对局部执政时期中共执政方式的历史考察

〔摘 要〕局部执政时期，为了巩固新民主主义政权，中共中央和毛泽东在政权运作、政府组成、法制法规三大方面对中共的执政方式进行了理论与实践层面的长期探索。1927年井冈山革命根据地政权建立后，毛泽东就提出要以国民党为戒，避免采取直接指挥政权的方式； 1942年中共开始建立间接指挥政权的机制；抗战期间，中共开始建立民主执政的政治体制， 1940年7月确立的“三三制”支持民主党派参政议政，更是党的执政方式民主化的集中表现。遵义会议之后，中共又纠正了工农民主政权时期“唯成分论”和“唯功绩论”的错误，提出了法律面前人人平等的立法方针，明确规定党不干涉司法，让司法机关独立行使审判权，这是我党在局部执政时期探索执政方式法制化的具体表现。上述诸举措为中共局部执政时期的民主执政提供了必要的保障。

〔关键词〕毛泽东；领导方式；执政方式

在局部执政时期，以毛泽东为首的中共中央在致力于对中国革命和建设规律探索的同时，也一直致力于党的领导方式和执政方式的探索，尽管在探索过程中也有失误和挫折，但形成了一套领导和执政方式的理论，为党的领导方式和执政方式的形成和发展做出了开创性的贡献。

一、反对以党代政，推动建立党间接指挥政权的机制

毛泽东在繁忙的领导政治军事斗争之余，对如何处理党与根据地政权的关系，即怎样执政做了初步、大胆的探索。探索的重要成果之一是党执政要避免采取直接指挥政权的方式。1927年秋收起义后，毛泽东率部进军井冈山，并在那里建立起第一个农村革命根据地和革命政权。由于这个时期党缺乏领导革命政权的经验，再加上广大人民群众刚从封建的土地制度上翻身，民主意识、政治觉悟不高等原因，尽管那时也规定了党不能包办政府，但在实践中却多是以党代政。毛泽东在《井冈山的斗争》一文中做了描述：“县、区、乡各级民众政权是普遍地组织了，但是名不副实。许多地方无所谓工农兵代表会。”“封建时代独裁专断的恶习惯深植于群众乃至一般党员的头脑中，一时扫除不净，遇事贪图便利，不喜欢麻烦的民主制度。”“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边。这种情形是很多的。政权机关里的党团组织有些地方没有，有些地方有了也用得不完满。”党包办政府是极端不利的，否则政府有名无实，法制就不会有效，“国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的”。为了尽力克服以党代政的弊病， 1942年9月1日，以毛泽东为首的中共政治局通过的《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》规定了中共的一元化领导体制和执政方式，且明确规定：“党对政权系统的领导，应该是原则的、政策大政方针的领导，而不是事事干涉，代替包办。”那么，毛泽东认为中共应该以什么样的方式执政，加强中共对抗日民主政权的领导呢？ 一是选派忠实能干的党团员干部，进入各级政权机关担任领导或重要职务，并在各级政权机关建立党团组织，通过政权机关的党团员，实现对政权机关的领导。毛泽东指出：“党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。”毛泽东在《中国共产党在民族战争中的地位》一文中指出了领导干部对实现中共的政治领导的重要性：“政治路线确立之后，干部就是决定的因素。”为此毛泽东确立了“任人唯贤”的用人路线，并要求“保持党的高度统一，在政权系统中工作的党员和干部，必须服从党委与党团的决议、决定与纪律”。二是发挥中共的先锋模范作用，实现中共的政治领导。毛泽东指出：“所谓领导权，不是一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们接受我们的建议。”

