1978年-2008：城乡关系两次转向

城乡关系

●1978年-2002年，是以“放权让利”为特征的乡村推动城市阶段；2002年-2008年，是以“反哺”为特征的统筹城乡发展阶段

●要达到世界高收入国家2003年80%的城市化率，根据近些年我国城市化率以每年1%的递升速度和目前的人口，还要35年，需要将46245万农村人口转移到城镇去

一、改革开放以前的城乡关系

到1978年以前，由于“政社合一”的集体经营体制束缚了农民的积极性，粮食等主要农产品的增长始终不能满足人口增长的需要，城乡居民生活困顿。（2005年3月，湖南省邵阳县农民刘少成夫妇告别农业税“负担卡”。图/CFP）

1949年新中国建立，当民主革命和国民经济恢复任务完成后，工业化就成为整个国家经济建设的重中之重。于是城乡经济关系的焦点就集中在两个方面：一是如何加快农业的发展，以便在耕地少人口多的条件下，解决中国的吃饭问题和为工业化积累资金。二是在优先发展重工业战略下，如何协调城乡关系（包括工农关系），保证中国的工业化迅速实现。

当时采取的办法就是走农业合作化的道路，它的目标是三赢：一是改造落后的小农经济，使农业获得大发展；二是保证为工业化提供必要的积累；三是保持工业化和高积累过程中的社会稳定和避免两极分化。

但是当以单一公有制和计划经济为目标的社会主义改造完成以后，并没有出现原来设想的社会主义经济的优越性。在城乡关系方面，由于吃饭问题始终不能解决，为工业化提供的剩余非常有限，因此国家对农村经济的控制力度不断加强，不仅农村的多种经营不能发展起来，而且限制农村人口向城市流动，甚至城市人口倒流向农村，城市化非常缓慢。

经过建国以后近30年的发展，虽然我国的农业现代化特别是在先进技术的推广，电力、化肥、农药的使用，以及农田水利建设方面有了显著进步，但是受十年“文化大革命”的影响和“左倾”思想的束缚，农业和农村仍被局限在计划经济的体制下，农民仍被禁锢在城乡分割的落后乡村。

到1978年以前，由于“政社合一”的集体经营体制束缚了农民的积极性，粮食等主要农产品的增长始终不能满足人口增长的需要，城乡居民生活困顿，全国人民的温饱问题没有得到解决，有2.5亿农民生活在贫困线以下。而在城市，就业问题也越来越严重，大批城市知识青年到农村去的政策引发城市居民特别是青年的不满，不仅难以为继，而且成为危及社会安定的大问题。城乡关系面临着一个重要的转折关头。

二、以“放权让利”为特征的乡村推动城市阶段（1978-2002）

随着统购统销的废止和农产品的市场化，通过直接和间接的农业剩余来支持工业化和城市的比重越来越低，而通过农民提供廉价的劳动力和乡村资源（资金和土地等）来支持工业化越来越成为主体

十一届三中全会以后，以提高农产品收购价格和实行家庭联产承包责任制为标志，国家对农村实行了“放权让利”政策，即不仅给农民以生产经营的自主权，而且减轻了国家提取农业剩余的份额。改变了过去那种国家规定农民消费和积累的定额后，其余全部征购走的办法，而是实行了“交够国家的，留够集体的，剩下的都是自己”的“大包干”，80年代农业经济的迅速发展和乡镇企业的异军突起，使得城乡关系进入共同推进工业化的阶段。

在1978年改革开放以前，农民和乡村对工业化和城市的支持，主要是通过提供农业税、低价的农副产品（通过统购统销和剪刀差形式），换句话说，就是通过提供农业产品的剩余来为工业化提供积累和降低成本，当然，也有部分农村人口通过上学、参军、有计划的招工等形式转到非农产业，但是这种转移人数非常有限。

但是改革开放以来的27年里，农民和乡村对工业化和城市的支持形式，则发生了巨大的变化。随着统购统销的废止和农产品的市场化，通过直接和间接的农业剩余来支持工业化和城市的比重越来越低，而通过农民提供廉价的劳动力和乡村资源（资金和土地等）来支持工业化越来越成为主体。

首先，农民提供的大量的廉价劳动力，为改革开放以来的沿海地区的外向型出口企业和劳动密集型企业的发展提供了快速成长的资本积累。

第二，改革开放以来，农民还通过为城市发展、经济开发区以及大量的交通等基础设施工程，提供了廉价的土地资源，为许多经营型城市的发展提供了大量的资金（通过土地使用权的转让），从而降低了城市的发展成本。

第三，农民通过以乡镇企业来推动小城镇发展和直接向城市投资的形式，将大量的农村资金直接吸纳到城镇。

上述三种乡村支持工业和城市的新方式，是1978年以来我国经济高速增长，特别是对外贸易超常增长的主要动力，也是城市空间规模快速扩张的重要原因。

此外，1978年以后农产品供给的迅速增加，不仅是乡镇企业“异军突起”的前提，还使得在国家取消城市粮油补贴的市场化改革后，保证了农副产品的低价和生活消费价格的稳定，为改革和发展做出了贡献。有领导人曾说：“这几年物价没有上涨，与农产品价格低有很大关系。如果在很多人下岗的情况下，物价大幅上涨，城市就不会这么稳定。从这个意义上说，农民又一次为国家作出了贡献。”

