改革与开放
30年国企改革与中国崛起
发布时间：2009-05-23 01:52
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[摘要]中国改革开放悠悠30载，所涉难题无数，最难莫过于国有企业改革。国有经济对于中国社会生存、发展和进步的基础性作用，决定了中国国有企业的生存发展状况对整个中国社会及其上层建筑的存在与发展具有极其重大的意义。在中国，搞好国有企业改革不仅是一切经济改革工作的核心和关键，而且国企改革的成败还制约甚至决定着整个社会、民族的命运发展。[关键词]国企改革；社会转型；中国崛起
从1978到2008，中国改革开放已经走过了30个春秋，其历程可谓是一路风雨一路辉煌。回首中华民族这场“影响力或许不亚于辛亥革命和中华人民共和国成立”的历史空前的巨大社会变革，国企改革无疑是其中最瞩目、最艰难且最关键的环节所在。国有经济对于中国社会生存、发展和进步的基础性作用以及国有企业在国民经济中的核心地位，决定了中国国有企业的生存发展状况对整个中国社会及其上层建筑的存在与发展具有极其重大的意义。因此，在中国，搞好国有企业改革就成了一切经济改革工作的核心和关键。30年国有企业改革所走过的艰难探索和取得的伟大经验成就，正在也必将继续给中国社会的深层结构带来更为深远的变革，国企改革的成败将制约甚至决定整个社会乃至整个民族的命运发展。
一、回眸国企改革路
（一）三十年的曲折探索
国企改革的进程和成效，在很大程度上由改革的战略指导思想所决定。中国渐进式的改革道路决定了中国国企改革必然是在是非争论、理论纠缠和不断的解放思想与试错中艰难走过的，如果以改革的思路演变作为标志，中国国有企业改革的历程可大致划分为以下几个阶段：
1.1978年以前的理论探索和“体制下放”改革实践
我国的国有企业改革，实际上从20世纪50年代后半期就开始了。当时，针对高度集中的计划体制和国营企业管理模式无法解决社会主义应该比资本主义具有更高生产力的问题，经济理论界就有人提出改革传统体制，给予国营企业自治权利，发挥国营企业积极性的主张，并由此引发了1958年与1970年以“体制下放”为特点的两次国营企业管理模式改革。然而，由于受当时的政治环境和极“左”思潮的影响，1978年以前的国企改革只能局限于在传统计划经济框架内实行行政管理权力下放，对传统体制的小修小补并不能从根本上改变国有企业的经营方式，因而两次改革收效甚微。只有1978年中共十一届三中全会以后的国营企业改革，才真正开始了中国国有企业改革的历程。
2.非产权改革模式探索：“放权让利”下的经营机制转换
这一阶段主要是指从1978年12月的中共十一届三中全会，经1984年10月中共中央颁布《中央关于经济体制改革的决定》，到股份制改革正式试点，再到1992年初邓小平南方谈话以及中共十四大的召开这段时期，在不触及原有企业制度的前提下，通过以“放权让利”为基本特征的非产权改革方式调整政府与企业的“权、责、利”关系的摸索与尝试，当然这当中也包含与非产权改革模式探索同时进行的股份制形式的产权改革初期试点，但整体上讲，非产权改革是这一阶段探索的主要路径。
具体地说，这一阶段的国有企业非产权改革包括四个方面的探索，即扩大企业自主权试点、试行经济责任制、试行两步利改税以及推行以承包制为主要形式的经营机制转换。尽管“放权让利”本质上仍是在不触动原有社会组织方式和国有企业原有体制模式的前提下，以调整国家与企业之间的利益分配关系为重点，通过改革利润流程制度这样一种浅层次的经营体制的变革来探讨国家怎样管理企业的问题，但这些力图通过调整国家与企业、企业与职工之间权力利益关系以提升企业效率的措施确实取得了一些阶段性成效，并为以后的改革提供了借鉴之处。不仅如此，以承包为主的多种形式经营责任制的着手建立，更预示了政企职责分开，“两权分离”的改革思路开始显现：政企关系的调整已不限于分配关系，实际上企业已获得部分产权，国有企业开始由行政机构的附属物向商品生产者转变，国有企业改革开始从经营权向所有权层面过渡。
3.微观层面的产权制度改革：现代企业制度的建立
