国家为什么要宪法？

目前国中人士，不管在朝在野，都处在一个极烦闷的心理状态中。在野的人觉得生意作不成，工厂开不成。种田的人觉得下了多少种子和多少人工，明年的收秋能否抵偿，也不敢说。亦有因为内乱骚扰，乃至于离乡背井的。至于有智识的人，到了研究机关，试验仪器不完备，到了图书馆，世界上新书一本都没有，或者教书先生薪水不够用，要靠尊师运动捐款，才能维持他的生活。所以在野的士农工商不满意现状，是很普遍的。反过来说，难道在朝的人认为政治局面满意吗？我们知道他们也不满意，甚至有人认为要不得的。目前的内战如何结束，军事如何整理，财政金融如何安定，他们也未尝不知道应该改良，应该除旧布新，但是如何能达到这个目的？是不是目前的法律不对，制度不对，或是用人的方法不对呢？他们未尝不在苦心思索着。

从清末起，我们有了革命运动，大家以为革命以后总可以得到一个好政府。但是经过二三十年的内战，八年的抗战，使我们认识，如果所谓革命运动离不了武力，离不了战争，乃至于离不了混乱，那恐怕我们在革命运动中所要达到的目的，还是离题很远。朝野上下口中所常说的是“建国”，革命的目的本来在“建国”，何以现在偏偏要在革命两字之外，提出建国的标语来？可见革命的心理背景与建国的心理背景是有不同之处。第一，革命是破坏，建国是靠有思想有经验的建设。第二，革命是靠奋不顾身的精神，而建国是靠冷静的头脑。第三，革命是靠武力与战争，而建国是靠和平与法治。以上三种不同之处既然明白，所以建国的重点应该放在理智上而不放在情感上，应该放在和平方面，不是战争方面，应该放在理性方面，不是暴力方面，应该放在法治方面，不是混乱方面，我这一次发起演讲的目的，就在于此。这种演讲就是要造成建国时代的新政治哲学，或者说要造成建国时代的新心理态度。

我们现在心目中人人所想望的，就是要建立一个现代国家，但是所谓现代国家的要点何在？我们不必远溯至文艺复兴时代，姑且从人权运动说起。所谓近代国家，就是一个民主国家，对内工商业发达，注意科学研究，乃至于军备充实；对外维持其主权之独立，领土之完整，且能与各大国相周旋；至于政府机构方面，一定有内阁、议会以及选举制度。这都是现代国家的特色，亦即近代国家应具备的种种特点。此种现代国家之特点，萌芽于英伦，至法国革命后而大成于欧洲。鸦片战争后，欧洲国家踏进我们国土，我们最初所认识的是船坚炮利，最后乃知道近代国家的基础在立宪政治，在民主政治，在以人权为基础的政治。

欧洲人权运动，我们现在无法详细讲；但是诸君应该听见过欧洲几个政治家如卢骚、洛克、孟德斯鸠的名字。他们各人的学说与贡献各不相同，但是他们有他们的共同点。

第一，人与人之平等，不论是皇帝是贵族是平民，他们既是人，应该是平等的。换句话说，就是人格之尊重。

第二，各个人有他不可抛弃的权利。譬如说任何人除了犯法不能随便拘捕，这就是人身自由；任何人有他发言批评的权利，这就是言论自由；任何人有信仰宗教的权利，不能指相信天主教的是好人，相信基督教和无神论者就是坏人，这就是所谓信仰自由；各人既经有了他政治上宗教上的信仰，要把他的思想见之于行事，就不能不集合若干人来实现他的思想，于是有所谓集会结社的自由。这种种自由，假定政府可以随便剥夺了去，譬如说人民不管他犯罪不犯罪，可以随便拘囚，乃至于人民要讲话要办报，政府可以随便禁止，这种种权利的剥压，就等于“天皇圣明臣罪当诛”的专制政治。明显一点来说，就拿人身自由来说，假定政府能随便拘人投于囹圄之中，那么就等于一切人皆丧失自由，谁敢再来对政府有所批评或有所争执。从这一点来说，可以看出人权运动实在是民主政治最重要的基础，因为没有人权，就没有民主政治了。这种人权当时名之曰天赋人权，但很有些人不以为然，认为人民权利，都是由历史上来的，决没有无端从天上掉下来的。这权利是天赋的，还是历史演进而来的，在欧洲已有一场争辩，我们不必在此多说了。但是没有人权，就没有民主政治，所以欧洲各国的宪法上没有不规定人民权利如何如何的条文，可见人权保障，实在是民主政治的基础。

