改革30年:村民自治的实践与探索

本文通过对改革30 年来农村村民自治的实践与探索的回顾, 充分肯定了“乡政村治”是有中国特色的农村基层政治模式, 是新时期我们找到的治理农村的最好的政治模式; 分析了在村民自治的实践中出现的主要问题; 提出了完善基层治理机制, 充分体现村民自治的一些思路。

[关键词] 基层治理机构 村民自治

一、村民自治的实践与探索

我国农村改革30 年, 迈出了三大步, 第一步是以家庭承包经营为核心, 建立农村基本经济制度和市场机制, 保障农民生产经营自主权。第二步是以农村税费改革为核心, 统筹城乡发展, 调整国民收入分配关系。第三步是以促进农村上层建筑变革为核心, 实行农村综合改革, 解决农村上层建筑与经济基础不相适应的一些深层次问题。当前, 随着农村产权制度改革的逐步推进, 农村基层治理结构的改革与完善已经迫在眉睫。

20 世纪80 年代, 在广大农村, 随着恢复乡政府、实行政社分开这个管理机制上的重大变革, 标志着村民自治的开始, 也拉开了中国农村政治体制改革的帷幕。这个重大变革的内容包括两个方面: 一是根据宪法第105 条, 1983 年10 月中共中央、国务院发布了《关于实行政社分开, 建立乡政府的通知》, 并在全国农村恢复了乡政府, 即恢复了乡镇政权的建制, 实现了政社分开。二是根据宪法第111条, 1987 年11 月第六届全国人民代表大会常务委员会第23 次会议通过了《村民委员会组织法(试行) 》, 并于1988 年6 月1 日开始试行, 逐步在全国农村基层普遍地建立了村民委员会。因此, 农村政治体制改革是农村经济体制改革——实行土地家庭联产承包责任制的必然结果, 也是1982 年新宪法的具体实施。

20 世纪80 年代, 由于在乡村治理结构上的这两项重大的改革, 中国县以下的农村基层就出现了一种新的政治模式即“乡政村治”(乡镇政权+ 村民自治) 的模式, 并用这种模式代替了已实行二十五年的“公社——大队——生产队”的三级管理模式。实践证明, “乡政村治”是有中国特色的农村基层政治模式, 是新时期我们找到的治理农村最好的政治模式。在“乡政村治”的模式中, 村民自治是乡镇政权的基石。只有奠定好这块基石, 才能将社会主义民主落实到农村基层, 才能真正实现农民当家作主。只有把乡镇一级政权建设好, 把村民自治搞好,才能使矛盾化解在基层, 农村的稳定发展乃至整个社会的稳定发展就有了组织保证。经过二十多年来村民自治的实践和探索, 我们已经取得了一整套的经验, 农民也在实践的过程中逐步认识到了村民自治的好处, 并接受了这种做法。广大农民开始有了民主选举的认识, 更加注重自己的权利, 在实践中,农民也认识到, 村务工作只能通过民主来决策和管理, 而不能一个人说了算。除了要做到“大家的事情大家来讨论、大家办理”以外, 还要对干部执行决议的过程进行民主监督。村级“四个民主”: 民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的实践也教会了农民“自我教育、自我管理、自我服务”。此外,为了实现“四个民主”, 全国各地农村普遍地制订了村规民约及村民自治章程, 村治的规范化、法治化程度和水平也不断得到提高。

二、当前村民自治面临的主要问题

1. 日益扩大的城乡差距, 迫使农民不再把希望寄托于土地和农村, 村民自治的主体较为缺乏从经济方面看, 中国农村从“集体化”到“承包制”, 农民摆脱了贫困, 又陷入了“温饱”。20 世纪70 年代末80 年代初开始的农村改革, 主线是围绕农业分散化展开的。家庭联产承包责任制的实行,给了农民劳动的自主权, 解决了生产的动力问题, 解决了劳动的积极性问题, 解决了微观环节的激励机制问题。农业生产劳动的效率提高了, 生产得以迅速发展, 一举解决了长期困扰中国的粮食紧张问题。改革开放以来, 我国农村经济从包产到户, 到乡镇企业, 再到村民自治, 新事物、新现象层出不穷, 一举解决了困扰我们多年的贫困问题。但是, 随后而来的是, 传统落后的农业生产方式的沿袭和农村剩余劳动力问题的日益突出, 人多地少的矛盾日益显现。农民收入提高幅度没有城市快, 相对城市和整个国民经济增长速度, 差距越来越大, 还没有解决致富的问题, 遇到了前所未有的所谓的“温饱陷阱”问题。据统计: 1978 年, 农民人均年收入134元, 城镇居民年人均可支配收入343 元, 绝对差距209 元, 相对差距2157∶1。2007 年, 城镇居民年人均可支配收入13786 元, 农村人均年收入4140 元,绝对差距9646 元, 相对差距3133∶1。数据表明, 改革30 年来以“非均衡”为主线的发展战略虽然使我国的经济总量取得了跨越式的进步和发展, 但是, 占国土面积多数的广大农村地区的落后面貌依旧, 占人口多数的广大农民的收入水平与城市居民相比,还是处于低收入水平。农村的青壮年要想提高生活质量, 取得发展空间, 已经不再完全把希望寄托于土地和农村。因此, 除普遍存在的医疗、教育、养老等问题外, 一个突出的现实问题是: 农民不安心务农, 不愿意务农, 都争相“跳农门”。农民将面临没有接班人的问题。现在农村的状况是“中青外出搞钱, 老小在家种田”, 有人把现在农村生活的人员戏称为: 九九、六一、三八部队, 其实, 这就是当前农村生活的真实写照。