这一阶段是指从1992年中共十四大召开到1997年中共十五大召开期间，在建立社会主义市场经济体制的新背景下，按照市场经济塑造微观基础的要求，以建立现代企业制度的提出为标志，由原来偏重旧体制内“放权让利”的非产权改革方式转变为以产权改革为核心的改变原有体制的制度创新探索。
可以说，建立现代企业制度的改革是国企改革的“分水岭”。一方面，经过多年的探索与实践，人们发现，在“放权让利”思路下的企业经营管理方式变革，无论何种方式都只是对其现行体制的细枝末节的修补，不可能从根本上改变国企是政府行政部门从属物的特点，使之成为完全意义上的市场主体；要真正转换企业的经营机制，就必须推进深层次的企业改革，即改革国企现有产权管理制度。另一方面，1992年中共十四大对建立社会主义市场经济体制目标的提出，改变了国企面临的历史任务和约束条件，迫使国企按照市场经济要求进行改造。1993年底中共十四届三中全会明确提出“建立现代企业制度是国有企业改革的方向”，并把现代企业制度概括为适应市场经济和社会化大生产要求的“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的企业制度，要求通过建立现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。至此，我国国有企业改革的思路又经历了一次飞跃，由原来的非产权改革阶段进入了制度创新、配套改革的产权改革新阶段，国有企业改革在微观层次上找到了正确的方向。
4.宏观层面的所有制结构改革：国有经济布局的战略调整
到了20世纪90年代的中后期，国企改革进入了新的攻坚阶段。此时改革已经进行了近20年，尽管国有企业的改革措施不断调整，改革力度和国家扶持力度不断加大，但国有企业的经营状况不仅没有改善，反而每况愈下。经过反思，人们认识到，迄今国有企业改革没有取得应有的成功，其中一个重要原因就是没有首先从宏观的层次上对国有经济的布局进行战略性调整，说是国有企业改革的首要问题。[1]
分别从宏观和微观两个层面来考虑和实施国有企业改革的思路得到了我国最高决策部门的认可。1997年中共十五大报告提出要着眼于搞好整个国有经济、抓大放小，对国有企业实行战略性重组；1999年中共十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，明确提出了“从战略上调整国有经济布局和改组国有企业”、“有进有退”、“提高国有经济控制力”的改革主张，并作为推进国有企业改革和发展的一条重要指导方针。至此，我国国有企业改革经过20年的探索和实践，终于明确了建立现代企业制度并调整国有经济布局的战略指导思想，找到了一条科学的国有企业改革的思路，中国的国有企业改革进入战略调整的新阶段。
（二）三十年的经济成就
30年国企改革取得的成绩是有目共睹的。在改革过程中，国有企业逐步从行政机构的附属物成长为市场经济的主体，推动着宏观经济效益和市场化程度的整体提高。具体表现在以下几个方面②：一是国有企业户数大幅减少，国有经济比重不断降低，但资产总量大幅增长，运行质量不断提高，控制力和影响力显著增强。二是国有经济的结构和布局得到显著改善，竞争性领域国有经济比重显著下降，一批历史遗留的困难企业通过政策性破产退出市场，国有资本进一步向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域转移并处于优势和控制地位，支撑、引导和带动了整个经济的发展，并在落实国家宏观调控政策、抗击非典、抢险救灾等方面发挥重要作用。三是以股份制为主要形式的现代企业制度的框架已基本建立，国有企业的产权主体逐渐明确，市场竞争力不断提高。主辅分离和企业内部劳动、人事及分配制度改革的稳步推进也进一步促使了国有企业向真正市场化的经济组织转化。四是非公有制经济经历了从无到有、从小到大的历程，在国民经济中的比重不断上升，实现了与国有经济在平等竞争中相互促进、共同发展。
二、国企改革与转型中国
应该说，中国国有企业改革最初的基本动因是改善国企自身经营绩效和提高国民经济整体效益与质量，从目前改革的进展来看，这一目标已经基本实现。然而，中国国有企业改革取得的伟大成就却不只是国民经济水平提高一个单维度指标可以概括描述的，国企改革对中国社会的深层结构的变革有着基础且深远的意义与影响。
（一）历史坐标：转型的时代背景要求重新认识国企改革