第三，政府之设立，所以保护人民的生命财产。一个国家最低限度的责任，就是在保护人民的生命，使人人有饭吃，有衣穿，乃至于安居乐业。任何国家，不论怎样喜欢革命，不能永久在杀人放火的状态中。因为杀人放火的结果，就是战争，就是混乱，所以革命运动虽以武力开始，但归结于和平与法治，然后才能保护人民的生命财产。

第四，政府既有保护人民生命财产的责任，所以它行使权力，是有限制的，是受宪法限制的。譬如说三权分立，政府管行政，议会管立法，政府管司法，便是权力的限制。政府所提的法案，须经过议会同意，如其政府在内政外交上犯了错误，它就应该辞职，政府与议会有意见不合时，政府与议会的谁是谁非，便要决之于总选举时的人民公意。

以上四点，就是人权运动时代各国政治学者所提出的共同要求，到了十九世纪，皆规定于宪法之中，成为具体的表现。

欧洲这段人权运动历史，其影响所及，莫过于英法美三国。但三国所受影响，略有不同之处。我把美国独立宣言头上几句话列举如下：

人类生而平等，自其出生之初，赋之以若干种不许移让的权利。第一为生命；第二为自由；第三为幸福之追求。为巩固此种种权利计，所以设立政府。政府所有之正当权利，是从被治者的同意而来。假定任何政府违背以上各项目的，其人民便有权利变更或废止此项政府，另立新政府，根据本文中所举之各项原则，期达到人民之安全与幸福。

美国根据这宣言，一直向前走，虽国内发生了南北战争，只能说是将独立宣言扩展到奴隶身上，决不是违反宣言的。至于法国革命，也受人权运动的影响而起，但是它忽而革命，忽而帝制，忽而又来反对帝制再造共和，所以它经过许多曲折，不像美国的民主是直线的。至于英国，他的尊重人权，从《大宪章》时代即已开始，譬如任何人不得任意加以逮捕，任何人应受公平审判，在《大宪章》中早已规定。英国的一切制度，是有其历史的根据，而不是受思潮激荡的影响。但是英国的立宪政治，人人知道受洛克、边沁的影响很大，但只能说英国宪政，因有人权运动，而其路线之正确更加证明，不能说英国宪政由人权运动而发生。欧美这段人权运动历史，在我看来还是值得加以研究，重新认识，再来提倡一番的。

现在我要说到我们的革命历史了。清朝末年的革命运动，是中山先生提倡的，中间有人主张武力革命，有人主张政治革命，但是后来众流汇合，能把中华民国成立起来，其中曲曲折折既不像美国的直线进行，也不像英国之逐步改革。从忽而帝制忽而共和来说，与法国情形颇有类似之处。但是我们比法国，又碰到了个更重大的障碍，就是当前国共的对立。假定所谓国共对立，一方面是君主贵族，一方面是平民，那当然是平民的势力大，君主是不能敌的。现在国共对立，一个以三民主义为出发点，一个以共产主义为出发点。国民党是融合十九世纪以来的民族主义、民主主义乃至社会主义三种主义冶于一炉，乃有所谓三民主义。共产党的思想是追源到马克思的科学社会主义，同时又拿俄国革命以来的列宁、斯大林为模范的。两方拿武力为政争工具，长此以往，人民的生命财产，人民的自由，可以说丝毫没有保障了。因为国内一有战争，全国人民哪有自由之可言。所以我们可以明白说：战争即是自由的坟墓，惟有和平乃是自由的堡垒。我们明白这点，就知道内战一日不停，我们国家就一日没有民主自由，所以我们要民主自由，一定以停止内战为前提。对民主政治作正确之认识与实践。第一，民主运动没有不尊重人权的；第二，民主运动没有不尊重民意的；第三，民主运动决不依靠武力作根据的。总括一句话来说，民主运动没有不拿民意作基础的。就是说，人民多数的意思，或表现于议会而成法律，或表现于总选举时决定在朝在野党的进退，选民多数所投的票，就是政治上最后一句话。只要大家不拿人民作工具，教他养他，使他们自由发展，同时又尊重他们的投票，那么政治问题没有不能解决的。而中国唯一出路也在这里。所以说民主政治，是解决中国政争的唯一出路。