难以想像, 在目前的农村状况下, 村民自治能有更好的发展和更大的作为。当人们已不再完全把希望寄托于土地和农村, 怎么可能对村民自治寄于更大的希望呢? 我们必须正视这种现实状况, 真正充实村民自治的主体。

2.农民的民主参与意识还需要培养

农民的民主参与意识, 随着村民组织法和村民自治条例的出台得到首次的显现, 并随着国家法制体系的建立和完善而逐步成熟。但是, 在具体运作中, 也暴露出了一些问题, 农民的民主参与意识还需要培养。

(1) 旧有的体制和传统的定式仍然是阻碍农民民主参与意识的最大阻力。以土地家庭承包经营为基本内容的农村改革, 打破了计划经济体制下的政社合一的人民公社管理体制, 在农村实行“两委”即农村党支部委员会和农村村民委员会分设。但由于体制原因, 村民委员会一直虚有其名。直到1998 年新修订的村委会组织法的出台, 村民自治作为农村基层民主改革试点被提上议事日程, 而“海选”村委会组成人员, 又成为落实村民自治的重要手段在农村进行广泛地推广。但“海选”又与旧有体制和传统做法产生冲突。传统的做法是, 先定村党支部,再由村党支部牵头组织农村村委会选举, 确保乡镇党委→农村党支部→村民委员会管理顺畅有效。这一做法一直持续了近二十年, 并成为农村“两委”班子产生的固定模式。而“海选”则意味着村党支部失去了村委会组阁人员的提名权, 也导致一些地方的乡镇党委政府产生疑虑, 担心民选的村委会在管理上的失控。因此, 尽管一些地方的乡镇党委、政府对于“海选”村委会的组成成员的姿态, 大多停留在口头上, 并非心甘情愿的行动。

(2) 现行的村民选举中农民的民主参与, 很大程度上是一种缺乏规范的民主参与形态。这种参与是一种缺乏规范意识的简单形态, 突出表现在: 盲从性: 由于对农民在村民选举中的民主参与意识, 缺乏宣传和专业的培训, 因此, 农民在行使民主参与权时并不能够完全意识到自己手中权力的重要性,而对候选人又缺乏真实了解和冷静的评判, 在行使村民选举中的参与权时, 村民大多时候表现出一种从众心理, 容易受周边人的影响, 带有很大的盲从性。私利性: 有些地方的农民在行使村民选举中的民主参与权力时, 容易受到利益的诱惑, 例如对于候选人的选前承诺, 谁的承诺对我更有利, 谁给的好处更多, 就选谁。狭义性: 当前不少地方农民在参与村民选举时, 对候选人的认定不是从他的人品或能力上去考虑, 而过多的是考虑血缘、家族和宗族的势力。谁家的人多, 谁的势力大, 谁家的候选人当选的可能性就大。

三、完善基层治理机制, 充分体现村民自治

1. 建立以村民议事会为主要内容的基层治理组织架构

随着农村产权制度改革的逐步展开, 在实践中,我们看到, 产权制度改革后农村基层治理已经面临诸多意想不到的问题, 这对于完善基层治理机制, 充分体现村民自治, 提出了新的要求。在一些乡村, 建立村民议事会制度, 对于调动基层党员群众的积极性, 推动农村产权制度改革的顺利进行起到积极了作用。例如, 在成都市的双流、邛崃、大邑的一些村组织, 开展基层治理组织架构的变革, 由原来的村“两委”改为“三委”, 即在村级组织中, 建立“村民议事会”或是“村民监督委员会”, 对村“两委”的决策权、村委会的执行权, 进行监督。实践证明, 用这套机制, 可以解决产权制度改革中确权颁证等群众关心关注、矛盾特别集中的问题。用这一方法, 有利于落实党员群众参与基层事务决策、管理、监督的民主权利, 有利于构建决策权、执行权、监督权相互分离的运行机制。

2. 改革基层治理组织的架构, 建立村集体经济组织的市场化运行机制

当前, 在农村产权改革过程中, 村集体经济的存在形式、组织形式和分配形式, 都发生了根本性的变化, 要发展和壮大村集体经济, 就要在完善基层治理组织架构的基础上, 加快研究集体资产民主管理办法, 积极探索鼓励农民自愿组合发展专业合作社、股份合作社等新型集体经济组织, 使村集体经济走规模化、市场化之路, 真正实现生产与市场的对接, 逐步实现集体经济组织职能与农村基层公共服务和社会管理职能的分离。

3. 通过改革基层治理组织的架构, 探索加强和改进基层党组织领导的有效办法

当前农村的发展, 急需加大党员发展力度, 通过吸纳新鲜血液来改善农村党员队伍结构, 增强党员队伍在农村社会经济生活中的号召力和影响力。要按照民主原则, 从制度构架上改进基层党组织的工作方式, 提高基层党组织反映民意的能力、集中民智的能力、规划发展的能力、协调利益的能力、凝聚人心的能力和按民主规则办事的能力, 保证基层党组织合法、合理、合情地实现对农村各项工作和各类组织的领导。

4. 把改革基层治理组织的架构与基层民主政治建设结合起来统筹推进

基层民主政治建设为完善基层治理机制奠定了良好基础。改革和完善基层治理机制既是深化基层民主政治建设的必然要求, 也是完善基层民主治理组织体系的重要内容。这两项工作的目标任务、价值取得、主要思路都体现了民主治理的要求。当前,应该坚持把基层民主政治建设的思路、经验和做法运用到完善基层治理机制的探索之中, 以基层治理体系的改革和完善来推动基层民主的深化, 充分体现村民自治的要求。