二、推进党的执政方式民主化，逐步建立民主执政的政治体制

1. 建立民主执政的政治体制。早在井冈山时期，毛泽东就要求“通过有效的政治民主制度，依靠群众的监督力量，来保证人民政权的纯洁性”。在抗日战争时期，中共在陕甘宁边区逐步实施了普选制、参议会制，充分落实了陕甘宁边区人民的选举权、知悉权、参与决策权，改善了中共对边区抗日民主政权和人民群众的领导。具体来说，民主普选制是毛泽东推进中共执政方式民主化的基本途径。据统计，在各个抗日根据地，“1937年到1946年共进行了三次民主选举，参加的选民占总选民的70%以上， 1941年第二次选举，参加的选民占选民总数的80%以上， 1945年3月到1946年3月第三次选举， 参加的选民平均占选民总数的82.5% ，有的地区最高达96 % ”。民主普选制的实施，促使边区人民对边区政权具有强烈的政治认同感和参政、议政、当家做主的积极性。参议会制，是毛泽东推进中共的执政方式民主化的又一创制。毛泽东指导制定的《陕甘宁边区政纪总则草案》规定：“各级参议会为各级政权的最高权力机关，各级政府服从各级参议会之决议。”中共的抗战策略方针制定，先是不同阶级、阶层参议员的民主讨论，充分发扬民主。然后，中共再把在参议会上讨论出的好意见和提案集中起来，上升为政策和法律，交付政府机关予以实施。

局部执政时期，毛泽东十分注重党内民主。在井冈山时期，毛泽东要求党的组织和边区党的领导人“实行政治民主，保证我们党不脱离群众”。到了延安时期，毛泽东更进一步强调发扬党内民主。1937年5月，毛泽东在中共全国代表会议上指出，要达到争取千百万群众进入抗日民族统一战线的目的，党内民主是必要的。1938 年10 月，毛泽东又在党的六届六中全会上强调指出，中共党员应在民族战争中表现其高度的积极性，“而这些积极性的发挥，有赖于党内生活的民主化。党内缺乏民主生活，发挥积极性的目的就不能达到。大批能干人才的创造， 也只有在民主生活中才有可能”。

2. 建立民主党派参政议政机制。“三三制”是中共的执政方式民主化的集中表现。1940年7月5日，毛泽东在为《新中华报》写的纪念抗日战争三周年的文章《团结到底》中向全国公布了中国共产党实施“三三制”的主张：“不论政府人员或民意机关中，共产党员占1 /3，而使其他主张抗日民主的党派和无党派人士占2 /3。”〔13〕这一主张在边区得到了落实。“三三制”的确立，使“三三制”政权成为“党和非党人员在政府工作都有同等的权利和义务”的统一战线政权〔14〕，在1945年4月召开的中共七大所作的《论联合政府》的政治报告中，毛泽东正式将中国民主同盟等称为“民主党派”。对于他们进行的民主运动给予充分肯定，指出应给他们一切可能的援助。在《在中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议上的报告》和《论人民民主专政》中毛泽东提出了中共同党外民主人士长期合作的思想，他指出：“我们必须把党外大多数民主人士看成和自己的干部一样，同他们诚恳地坦白地商量和解决那些必须商量和解决的问题，给他们工作做，使他们在工作岗位上有职有权，使他们在工作上做出成绩来。从团结他们出发，对他们的错误和缺点进行认真的和适当的批评或斗争，达到团结他们的目的。”毛泽东要求“每一个大城市和每一个中等城市，每一个战略区域或每一个省，都应当培养一批能够同我们合作的有威信的党外民主人士”。毛泽东代表中共检讨了中共历史上曾出现过的对党外民主人士的关门主义的错误态度，指出：“这种态度只会使我党陷于孤立，使人民民主专政不能巩固，使敌人获得同盟者”，在新的形势下，“必须反对右的迁就主义和’ 左’ 的关门主义或敷衍主义两种倾向，而采取完全正确的态度。”