回首30年改革历程，我们也许会清晰地发现，在时间序列上，国有企业改革是沿着“以经营自主权和物质刺激激发效率”、“调整并规范国家与企业的利益关系”、“转换经营机制、构造适应市场经济体制的企业制度”、“国有企业的战略性重组”和“国有资本产权的中央地方两极统一行使”这一条线索展开的。但在历史实践中，以上各阶段之间的时间界限并不是截然分开的，改革的思路、目标与措施是在模糊认识和艰难探索中逐步改进、升华而来。
事实上，中国国有企业改革的情况比任何其他国家的改革都复杂得多，改革的动作之艰难、矛盾之尖锐、阻力之巨大远非简单的文字梳理可以描述。这其中的一个重要原因，就在于中国的国有企业改革是伴随整个社会的大转型并服从其目标和需要而展开的。在社会全面转型的背景下，国有企业所暴露出来的问题不只是企业层次的问题，甚至也不仅仅是纯经济领域的问题，它实际上反映了原有社会组织体系的危机，而这种危机的出现主要是由于社会目标的重大转换而引起的。
可以说，中国30年来的改革开放，是人类历史上从来没有过的大改革、大开放。伴随这一进程，中国社会也步入了急剧的社会结构转型和经济体制转轨并举时期。社会目标的重大转换要求作为目标社会化之基础的社会组织体系的变革，而在中国，这个基础的社会组织体系正是国有企业。众所周知，国有企业在中国一直扮演着极为重要的角色，它不仅是原有社会组织体系的社会生产、生活单位，直接服务于原有社会组织体系所服从的社会目标，发挥着经济、社会和政治等多方面的功能；同时，它也将在预期的成熟的市场经济体系中成为能够独立针对市场做出反应的法人实体。国企在转型前后所处的中心地位自然地使国企改革成为中国以发展为目的的制度转型过程中的一个中心任务。国企改革目标不仅要伴随企业自身改革的深化而不断调整，同时也要伴随整个社会的大转型并服从其目标和需要而展开。这就在实质上导致了中国国企改革的艰难性与复杂性——在中国，国有企业改革不只是简单的企业和技术层面改革问题，而是反映并牵扯到中国整个社会转型进程的极其复杂的系统演变过程。从这个角度讲，国企改革不仅是整个社会转型的重要内容，它更是中国社会转型的缩影和最直接体现。如果我们把目光过多地局限在国企改革本身，就会妨碍对问题整体的把握。也就是说，只有从社会转型的高度审视国有企业改革，才能更准确地认清这场持续进行30年的伟大变革的本质和意义。
（二）进行中的转变：国企改革对中国社会转型的影响
经济基础决定上层建筑。中国国有企业之于中国经济的基础性地位，决定了其改革过程及成果将直接影响转型中国的经济政治、社会构成等方方面面。
1.社会主义公有制如何才能真正地与市场
经济相统一，这既是开拓性的世界难题，也是关系社会主义前途命运的重大课题。中国国有企业的改革实践与制度创新在操作层面上对社会主义公有制与市场经济兼容性问题的成功解答，极大地推动了我国经济体制的变革进程。
把社会主义基本制度与市场经济有机结合起来，是中国经济改革的目标所在、实质所在、特色所在，也是难点所在。社会主义和市场经济的兼容性，关键在于市场经济能否与社会主义公有制的主要形式国有企业相容，只有在实践中解决了这一历史性难题，才能使社会主义市场经济理论最终确立起来。从这个意义上看，中国国企改革不仅是建设中国特色社会主义市场经济体制的必然步骤，甚至可以说，中国国企改革的本质就是一个在社会主义基本制度前提下实现竞争性原则的社会化制度变迁与制度创新过程，改革的成果与进展将直接影响甚至决定着中国经济体制转型的进程。
事实上，改革实践也一再证明：中国30年国企改革所遇到的一切深层次的体制性难题，均出自于国有企业性质与社会主义市场经济体制目标之间的冲突，或者说是社会主义公有制的内在逻辑与市场经济作为配置资源的基本机制的内在逻辑之间的冲突。中国国企改革的根本命题就在于如何通过国有企业的改造，使整个社会经济基础在不失其公有制为主导的条件下，为市场经济创造必要的微观制度基础。而调整国有经济布局与建立现代企业制度这一宏观与微观相结合的战略指导思想的成功实践，不仅唤醒了国有经济的活力，为中国国企改革找到了正确的道路，它更成功地回答了如何使社会主义公有制与市场经济兼容这一前无古人的历史命题，解决了巩固和发展社会主义的重大课题，从理论突破和实践创新上根本地、极大地推进了中国社会主义市场经济体制转型的进程，是一个划时代的伟大创举。
