苏南部做了一次调查，做得很好，他的观点很正确，农村工作后头犯的错误是谭震林他们有份，他没有份的。你们看不起邓子恢同志那是不行的，人家现在正确了。”这次会上邓子恢也参加了这次会议，但是坐在会议室后排，毛泽东的讲话没有听清楚。毛泽东还问“邓老来了没有？”[13]在人民公社和大跃进受到挫败后两三年内，邓子恢积极参与政策调整，对恢复农村发展起到了一定作用。

邓子恢坚定地主张包产到户，与毛泽东再一次发生意见冲突。1958年后，邓子恢连续几年在广西休养，致力于调查和探索农业经营方式，在桂林龙胜县亲自倡导实验包产到户。到1962年2月，龙胜县出现了50%的生产队包产到户，省委不赞成，邓子恢对省领导说：“你就让他们单干怕什么，先把40%多的集体经济搞好，其他的慢慢来，当然也不要公开承认他们单干。”[14]5月，他知道安徽出现大规模包产到户以后，立即派人前去调查。6月下旬，邓子恢在谭震林主持的会议上要求发言未成，于是约见毛泽东。1962年7月17日，邓子恢与毛泽东长谈，陈述多方面理由举荐包产到户。毛泽东当时没有表态，表示要看有关材料。7月20日，毛泽东召集各中央局第一书记开会，毛泽东重点谈了包产到户问题，说：“你们赞成社会主义，还是资本主义？当然不会主张搞资本主义。但有人主张搞包产到户。现在有人主张在全国范围内搞包产到户，甚至分田到户，共产党来分田，对农民要让他们自愿，如果有的人非包产到户不可，也不要采取粗暴态度。问题是要分析农民的基本要求是什么，我们如何领导。有人似乎认为我们和农民搞了几十年，现在好像不行了，难道我们就这样脱离群众？”[15]随后，毛泽东在中共八届十中全会上点名批评邓子恢，说：“邓子恢曾当面和我谈过保荐责任田，我跟他谈了一个半钟头的话，我就受了一个半钟头的训，不是什么谈话，是受他的训”。[16]8月12日，毛泽东在一个文件上批示：“邓子恢同志动摇了对形势的看法，几乎是一片黑暗，对包产到户大力提倡，这与他们1955年夏季会议以前一贯不愿意搞合作社，对于搞起来的合作社下令砍了几十万个毫无痛惜之心，而这之前在竭力提倡四大自由，所谓好行小惠言不及义，是相联系的。他没有联系1950年到1955年，他自己显然还是站在一个资产阶级民主主义者的立场上，因而犯了反对建立社会主义集体经济的错误。”后来毛泽东又多次批评中央农村工作部搞资本主义，说邓子恢“是资本主义农业专家”，中央农村工作部“10年来没有办一件好事”。[17]1962年10月，中央撤销了中央农村工作部，邓子恢被调任国家计划委员会副主任。

中央农村工作部存在十年，真正履行农村工作综合领导机构职能不过两年半，大多数时间更像是政策咨询机构，而且是一个不受高层信任重用的政策咨询机构。实践证明，邓子恢的一系列政策主张是正确的，1981年中共中央为邓子恢平反。

（未完待续）

[注释]：

[1]《中共中央关于建立农村工作部的决定》（节录），见黄道霞主编：《建国以来农业合作化史料汇编》，中共党史出版社1992年3月北京第1版，第115页。

[2]《在中国共产党第七届中央委员会第2次全体会议上的报告》，见《毛泽东选集》第四卷，第1432页。

[3]陈丕显编：《邓子恢传》，人民出版社2006年7月北京第2版，第449页。

[4]陈丕显编：《邓子恢传》，人民出版社2006年7月北京第2版，第448页。

[5]《中共中央关于建立农村工作部的决定》（节录），见黄道霞主编：《建国以来农业合作化史料汇编》，中共党史出版社1992年3月北京第一版，第115页。

[6]黄道霞编：《建国以来农业合作化史料汇编》，中共党史出版社1992年3月北京第1版，第247页。

[7]陈丕显编：《邓子恢传》，人民出版社2006年7月北京第2版，第496页。

[8]陈丕显编：《回忆邓子恢》，人民出版社2006年7月北京第2版，第370页。

[9]霍泛：《邓子恢的农业合作思想》，中国农业经济学会编《邓子恢农业合作思想学术讨论会论文集》，中国农业出版社1989年5月第1版，第38-41页。

[10]中央文献研究室编：《毛泽东年谱》第二卷，中央文献出版社2013年版，第99-100页。

[11]陈丕显编：《邓子恢传》，人民出版社2006年7月北京第2版，第487页。

[12]张其瑞：《回忆安徽责任田的两次调查》，见陈丕显编《回忆邓子恢》，人民出版社2006年7月第2版，第419页。

[13]陈丕显编：《邓子恢传》，人民出版社2006年7月北京第2版，第533页。

[14]陈丕显编：《邓子恢传》，人民出版社2006年7月北京第2版，第548页。

[15]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱》第五卷，中央文献出版社2013年1月第1版，第116页。

[16]陈丕显编：《邓子恢传》，人民出版社2006年7月北京第2版，第562页。

[17]陈丕显编：《邓子恢传》，人民出版社2006年7月北京第2版，第565页。

来源：九号院时刻