国家为什么要宪法？解答这一问题，须先问我们要国家是干什么的。

我们可以答复“要国家来干什么”这一问题如下：第一，国家的目的是在国家维持人民的生存，所以要保障他们的安全。譬如说，有一群人聚在一块儿，就要问他们怎么住，怎么吃，怎么行动。衣食住是靠生产靠买卖得来，不能靠抢劫得来的。他们自己一批人要吃要穿，不能从人家抢来，同时他们自己的东西，也不愿意被人家抢去。所以一个国家有农工商及交通等事业，同时又有军队与警察，无非在维护人民的生命与安全。第二，人民所以要国家是在保障人民的自由。一个国家有了几千万、几万万的人口，你想吃得好，我也想吃得好，你想住得好，我也想住得好，你想种种享受，我也想种种享受，所以彼此之间不免有争执与不平。国家为要使此等互相争执之人民能相安起见，一定要有方法保障人民的自由与权利，然后才能使他们彼此相安。譬如说，有了土地财产权，怎样确立，有了债务，如何还本付利。总而言之，各有各的权利，要使他们彼此不相侵犯，全社会的自由得到保护。人民的自由，不但限于物质方面，同时要在言论思想上有发展，所以有言论自由思想自由，乃至于社会上有诡奇谲怪人士，他发了奇怪的议论，只要他不妨碍安宁或叛背国家，各国都不加禁止的。这无非要使各人有自由发展的缘故。第三，造成一种法律的秩序，从第二项保障人民自由或人民权利来说，就可以知道一国以内所以要债权物权亲属继承等法是什么用处了。因为人民的土地债权等事，是很复杂的，那一块土地是你的，那一块土地是我的，债务到什么时候终止，都要有极详细的条文规定。因血统姻亲的关系，所以又不能没有亲属继承等法。一部《六法全书》，无非要解决这种种问题。但是物权债权亲属法都是私法，它所规定的是人与人之间的关系。此外还有一种法律，不是规定私人间的关系，而是规定国家与人民的关系，同时规定国家中甲机关与乙机关的关系，譬如政府与议会以及政府与司法的关系如何。这两大类：第一，国家与人民的关系，第二，国家中各机关相互的关系———是属于公法或宪法的范围，因为它所管的，是国家的公共权力如何行使。所以宪法简单来说，是规定PublicPowers如何行使到人民身上去，及其与立法、行政、司法相互间之关系。所以宪法是公法之一种。

现在我更具体地说一说：宪法乃是一张文书，所以规定政府权力如何分配于各机关，以达到保护人民安全与人民自由的目的。

第一，国家与人民的关系。没有国家是一件很可怕的事情，因为没有国家，就对外言之，就是没有国家来保护人民，就是亡国之民，如今日之德国便在此状态中。就对内言之，就是国内没有秩序，就是陷于混乱。但是有了国家，亦是件极危险的事，因为国家手上有兵权有警察有法院，它就可以随便逮捕人民，它又可以借国家的名义一定要人民服从它，或者征收人民财产或者要人民的性命，如对外作战时征兵之类。国家权力既如此之大，所以宪法上每件事就是要防止国家的专擅，就是防止国家滥用权力。所以宪法的每章一定要规定人民的基本权利，就是上文所说的人身自由、言论自由、结社集会自由、信仰自由等事。其中尤以人身自由最为基本。假定人身自由一旦没有，其他集会结社自由也不必谈，所以人身自由便是其他一切自由之基本。如其人身自由没有保障，无论宪法的规定多么好看，都不过是一句空话。所以“五五宪草”第七条规定：“人民有身体的自由，非依法律不得逮捕、拘禁、审问或处罚。人民因犯罪嫌疑，被逮捕拘禁，其执行机关应即将逮捕拘禁原因，告知本人及其亲属，并至迟于二十四小时内移送至该管法院审问，本人或他人亦得申请该管法院于二十四小时内向执行机关提审。”其所以如此规定，无非因为人身自由是其他各种自由的基本。政治协商会中关于人民基本权利，也有若干项规定，其用意亦无非因为人身自由及人民权利不能保障，那这国家一定就是专制，就是独裁。自从欧洲法西斯主义流行之后，有所谓集中营，有所谓格杀打扑，有所谓不许有反对党之存在，有所谓肃清危险思想等事，更可见人民基本权利一章，所以成为宪法中重要部分的原因何在了。在这一段里，我们可以旁及说一说征兵与租税两件大事。照英国制度，有所谓“不出代议士不纳租税”一句格言。这话就是说国家向人民拿钱，人民便须要先问你拿了钱作什么用。你拿钱的数目如何，拿了钱什么用，这也就是一种国家权力对人民的关系，此其一。到战争时，自然人民应该当兵，但是当兵以年龄为标准，那么人民的当兵义务便应该平等，不可以说长官的儿子可以免役，平民的子弟便可以随便拉夫拉去。以上种种，是宪法的第一部分，就是国家对人民的关系。