2.中国国有企业改革不仅是推动中国经济
市场化改革和发展的主要力量，在追求现代市场经济的同时它也成为推动和引导中国政治发展的关键性因素。中国国企改革对于中国政治体制转型的影响集中体现于市场化的政治诉求。
中国原有传统体制最大的特点就是政治与经济的直接合一。在这种体制框架下，经济体制改革与发展的持续进行不可避免地会对原有的政治体制提出变革需求和压力。经济改革每一点成果的获得与积累无一不涉及到中国政治权力结构、行政体制等方方面面的相应变革，因此，经济体制改革的推进必然会相应地产生政治发展的诉求，为政治发展提供力量和方向，并推动政治发展的持续进行。
确切地说，对于政治发展而言，经济改革所产生的最本质结果在于经济体制从计划到市场的转变。从计划经济到市场经济的转变改变了政治形态的经济基础，直接推动了政治形态的转型与发展。而在中国，从计划到市场这一关键性变革是伴随国企改革的进展和突破而逐步实现的。在这种情况下，中国国企改革的措施和政策的选择就不仅仅是一个经济决策过程，同时还是一个政治选择的过程。因而，中国国有企业的改革实践与制度创新也就内在地具有了政治含义——中国国企改革在主导我国经济体制从计划向市场转变的同时，又内在地追求符合现代市场经济需求的现代民主政治，并以此推动着我国的政治发展。
事实上，自从20世纪80年代以来，作为中国经济体制转型中心环节的中国国企改革始终为政治发展提供着动力和压力，推动着现代政治的成长。其影响主要表现在国企改革“倒逼”政府行为规则的转变上，包括政府的权力、功能和干预方式。应该说，中国的国企改革是一个政府主导的制度变迁过程，政府在改革之初的管制松动和放权分权是国企改革得以启动和向前推进的一个重要基本前提。然而，随着改革的渐进深入，在社会主义市场经济体制逐步建立和国有企业正式制度逐渐演变过程中形成了一种不断地要求改善国企的制度外环境的“倒逼”机制和“棘轮效应”，这使得中国传统行政管理体制和政府行为规则在国企改革的不断冲击下渐渐发生着转变。一方面，国有经济布局的战略调整，要求政府权力从原来由政府管制或直接管理的微观管理领域中逐渐退出，而转向宏观控制和间接管理；政府定位开始由支配型向服务型转变。另一方面，随着国有企业股份制的广泛实施和微观市场主体改造的深入进行，个人的合法经营权和其他产权逐步得到法律的明确界定和有力保护并抗拒着政府权力的干预，股权多元化使得政府部门不能随意干预企业运作，这不仅弱化了政府行政干预，同时也迫使政府在经济领域同样遵守市场规则。另外，由于所有制结构和产权制度反映了社会的利益结构并与公民权利、公民政治参与等问题直接相关，因此，伴随中国国企改革而来的现代产权制度的确立与维护也在一定程度上推动了中国政治发展的权利基础的转换，可以说是为中国现代民主政治发展奠定了合适的权利基础。
3.中国国有企业改革在推进经济体制由“计划”向“市场”转变的进程中，通过对企业各种权力和利益的不断下放与归还，逐步塑造出具有独立利益诉求和利益自主权的经济主体，产权观念和契约意识逐渐形成和确立，社会主体意识空前觉醒。
30年来，中国的国企改革从最初的放权让利、搞承包制，再到如今的产权制度改革，走出了一条清晰的发展之路，那就是要让国有企业成为产权明晰、权责分明、自我约束和自我发展的市场主体，走社会主义市场经济的道路。而这一切的终极原因就在于，在中国国有企业是国家行政机关的附属物，不能够适应现代经济发展的要求，所以从某种程度上讲，中国围绕国企改革的一系列决策，实质上可以看成是政府将企业层面的权力与利益由部分下放到彻底归还给企业的一个渐进过程。在这个过程中，政府为最大限度地激发企业活力，利用利益激励，通过由非产权改革到产权改革的探索，逐步完成了对国有企业进行的市场微观主体塑造改革，使得参与市场生产和经营活动的单位与个人从原来物化的、没有个体利益诉求的、国家机器大系统上的“螺丝钉”与附属物中解放出来，成为了拥有各自责权利体系与生长发展规律的、相对独立并通过市场契约进行生产交换的实体和主体。独立性利益主体的塑造带来了社会观念层面上的变革，与计划经济相联系的思想意识和价值观念正在被与市场经济相联系的思想意识和价值观念所取代，产权观念和契约意识开始逐渐深入人心。