三、积极倡导党的执政方式法制化，注重法制建设，严格执法，公正司法，依法执政

1. 加强立法，特别是加强宪法建设，使执政做到有法可依。在局部执政时期，中共制定了一系列法律、法规、条例和纲领，为把中共的执政方式纳入法制轨道提供了初步的法律依据。在毛泽东亲自参与或指导下，从1937年起，陕甘宁边区政府成立了法令起草委员会， 1941 年又制定、草拟各项法律。陕甘宁边区政府于1939年、1941年先后制定了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》、《陕甘宁边区施政纲领》两个具有临时宪法性质的法律文件，并根据二者颁布了以《政务总则草案》、《陕甘宁边区政府政务人员公约》和《陕甘宁边区政府各级政府干部管理暂行通则》等为代表的法令和条例，规定了各级政府和政府工作人员应当遵守的基本原则和纪律，要求政务员必须做到公正廉洁、奉公守法、依法行政。在立法中，尤其是加强对宪法建设的探索。1931年11月7日在瑞金召开了中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会，通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，确定了民主集中制的代表大会制度等人民民主制度和工农劳动群众的基本权利等内容，具有国家根本法与施政纲领的性质。抗日民主时期的宪政立法是施政纲领和《人权条例》的制定与颁布。解放战争时期的宪法性文件为《陕甘宁边区宪法原则》、《华北人民政府施政方针》、《中华人民解放军宣言》、《中华人民解放军布告》等。通过这一系列立法，使中共在局部执政时期较好地做到了有法可依。

2. 强调执法，提出法律面前人人平等，违法必究。遵义会议之后，中共提出了法律面前人人平等的立法方针，对于工农民主政权时期“唯成分论”和“唯功绩论”的错误进行了纠正，不再因被告人、罪犯的本人成分或家庭出身等加重或减轻处罚，也不再规定对革命事业有功绩的人犯罪得减免刑罚。如《陕甘宁边区保障人权财权条例》规定：“边区一切抗日人民，不分民族、阶级、党派、性别、职业与宗教，都有言论、出版、集会、结社、居住、迁徙之思想自由，并享有平等之民主权利。”毛泽东对党员干部中的违法犯罪分子毫不留情，主张抗日的各阶级人民，在法律面前一律平等，严格执法，确保法律的尊严。在毛泽东亲自参加制定的《陕甘宁边区施政纲领》中规定“党员犯法，从重治罪”，边区的党员干部，无论其职位有多高，功劳有多大，也没有超越法律之上的特权，党龄、职务、功劳是不能为其免除罪责的。曾任陕甘宁边区政府高等法院院长的董必武多次严肃指出：“党决不容许在社会上有特权阶级。党员毫无例外，而且要加重治罪，这更表示党所要求于党员的比起非党员的要严格得多。”为了确保这一点，中共和根据地政府在大力加强思想政治教育的同时，厉行法制建设，收到了显著效果。1937年延安军政抗日大学第六队队长黄克功枪杀陕北公学学员刘茜被执行死刑等。案件的处理充分表明了我党从严治党、从严治官的信心和决心，突出地反映了中共“不允许任何有丝毫的特权”、“法律面前人人平等”的刑事法律思想，从而有效地促进了革命根据地和新中国法制建设的发展。

3. 强调党不干涉司法。党不干涉司法，让司法机关独立行使审判权，是中共在局部执政时期探索执政方式法制化的具体表现。在毛泽东的领导下，边区初步建立了司法机关，赋予司法机关独立行使审判权，要求司法机关司法行政过程中体现司法民主精神。陕甘宁边区施政纲领第七条中明文规定：“除司法机关及公安机关依法执行其职务外，任何机关部队团体不得对任何人加以逮捕审问处罚，但现行犯不在此例。”这就是说，司法机关依法审判，任何人都不许干扰法律的实施，不能由中共的组织处分代替法律惩罚。工农民主政权时期一个重要的司法机构是国家政治保卫局，中华苏维埃临时中央政府曾颁布了一系列法律文件，详尽地规定了中共的组织机构及其职权，使其成为自上而下的、有铁一般纪律的、严密的工作系统。政治保卫局实行严格的垂直领导原则，下级必须绝对服从与执行上级的命令和决定，他们只在政治上接受同级党和政府的指导，在组织机构和业务关系上保持独立性。解放战争时期，在《陕甘宁边区宪法原则》中规定除司法机关、公安机关依法行使职责外，任何机关、团体不得有逮捕审讯行为，人民有权以任何方式控告失职的任何公务人员，还确立了“司法机关依法独立行使职权，除服从法律外，不受任何干涉”的制度。