第二，宪法所规定的是国家权力如何确立与如何限制。一个国家，离不了立法、司法、行政三种权力，或者如中山先生再加上考试、监察二种。这三种权力，各有它的组织，各有它的职掌，各有它的限界。第一，国会由议员组成的，议员由人民选举的，议院里的议案如何通过，这是立法院之组织及其职掌。第二，行政有所谓内阁，内阁下有各部，内阁之中有管部或不管部部长，内阁对议会之责任如何，及议会如何能使内阁或进或退，此为行政权问题。第三、司法。它的特点就在乎独立审判，就是说不能听行政方面的喜怒，起诉或不起诉，加刑或减刑，应该由司法官根据法律条文公平判断。为使司法官能独立审判计，所以法官是终身职，他的进退升降，不是凭行政官的喜怒而调动的。

以上两部分，乃是构成宪法的重要部分。其余宪法中的重要问题，在十次演讲中，再详细说明，暂时不提了。

现在我在这一次的演讲中还有最后一点要声明，就是宪法本身所以能保存在，并不是一张纸片的文字就够的，而是要靠国民时刻不断的注意，然后宪法的习惯方能养成，然后宪法的基础方能确立。我们举一个明显的例子来说，美国是所谓刚性宪法的国家，英国是柔性宪法的国家。所谓柔性宪法，就是她关于国家权力如何行使等等，都靠普通立法，就可以通过的，而且这种立法是散见于历史之中，如《大宪章》是1215年产生的，《权利法案》是1688年产生的，《人身保护状》是1678年产生的，《权利请愿案》是1628年产生的，《解决法案》是1701年成立的。英国未曾拿这些法律来分类集合起来成为一篇宪法，如美国所有的，此之谓柔性宪法，就是说可以随时变通修改，同普通立法一样。反而言之，所谓刚性宪法，则在一篇文章里将人民权利、大总统、内阁问题一切加以规定，而且这个宪法的修改一定要经过宪法会议的通过，如何提议如何决定都有一定手续，而且宪法解释之权，属于大理院，合宪违宪问题为美所有，为英所无之事，此亦由于刚性宪法而发生的。因为有这种种手续的限制，而且这种种手续，都归在一篇文章里，所以名之曰刚性宪法。我们要知道，有了宪法，国家也并不一定就能走上和平的途径。法国革命之后，忽而皇帝，忽而君主，忽而共和，就可以证明一篇宪法的文章是靠不住的。要宪法靠得住，就要看人民对宪政的警觉性如何。譬如说有人被政府逮捕了去，人民一定要用一种方法使他放出来，或者使政府下一次不敢非法逮捕。人民有了这种警觉性，政府自然不敢非法逮捕人民。再譬如说，宪法规定人民有言论自由，而政府随便封闭报纸，倘人民恐怕提出这问题之后，政府便来与他为难，便不敢说话，这样的言论自由是无法保障的。所以人民或诉之于舆论，或诉之于法律，使政府不敢封闭报纸或停止邮递之权，然后人民言论自由乃有真正保障。再譬如说，政府每年应有一个预算，无论军事费民事费，都是应该公开的。假定表面虽然有所谓预算，而实际上不公开，人民亦可诉诸舆论和法律；假定人民对自己的权利及政府的不法横行，一切淡然处之，不以为意；人民的心理如此，宪法是决不会有保障的。所以我愿意奉告诸位一句话，就是：“你们对自己的权利有警觉性，自然就有宪法；否则，若是你们自己没有胆量维护自己的权利，那么尽管有一篇美丽的宪法，也就是孟子所谓‘徒法不能以自行’了。”我对诸位说，人民对于他的权利的警觉性，乃是宪政的第一块础石。

摘自《宪政之道》张君劢著 清华大学出版社2006年版 作者张君劢（1887-1969），中国近现代学者，早期新儒家代表人物之一。先后组建中国国家社会党、中国民主政团同盟和中国民主社会党，参加过两次民主宪政运动，并起草《中华民国宪法》，被誉为中国“宪政之父”