或许，对于中国国企改革来说，全社会产权观念和契约意识的逐步形成才是最具有深远影响的改革成就。正如道格拉斯·诺斯所言，观念的改革比那些正式制度的确立更加重要。[2]我们甚至可以一夜之间就确立正式制度，而观念的惯性是整个制度系统变迁中最关键的内核，也是进展最慢的环节，它直接决定着改革生死攸关的“要喉”。如此可以说，民众产权观念的开启与契约意识的形成才是中国经济改革成功的关键，缺少了尊重产权和契约这个文化共识的形成和传播，即使将建立社会主义市场经济体制写入宪法，现代市场经济也难以从根本上建立。而国企产权改革在推动中国社会产权观念与契约意识形成的问题上无疑是功不可没的。
三、从国企改革走向中国崛起
如果从后发民族国家崛起这个更高的层面看待国企改革，那么可以说，中国国有企业如何以及能否成功实现改革发展的问题，与中国作为前计划经济国家如何以及能否顺利实现转型崛起的问题在一定程度上是同质的。这两者之间的联系是如此紧密，以至于在谈论中国转型与崛起的战略目标、方式过程与策略安排的时候，几乎不可能将其与中国国企改革截然分开来考虑。从根本上说，中国国企改革的方向性是由中国社会原则的战略性改变所决定的，国有企业制度从一开始的放权让利等等初级形态一直到承包制、租赁制、公司制乃至于产权改革甚至于国退民进，都是着眼于民族国家的平稳转型、长久发展和整体利益，依据不同时期的不同形势需要和发展要求，所展开的企业制度改革的不同形式。因此，中国国有企业改革所承载的历史使命，对中华民族来说其分量绝不仅仅是一个停留在经济学层面的概念和实践层面的制度安排，中国国企改革与中华民族复兴腾飞的伟大使命是分不开的。科学地分析国企改革的历史与经验，对于我们探索未来中国崛起之路具有极为重要的意义。
回顾总结30年国企改革，我们不难得出以下对中国社会转型与未来崛起具有启示性意义的几点认识：
首先，国企改革道路的探索经验告诉我们，对于转型中国而言，并不存在一个放之四海而皆准和一成不变的发展模式，改革路径与着力点的选择始终都是一个不断认识、不断调整、不断提出新目标的过程，更是一个不断解放思想的过程。所谓的“中国模式”只是一个过程，而不是解决方案。中国模式一直在变化，它要面临并解决不断出现的新问题，不可能静止不变。因此，解放思想，以变为常，是30年国企改革得出的首要认识。
其次，政府在中国改革与转型过程中扮演着不可替代的角色，改革与转型的启动和顺利推进乃至最终完成都要与政府的职能转变密切相关。国企改革中，中国政府的成功之处就在于承认利益主体对利益的关注和追求，赋予利益主体以追求收益增加的自由度，调动利益主体努力去挖掘和发现预见并不确定的各种选择机会，塑造利益主体独立地位，并在尊重其独立性和自主性基础上，采取恰当的契约形式参与制度交易，而不是完全代之以政府干预。可以说，通过政府力量和市场力量的巧妙结合来双重推动改革与转型进程，这是中国30年国企改革的重要经验启示。
第三，在中国，转型始终是在一系列的改革与过渡性制度安排替代的推动下完成的，它是资源配置方式变革、政府权力行为方式变革和社会文化制度环境变革三者的统一，其核心与实质在于人们在利益动机的驱动下对权利结构进行的调整。因此，不同利益关系的调整是问题的关键。国企改革的经验表明，改革与转型的内在动力来自于对各阶层利益与公共利益交汇处的“共同利益”的寻找与塑造。只有从满足多数人的迫切需要出发、找准“共同利益”并持续创造出使各个利益主体产生一致性预期利益的条件，才可能最大限度地把潜藏在不同利益集团的改革需求转化为推动改革的持续动力，才可能实现成功转型和民族振兴的梦想。
“一个国家的经济增长，可以定义为给居民提供种类日益繁多的经济产品的能力长期上升，这种不断增长的能力是建立在先进技术以及所需要的制度和思想意识之相应调整的基础之上的。”③中国30年的国企改革就是这样一种“所需要的制度和思想意识之相应调整”，它不但为中国未来发展提供生产力基础和经济腾飞平台，同时也为国家的成功转型和崛起提供体制与观念等深层保障，因而成为推动中国崛起的一股支柱力量。如今，中华民族又一次走到历史的转折关头，何去何从，将再一次引起全世界的瞩目。只有解放思想、以变为常，从满足多数人的迫切需要出发坚定不移地推进改革，才能抓住机遇，于辉煌中再起程，才能实现中国振兴与崛起的民族梦想。