三、以“反哺”为特征的统筹城乡发展阶段（2002-2008）

国家已经有能力将过去长期实行的农业支持工业、乡村支持城市的城乡关系，转变为工业反哺农业、城市带动乡村的新型城乡关系

如前所述，从1953年中国开始大规模工业建设到2002年十六大前的50年里，城乡关系的实质基本上是农业和农村支持工业和城市的发展。

1978年以前，在农业剩余非常有限、工业资金不足的条件下，农民主要是通过提供农副产品而不进入城市的方式，来为工业和城市的发展提供农业剩余产品和降低工业发展成本。而在1978年至2003年间，当农副产品在80年代前期即已经能够满足城市需求的条件下，农民和农村则主要是通过直接投资（乡镇企业）、提供廉价劳动力（大量农民工）、提供廉价土地资源三种方式，为工业和城市的发展提供了强大的动力。

改革开放以来城乡关系第一次转变，在推动整个国民经济快速发展、城市化率大幅度提高和全国基本达到小康社会水平的同时，城乡之间的发展差距、城乡居民之间的收入差距在经历了80年代前期短暂的缩小之后，开始拉大距离。若将城镇居民的一些隐性福利和优惠折算成收入，中国城乡居民的收入差距可能达到6：1。

这种城乡居民收入差距扩大的情况，是发生于我国公民经济经过26年的持续高速增长，整体达到小康水平基础之上的。2005年，我国的GDP总值超过18.38万亿元，人均GDP达到1700美元，已经达到中等收入国家行列。与此同时，政府的财力也大大增强，2005年国家财政收入达到3.16万亿元，比1978年的1132亿元增加了27倍以上。因此，国家已经有能力将过去长期实行的农业支持工业、乡村支持城市的城乡关系，转变为工业反哺农业、城市带动乡村的新型城乡关系。

审时度势，2002年11月召开的中共十六大上，将城乡经济关系的认识推向了一个新的高度。大会明确提出解决“三农”问题必须统筹城乡经济社会发展，跳出了传统的就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的局限，将解决“三农”问题放在了整个社会经济发展的全局和优先位置来考虑。

2004年3月，国务院总理温家宝在十届全国人大三次会议上提出了五年内逐步减免农业税的计划，并增加国家对农村基础教育的财政支出。在同年12月召开的中央经济工作会议上，胡锦涛总书记强调：“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。我们应当顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局，更加积极地支持‘三农’发展。”

根据中共中央对工农关系、城乡关系的新认识，政府在2005年对城乡关系作了重大调整，实现了历史性的转折。2005年3月，温家宝总理进一步提出工业和城市要“反哺”农业和农村的设想。他在2005年3月14日举行的记者招待会上宣布：“我们已经开始进入第二个阶段”，“第二个阶段，就是实行城市支持农村、工业反哺农业的方针，对农民‘多予、少取、放活’。”

从2003年到2007年的5年里，国家财政用于“三农”的支出达到1.6万亿，是改革开放前1950-1978年29年间的10倍，是1979-2002年24年间的1.3倍。财政部的统计资料显示，2008年中央财政预算用于“三农”的资金达到3917亿，比2007年增加520亿元，增长15.3%。

四、实现城乡和谐发展任重道远

要改变城乡之间差距过大的问题，还需要一个相当长的历史阶段，仅靠党和政府转变了观念和财政转移支付是不够的

可以说，以国家全面驱动工业反哺农业、城市支持乡村、建设社会主义新农村为标志，我国的工农关系、城乡关系进入了一个新的历史阶段。但是也应该看到，我国未来的工业化、城市化和农业现代化还有很长的路要走，受到的资源和环境的约束比过去30年还要严峻。

（1）我国农业生产在现有规模上保持继续增长的条件日益严峻：一是随着工业化和城市化的快速推进，耕地面积持续减少；二是淡水资源短缺；三是近年来农田水利设施老化失修严重；四是农业劳动力素质仍然较低；五是大量使用化肥、农药、兽药等投入品，导致农业污染日益严重。

（2）随着提高工业化的资源价格和加大环保力度，随着提高农民工的待遇和强化其权益保护机制，同时也随着人民币汇率的升值，出现了资产价格和生活消费价格“双膨胀”的现象，这又反过来抬高了农业生产成本，抬高了工业化的成本，使得农民增收和向城市转移的困难增加。

（3）我国农村人口众多，城市化的任务还非常艰巨，从1978年到2007年，我国的城市化率提高了27个百分点，已经接近了2003年全世界人口的城市化率的49%，但是要达到世界高收入国家2003年80%的城市化率，按照近些年来我国城市化率以每年一个百分点的递升速度和目前的人口，仍然需要35年时间，需要将46245多万农村人口转移到城镇去。

应该看到，虽然这次城乡关系的转变是不可逆的，但是要改变城乡之间差距过大的问题，还需要一个相当长的历史阶段，仅靠党和政府转变观念和财政转移支付是不够的，因为这不仅是体制和政策问题，更是发展的问题，最终要依靠工业化和城市化来解决问题。

□武力（中国社科院当代中国研究所副所长）